STS, 22 de Mayo de 2014

En el recurso contencioso-administrativo nº 225/2010, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, a instancia de la Comunidad Autónoma de Canarias contra Acuerdo del Ayuntamiento de La Villa de la Orotava, sobre aprobación de la modificación de la Ordenanza de la Tasa por suministro de agua, se dictó sentencia, de fecha 7 de diciembre de 2010 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Sin apreciar la causa de inadmisibilidad, estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra el acto al Ayuntamiento demandado de las costas procesales por su temeridad y mala fe".

La representación procesal del Ayuntamiento de La Villa de la Orotava preparó recurso de casación contra la sentencia y, tras ser tenido por preparado, lo interpuso, por medio de escrito presentado en 2 de marzo de 2011, en el que solicita su anulación y que en la que se dicte en sustitución, se desestime el recurso contencioso-administrativo.

El Auto de la Sección Primera de esta Sala de 17 de noviembre de 2011 declaró inadmisible el recurso de casación interpuesto, pero planteado incidente de nulidad de actuaciones por la representación del Ayuntamiento de La Villa de la Orotava, fue estimado por Auto de la propia Sección Primera, de 18 de julio de 2013, que, en consecuencia, acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto.

La Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, se opuso al recurso de casación, por medio de escrito presentado en 12 de abril de 2013, en el que solicita se declare inadmisible o, en su defecto, se desestime, con imposición de costas a la parte recurrente.

Habiendo sido señalada para la deliberación, votación y fallo la audiencia del veintiuno de mayo de dos mil catorce, en dicha fecha tuvo lugar al referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martin Timon, Magistrado de la Sala

El fallo tiene un doble soporte, pues en el primer Fundamento de Derecho se rechaza la alegación de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por extemporaneidad, formulada por el Ayuntamiento de La Villa de la Orotava, mientras que en los Fundamentos de Derecho Segundo, Tercero y Cuarto, se justifica la estimación del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias.

En efecto, en el primero de los Fundamentos de Derecho se argumenta:

"Impugnado por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de la Orotava, en 3 de noviembre de 2009, y elevado a definitivo el 28 de diciembre del mismo año, sobre Modificación de la Ordenanza Fiscal nº 2.7, reguladora de la Tasa por suministro de Agua para el ejercicio 2010, es de señalar, ante la caducidad de la acción que se opone en el escrito de contestación a la demanda, que habiendo tenido entrada el día de marzo de 2010 en la Dirección General de Administración Territorial y Gobernación un ejemplar de la mencionada Modificación de la Ordenanza Fiscal (antecedente de hecho primero de la resolución de la Viceconsejería de Administración Pública de 15 de abril de 2010, por la que se decidió iniciar el procedimiento jurisdiccional que nos ocupa) es indefectible que presentado el recurso contencioso en la fecha de 11 de mayo de 2010, tuvo ello lugar dentro del plazo de dos meses fijado en los arts. 46.1 y 6 y 128.1 de la Ley Jurisdiccional y mal podía operar en el caso lo normado en los núms. 1,2 y 3 del art. 65 de la Ley de Bases de Régimen Local , careciendo, por tanto, de virtualidad los breves plazos fijados en dicho precepto, ya que al estar los mismos en función de un requerimiento de anulación del acto del Ayuntamiento, que no consta aquí lo hubiera, no resultaban de aplicación y debe entenderse que lo puesto en práctica por la Administración de la Comunidad Autónoma fue la impugnación directa ante la jurisdicción contencioso administrativa del acuerdo plenario del Ayuntamiento de La Orotava de 3 de noviembre de 2009, actuando de conformidad con el nº 4 del art. 65 de la Ley de Bases de Régimen Local , una vez que la Entidad Local referenciada, en cumplimiento de lo establecidos en los arts.56.1 de la Ley de Bases de Régimen Local y 196.3 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , que aprobó el R.O.F., remitiera a la Comunidad Autónoma un ejemplar del acuerdo de modificación de la Ordenanza Fiscal de 3 de noviembre de 2009 y cuya recepción por parte de dicha Comunidad, se produjo, a falta de prueba en contrario, el 10 de marzo de 2010, momento en que se inició el término de dos meses para acudir a la vía contenciosa, teniéndose en este caso en cuenta para el cómputo, lo dispuesto en el artículo 128.1 de la Ley Jurisdiccional ".

En cambio, la estimación del recurso contencioso-administrativo se basa en la siguiente argumentación, recogida, como hemos dicho, en los Fundamentos de Derecho Segundo, Tercero y Cuarto:

"SEGUNDO.- La piedra angular del recurso consiste en determinar si en el expediente de Modificación de la Ordenanza Fiscal a que se refiere el recurso, es o no necesaria la intervención de la Comisión Territorial de Precios de la Consejería de Industria y Comercio, ya que mientras el Ayuntamiento demandado sostiene que las Entidades Locales no tienen obligación de solicitar la intervención de la Comunidad Autónoma para la aprobación o modificación de las Tarifas por el suministro del agua, en cuanto ello supondría una vulneración de la autonomía tributaria municipal reconocida por los arts. 1 de la Ley de Bases de Régimen Local y 17 de la vigente Ley de Haciendas Locales de 5 de marzo de 2004, en relación con los arts. 137 y 140 de la Constitución , disiente, por el contrario, de tal parecer la Comunidad Autónoma recurrente, que se apoya en la tesis basada en que el reconocimiento de la autonomía tributaria local no puede entenderse en el sentido de que los bienes y servicios prestados por los Ayuntamientos queden al margen de la ordenación general de la economía que incumbe al Estado, según el arto 149.1.13 de la Constitución, y de las medidas ejecutivas que asuman las Comunidades Autónomas en virtud de haberse visto afectada la materia de intervención de precios por la transferencia competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, siendo así que si un suministro prestado por el Ayuntamiento queda afectado por una determinada política de precios, no es nada anormal que sus tarifas, sin perjuicio de su condición de tributos municipales, hayan de someterse al sistema de control de preciso que está claramente reconocida en el artículo 107.1 del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , 781/1986, de 18 de abril, que únicamente somete al control de las comunidades Autónomas o de otra Administración competente la determinación de las tarifas de los servicios cuando así sea necesario con arreglo a la legislación sobre política general de precios.

TERCERO.- La solución de la problemática suscitada en este recurso exige, como punto de partida, la armonización de los arts. 6 y 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos -preceptos modificados respectivamente por la Disposición final 1ª de la Ley G . Tributaria 58/2003, de 17 de diciembre y por la Ley 25/1998, de 13 de julio- con el arto 20.4 t) de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, pues si uno de los hechos imponibles de las Tasas consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado ( art. 6 de la Ley 8/1989 ), teniendo, por el contrario, la consideración de Precios Públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados ( art. 24 de la Ley 8/1989 ), la conexión de estos preceptos con el apartado 4 t) del arto 20 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, que faculta en particular a las Entidades Locales para establecer tasas por la prestación del servicio consistente en la distribución de agua, gas, electricidad y abastecimientos públicos incluidos los derechos de enganche de líneas y colocación y utilización de contadores e instalaciones análogas, "cuando tales servicios o suministros sean prestados por entidades locales", permite colegir, dado que de este último precepto se deriva necesariamente que el servicio o suministro ha de ser prestado por la Entidad Local para que la contraprestación tenga la consideración de tasa, que aun cuando el Ayuntamiento recurrido afirme en su escrito de contestación a la demanda que la Tasa de Agua es cobrada directamente por dicha Entidad Local a los ciudadanos, siendo la empresa Canaragua S.A la encargada exclusivamente del mantenimiento, reforma y reparaciones de las instalaciones municipales propias del suministro de agua a la población de la Villa de La Orotava, pero sin percibir de forma directa Tasa alguna, no cabe, sin embargo, pasar por alto que esta misma alegación tuvo ya cumplida respuesta en la sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 2009 (recurso 51/2007 ) que con ocasión de examinar, en recurso promovido también por la Comunidad Autónoma frente al Ayuntamiento de La Orotava, el acuerdo plenario de esta Corporación de 24 de octubre de 2006 que aprobó provisionalmente la modificación de la Ordenanza Fiscal nº 2. 7 reguladora de la Tasa por Suministro de Agua, se pronunció en el sentido de que la gestión del servicio de suministro de agua era indirecta por medio de un concesionario (Canaragua S.A), con independencia de que el Ayuntamiento realizara el cobro, facultad que se reservaba claramente con la finalidad de mantener el supuesto carácter de tasa por el cobro de un servicio que no prestaba directamente, criterio corroborado asímismo por la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2009 (recurso 396/08 ) e igualmente por la Memoria de la Modificación de la Ordenanza controvertida, donde se ordenó instruir expediente para la revisión de precios del contrato suscrito con Canaragua, como prestataria del servicio de abastecimiento de agua, por causa de la reducción de mínimos de facturación y a efectos de mantener el equilibrio del contrato, así como por el emplazamiento que, a efectos de personación en este recurso contencioso, se le hizo al gerente de la empresa Canaragua en su condición de concesionaria del servicio de abastecimiento de agua, sin olvidar tampoco que en el estudio económico se incluyó la previsión del coste correspondiente a la retribución del adjudicatario, por lo que en atención a todo ello y estando impuesto el servicio de abastecimiento de agua por disposición reglamentaria, dado su carácter de imprescindible para la vida privada o social de los solicitantes, cobra aquí plena operatividad el expresado arto 20.4 t) de la Ley de Haciendas Locales junto con el contenido de la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2005 , que dictada ya bajo la vigencia tanto de la Ley 25/1998, de 13 de julio, como de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprobó la Ley reguladora de las Haciendas Locales, ha venido a precisar que hay que distinguir según que la Tarifa de suministro de agua potable corresponda a la prestación del servicio por un concesionario o se preste directamente por el Ayuntamiento, puntualizando al respecto que en el primer caso se está en presencia de un precio privado, al ser la relación entre el concesionario y los consumidores, supuesto en el que la potestad tarifaria le corresponde al Ayuntamiento, ente concedente, según los arts. 148 a 155 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , de modo que para la modificación de las Tarifas ha de instruirse un expediente que iniciado con la propuesta del concesionario y después de los informes precisos, continúa con la elaboración por el Ayuntamiento de la correspondiente propuesta que es elevada luego al órgano competente de la Administración de la Comunidad Autónoma para su autorización(Comisión Territorial de Precios y Consejería de Industria y Comercio) situación bien distinta a cuando es el propio Ayuntamiento el que presta directamente el servicio de suministro de agua potable, caso en el que las Tarifas tienen naturaleza jurídico-tributaria de Tasas y debe seguirse para su modificación el trámite propio de las Ordenanzas Fiscales, por lo que extrapolada esta doctrina jurisprudencial al supuesto enjuiciado y teniendo muy en cuenta que cuando el artº 20.4 t) de la Ley reguladora de Haciendas Locales confiere a la prestación del servicio de distribución de agua el carácter de tasa siempre que se preste por entidades locales, el ánimo del legislador, al introducir esta condición, no es otro que el de privar a la prestación del mencionado servicio público de la naturaleza de tasa cuando se gestione por el sector privado, se infiere claramente que si la prestación del servicio público de distribución de agua potable, impuesto reglamentariamente de carácter imprescindible para la vida privada y social, es llevado a cabo por el sistema de gestión indirecta y no por las Entidades Locales directamente, constituye un precio público y no una tasa, caso que siendo el del servicio de abastecimiento de agua del municipio de La Orotava, cuya prestación se realiza a través de una empresa gestora, obligaba a someter, antes de su aprobación definitiva, la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por la prestación del servicio de suministro de agua domiciliaria, aprobada provisionalmente por acuerdo plenario del Ayuntamiento de La Orotava de 3 de noviembre de 2009, al estarse en presencia de un precio público, a la previa intervención del órgano autonómico de la Comisión Territorial de Precios, requisito que inobservado por la Entidad Local demandada, determina la anulación del mencionado acto administrativo municipal.

CUARTO.- Teniendo en cuenta que el Ayuntamiento demandado, al haber aprobado provisionalmente en 3 de noviembre de 2009 la Modificación de la Ordenanza Fiscal 2.7, reguladora de la Tasa por suministro de agua, tenía ya pleno conocimiento tanto de la sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 2009 , resolutoria de la misma controversia que entre iguales Administraciones que las de ahora se había suscitado con respecto a la aprobación provisional de la modificación de idéntica Ordenanza llevada a cabo en 24 de octubre de 2006, como de la aludida sentencia del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2005 , ha de inferirse que el citado Ayuntamiento de La Orotava, al haber actuado de forma temeraria, oponiéndose de forma contumaz y persistente a que las subidas del precio del agua en el municipio fueran examinadas por la Comisión Territorial de Precios de la Comunidad Autónoma de Canarias, llegando a abstenerse de notificar a este último organismo en legal forma el acuerdo adoptado, se hace acreedor por su evidente mala fe a la imposición de las costas procesales, de conformidad con el arto 139.1 de la Ley Jurisdiccional."

El recurso de casación se articula a través de dos motivos, formulados ambos por el cauce del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción .

En el primero de ellos, se alega infracción por la sentencia del artículo 69 de la L.J.C.A . en relación con el 46.1 de la misma y los artículos 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local , por entenderse que el recurso fue extemporáneamente interpuesto por la Comunidad Autónoma.

En cambio, en el segundo, se consideran infringidos los artículos 1 , 20 y concordantes del Real Decreto Legislativo 2/2004, de Haciendas Locales, en relación con los 48 a 155 del Reglamento de Servicios de Corporaciones Locales , aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, conforme todo ello, con los artículos 137 y 140 de la Constitución .

La Letrada del Gobierno de Canarias repite en su escrito de oposición la argumentación contenida en la sentencia ahora recurrida.

Para resolver el primer motivo, partimos de que el ejemplar de la Modificación de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de la Villa de la Orotava, tuvo entrada en la Dirección General de Administración Territorial y Gobernación de la Comunidad Autónoma de Canarias el 15 de abril de 2010, por lo que habida cuenta de que el recurso contencioso-administrativo se presentó en 11 de mayo de 2010, es patente su deducción dentro del plazo.

Ciertamente que la representación procesal del Ayuntamiento considera que el recurso contencioso-administrativo interpuesto resultaba extemporáneo, al entender que el cómputo debe hacerse desde la publicación de texto de la Ordenanza en el Boletín Oficial de la Provincia de 28 de diciembre de 2009.

Sin embargo, y como se dijo en la Sentencia de esta Sala de 3 de diciembre de 2012 (dictada en el recurso de casación número 4354/2011 , seguido entre las mismas partes):

"Esta pretensión del Ayuntamiento de la Villa de la Orotava no puede prosperar a tenor de la doctrina de esta Sala, recogida en la sentencia de 25 de febrero de 2011 (casación, 8/10 F.J. 6 º), que a su vez se remitía a otras anteriores de 11 de marzo de 2002 (casación 1732/98 , 9 de diciembre de 2009 (casación 3826/09 ) y 14 de diciembre de 2009 (casación 3851/05 ). Estas sentencias se refieren, por remisión a nuestra Ley Jurisdiccional, al cómputo del plazo de dos meses preveído en el artículo 65, apartado 3 y 4, de la Ley Reguladora de las bases de Régimen Local , que fija el "dies a quo" para los casos en que se ha producido el requerimiento previo y en aquellos otros en los que no ha tenido lugar. A efectos de determinar el inicio del plazo para que la Administración Autonómica pueda requerir de anulación al Ayuntamiento o impugnar directamente el acuerdo municipal en vía jurisdiccional, el dato determinante es el día de recepción de la comunicación exigida en la legislación de régimen local".

Mejor suerte correrá el segundo motivo, que debe ser estimado en función de lo argumentado en los Fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto de la Sentenia de 3 de diciembre de 2012, a que acaba de hacerse referencia, y en la que se ha razonado el carácter de tasa de la retribución percibida por el Ayuntamiento de la Orotava por la presentación del servicio de agua domiciliaria.

En efecto, en los referidos Fundamentos de Derecho se dice:

"TERCERO.- El debate que provoca el segundo motivo de queja consiste en determinar si el servicio público de agua domiciliaria está sujeto a una tasa o si, por el contrario, su régimen es el propio de los precios públicos, como sostuvo la sentencia de instancia, habiendo soslayado la Corporación local recurrente la preceptiva intervención de la Comisión Territorial de Precios de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Se ha de partir de un hecho indiscutido: el servicio público no se prestaba directamente por el Ayuntamiento, sino en régimen de gestión indirecta. También resulta incontestable que el marco jurídico aplicable es el establecido en la Ley General Tributaria de2003 , en su redacción original, antes de la modificación y de la supresión del último párrafo del artículo 2.2.a), llevada cabo por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía sostenible (BOE de 5 de marzo).

La cuestión debatida no ha resultado pacífica y ha sido recientemente abordada por esta Sala en las sentencias de 9 de julio de 2012 (casación 62/10 ) y 24 de septiembre de 2012 (casación 4788/2010 ), cuyos fundamentos reiteramos a continuación.

Según hemos indicado en dichas sentencias, el criterio de esta Sala ha ido cambiando a lo largo del tiempo, y no como consecuencia de un supuesto "desorden" jurisprudencial, sino esencialmente debido a los vaivenes y a los cambios normativos que se han ido produciendo con el transcurso de los años para, entre otras razones, ajustarse a la doctrina del Tribunal Constitucional. Por ello, no está demás dar un repaso a esa jurisprudencia, a fin de clarificar y explicar por qué se han articulado diferentes soluciones tributarias para el mismo problema de fondo.

(A) Hay pronunciamientos que consideraron la retribución del gestor indirecto como un precio privado, (B) otros le otorgaron la naturaleza de precio público y, en fin, (C) otro grupo de decisiones estimaron que se trataba de una tasa.

(A) En un primer grupo encontramos, pues, sentencias en las que esta Sala ha considerado que la retribución de las empresas concesionarias que prestan el servicio municipal de abastecimiento domiciliario de agua potable constituye un precio privado. Son pronunciamientos que abordan supuestos de hecho anteriores a la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 y a sus secuelas legislativas. Debe destacarse la sentencia de 13 de enero de 1997 , Comunidad de Propietarios de la Urbanización Monte Júcar de Alberique (Valencia) (apelación 13693/91 , FJ 2°), en que no se cuestionó la naturaleza de precio sometido a autorización autonómica de las tarifas por suministro de agua potable a una urbanización emplazada en el mencionado término municipal durante los ejercicios 1986,1987 y 1988; directamente dio por sentado que se trataba de un precio privado. Con mayor precisión se pronunció la sentencia de 16 de junio de 1997 , Sociedad General de Aguas de Barcelona. En un recurso de apelación (10481/91 ) interpuesto por la Administración General del Estado contra una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que, dando la razón a la «Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A.», había considerado exentos de la contribución territorial urbana correspondiente al ejercicio 1984 los terrenos e instalaciones afectos al servicio de suministro de agua, revocó tal pronunciamiento al estimar que dichos bienes no son de servicio público, aun cuando estén afectos a uno de ellos. En su discurso, el Tribunal Supremo razonó que la contraprestación dineraria que el usuario satisfacía por el suministro del agua no era un ingreso público, ni tasa ni precio. Se trataba de una renta de derecho privado («La contraprestación del usuario, y las condiciones de prestación del servicio, por muy intervenidos que estén administrativamente, constituyen la "renta" o beneficio más importante de la Empresa concesionaria»). Para el Tribunal Supremo, la «"tarifa de derecho público" hace referencia no a tarifa aprobada administrativamente, como ocurre con los precios del agua cuando la compañía concesionaria es una entidad privada que lo percibe como contraprestación del usuario por el suministro y pasa a engrosar su propia tesorería, sino a ingreso de derecho público, que, como tal, ha de pertenecer por fuerza a una Administración, nunca a una entidad privada».

Nótese que, pese a la clara dicción de los artículos 26.a) de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (BOE de 31 de diciembre), 199.b) y 212.21 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril (BOE de 22 de abril), y 155, apartado 3, del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 (BOE de 15 de julio), vigentes a la sazón, el Tribunal Supremo no considera tasa las tarifas correspondientes a un servicio de recepción obligatoria como el del suministro de agua potable.

Más rotunda fue la sentencia de 27 de septiembre de 1997 , Aguas Potables de Barbastro (apelación 9964/91 , FJ 5º). Esta resolución declaró que, cuando el servicio municipal de agua potable, de prestación obligatoria, se suministra de forma indirecta mediante concesión, las cantidades que la entidad concesionaria percibe de los usuarios constituyen precios privados, intervenidos y autorizados administrativamente, nunca tasas ni precios públicos.

Con tales precedentes, la sentencia de 12 de noviembre de 1998 , Mancomunidad intermunicipal de Moguer-Palos de la Frontera (apelación 635/93 , FFJJ 3º a 5º), abordando el suministro de agua potable en dicha entidad local, constató que en parte el servicio era prestado directamente por La Mancomunidad y en parte mediante una concesión otorgada a la «Compañía Inmobiliaria y de Parcelaciones y Construcciones, S.A.», y concluyó que en ambos casos la potestad tarifaria pertenecía a la entidad local, a quien competía revisar las tarifas, sin perjuicio de la correspondiente autorización de la Comunidad Autónoma, limitada a controlar su ajuste a la política de precios y sin capacidad de incidir en el modelo tarifario elegido por la corporación local ni de decretar incrementos mayores a los acordados por esta última. Este pronunciamiento se sitúa, pues, en la misma línea: las cantidades percibidas por la empresa concesionaria del servicio público municipal de suministro domiciliario de agua potable constituyen precios privados, intervenidos y autorizados administrativamente. La doctrina de esta sentencia será seguida con posterioridad, sin necesidad en realidad de cuestionarse la naturaleza de tasa o de precio privado de la remuneración del concesionario, en la sentencia de 5 de febrero de 2009 , Empresa Municipal de Aguas de Córdoba (casación 3454/05 , FJ 6°).

La anterior perspectiva está presente también en la sentencia de 29 de octubre de 2003, Entidad Metropolitana de los Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos (casación 566/97 , FJ 3º), en la que se precisó que la tarifa complementaria de garantía y suministro fijada por el Consejo Metropolitano de Barcelona, cuyas cuotas se incorporaban por las empresas suministradoras de agua en las facturas que giraban a los usuarios, liquidando después el producto de lo recaudado a la mencionada Entidad, pertenece como precio privado a la potestad tarifaria de la corporación local, sin perjuicio del ulterior control autonómico para comprobar su adaptación a los objetivos de la política económica.

La sentencia de 21 de abril de 1999, Ayuntamiento de Valencia (casación 1490/94 , FJ. 2°), declaró, por su parte, con toda rotundidad que la tarifa general exigida por la «Sociedad Aguas de Valencia, S.A.», concesionaria del servicio en dicho Ayuntamiento, es un precio privado, aunque por virtud de la potestad tarifaria que tiene atribuida ( artículos 115 , 116 y 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales) corresponda al ente local su aprobación. Esta sentencia extiende tal caracterización a una tarifa especial por metro cúbico consumido para financiar las obras de ampliación de la red: se trata de un «precio privado, percibido por la concesionaria de los usuarios, que revierte al Ayuntamiento por virtud del título concesional».

La tesis sostenida en la anterior sentencia fue secundada en la de 3 de julio de 2007, Empresa Municipal de Abastecimiento y Saneamiento de Aguas de Sevilla (casación 1727/02 , FFJJ 3º y 4°), primera dictada para un supuesto de hecho posterior a la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 y en la que se tienen en cuenta las modificaciones legislativas introducidas a resultas de dicho pronunciamiento, singularmente la Ley 25/1998, de 13 de julio , de modificación del régimen legal de las tasas estatales y locales y de reordenación de las prestaciones patrimoniales de carácter público (BOE de 14 de julio). El Tribunal Supremo recuerda que su jurisprudencia «viene distinguiendo tradicional mente entre la prestación del servicio (de abastecimiento domiciliario de agua) en régimen de derecho público, supuesto que da lugar a la percepción de una tasa, y prestación en régimen de concesión, que da lugar a un ingreso de derecho privado para la entidad concesionaria». Este pronunciamiento, constituye, sin embargo, una decisión de transición. Reconoce que, de acuerdo con la nueva ordenación provocada por la citada sentencia del Tribunal Constitucional, el mencionado servicio municipal es el presupuesto de una tasa, pero dado que el caso enjuiciado viene referido a una situación anterior al 1 de enero de 1999 ( disposición transitoria segunda de la Ley 25/1998 ), se aplica el régimen antiguo, conforme al que las sumas percibidas por la compañía concesionaria del servicio tenían la condición de precio privado.

Ese carácter transitorio, de paso de un régimen a otro, acompaña a la importante sentencia de 22 de diciembre de 2001, Ayuntamiento de Zaragoza , (casación 5759/96 , FFJJ 4º y 5º). El Ayuntamiento de Zaragoza aprobó el «texto regulador del precio público por la prestación de servicios de abastecimiento y saneamiento de agua, para el ejercicio 1994», que remitió a la Diputación General de Aragón para su aprobación dentro de la competencia que en materia de política de precios le correspondía ejercer, aprobación que fue otorgada. Diversas organizaciones empresariales atacaron la referida decisión por entender que había defectos de competencia, debido a que se trataba de tasas y no de «precios públicos». La Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón les dio la razón, pero el Tribunal Supremo se la quitó. A juicio del Alto Tribunal, tras las modificaciones derivadas de la Ley 25/1998 el servicio de distribución de agua prestado por los entes locales constituye el hecho imponible de una tasa, sin embargo, en virtud de su ya mencionada disposición transitoria segunda , hasta el 31 de enero de 1998 debían considerarse «precios públicos», conforme a la normativa anterior. Por este solo motivo, el Tribunal Supremo otorgó la razón al Ayuntamiento de Zaragoza, considerando que la tarifa aprobada podía ser, en efecto, un precio público.

En igual sentido y con parecido hilo argumental se manifiesta la sentencia de 19 de diciembre de 2007, Ayuntamiento de Benidorm (casación 3645/02 , FFJJ 3º y 4º), relativa a la ordenanza fiscal «reguladora del precio de servicio público de titularidad privada e intervenido-autorizado administrativamente por prestación del suministro de agua potable».

En fin, participan del mismo criterio, aun sin decirlo expresamente, decisiones más recientes, como las sentencias de 12 de marzo de 2010 , Aguas Potables de Bernia (casación 6822/04, FJ 4 º), y 3 de febrero de 2011, Ayuntamiento de Mérida (casación 5325/06 , FJ 4º), atinentes, respectivamente, a los municipios de Altea y Mérida.

De este acervo jurisprudencial se obtiene que, bajo el marco normativo anterior al provocado por la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 , el Tribunal Supremo consideró sin fisuras que si el servicio era prestado directamente por las corporaciones locales deberían sufragarlo mediante una tasa, ejercitando su potestad tributaria; mientras que si era gestionado de forma indirecta, por mediar la interposición de un concesionario, la retribución de este último constituía un precio privado, fijado por el Ayuntamiento concedente en uso de su potestad tarifaria, sin perjuicio de su sometimiento a ulterior autorización de la Administración competente en materia de control de precios (primero la del Estado y después, tras las oportunas transferencias, la de la correspondiente Comunidad Autónoma). Tan claro lo tenía el Tribunal Supremo que, en virtud de la disposición transitoria segunda , apartado 1, de La Ley 25/1998 , siguió considerando la remuneración del concesionario un precio fijado en el uso de la mencionada potestad tarifaria, condicionado a ulterior aprobación para vigilar sus eventuales efectos inflacionistas.

Sólo dos pronunciamientos parecen desmarcarse de la tónica general. El primero es la sentencia de 10 de febrero de 1996, Empresa Municipal de Aguas de Córdoba (casación 7040/93 , FJ 3º), que abordó la naturaleza de los ingresos obtenidos por la mencionada compañía durante el ejercicio 1984. Para la empresa municipal se trataba de tasas y, por consiguiente, de sumas no sometidas al impuesto general sobre el tráfico de las empresas. La opinión de la Administración tributaria era la contraria. El Tribunal Supremo, desestimando el recurso, se puso de lado de esta última. Pero lo hizo con un argumento puramente circunstancial. Reconoció que, conforme a lo dispuesto en el artículo 155, apartado 3, del Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales, las tarifas correspondientes a los servicios monopolizados y a los que fueren de recepción obligatoria por los administrados tienen el carácter de tasa, pero debido a que en el caso era prestado en régimen de derecho privado por una sociedad municipal sin que existiese acuerdo de imposición o establecimiento de la tasa correspondiente, ni de aprobación de la pertinente ordenanza reguladora, debían considerarse las sumas percibidas como precio privados, sometidas al mencionado impuesto general.

La otra decisión singular se encuentra en la sentencia de 21 de enero de 1993 , Ayuntamiento de Betxi (Castellón) (apelación 153/89 , FJ 1°), que zanjó un debate entre dicha corporación y la Generalidad Valenciana sobre la naturaleza de las tarifas percibidas por la empresa prestadora del servicio. Para la primera se trataba de una tasa, mientras que la segunda consideraba que era un precio, con la importante consecuencia de que en este último caso la fijación de nuevos importes requería la autorización autonómica, innecesaria en el otro. Pues bien, el Tribunal Supremo, revocando la sentencia apelada, dio la razón a la Comunidad Autónoma. Aun reconociendo su naturaleza de ingreso de derecho público «sometido al régimen jurídico propio de las tasas y por ello exaccionables por la vía de apremio», las tarifas en cuestión, en cuanto regulan una contraprestación pecuniaria a satisfacer por un bien o un servicio que se adquiere o utiliza, constituyen un auténtico precio sometido a la normativa y a las competencias propias de las disposiciones reguladoras de los precios autorizados. En opinión del Tribunal, las tarifas del caso que analizó gozaban de una doble naturaleza: la de tasa y la de precio, calificativos que consideró compatibles, pues obedecen a diferentes objetivos o finalidades públicas que determinan una situación de concurrencia de competencias: la tarifaria, municipal, y la de política de precios, autonómica. En esta sentencia el Alto Tribunal incurre en cierta indefinición, confundiendo los conceptos.

(B) Junto al anterior grupo de sentencias, aparece otro segundo, en el que se atribuye la naturaleza de precio público a la retribución del prestador del servicio municipal de agua potable. Se trata de cinco sentencias, todas referidas al Ayuntamiento de Salou : de 20 de noviembre de 2002 (casación 2064/97 , FJ 3 º), 27 de diciembre de 2002 (casación 9188/97 , FJ 3 °), 10 de marzo de 2003 (casación 955/98 , FJ 7 °), 7 de octubre de 2004 (casación 965/98, FJ 3 °) y 24 de mayo de 2006 (casación 680/99 , FJ 2°). Estos pronunciamientos se produjeron en el seno de una controversia entre el mencionado Ayuntamiento y varias empresas hoteleras como consecuencia del corte del suministro del agua acordado por la compañía arrendadora del servicio por impago de su importe durante períodos comprendidos entre 1992 y 1994. Pues bien, en todos ellos se considera, sin discusión alguna y de forma acrítica, que dichas sumas constituyen un precio público.

En realidad, en la calificación por estas sentencias como precio público subyace cierta incorrección terminológica, pues, aun cuando aluden al artículo 41 de la Ley 39/1988 , habida cuenta de los términos en que se expresan y la constatación de que las tarifas fueron aprobadas por la Comisión de Precios de la Generalitat de Cataluña, resulta evidente que se están refiriendo a un precio privado a percibir por la entidad arrendataria del servicio, aprobado por la Corporación en uso de su potestad tarifaria y condicionado a la autorización de la Comunidad Autónoma, competente en materia de control de precios.

(C) Aparece, por ultimo, un tercer grupo de sentencias que califican de tasa la exacción por la prestación del servicio enjuiciado. Así, con especial significación para el presente caso, la de 2 de julio de 1999, Ayuntamiento de La Orotava (casación 2603/95 , FFJ 3° y 5°), resolvió un litigio entre dicha corporación local y la Comunidad Autónoma de Canarias, que ganó la primera. La Administración autonómica había impugnado la ordenanza fiscal aprobatoria de la tasa por suministro de aguas con el argumento de que el Ayuntamiento había desconocido sus competencias sobre control de precios, al no recabar la pertinente autorización. La Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, como ahora, estimó la demanda y anuló la decisión municipal impugnada, pues, tratándose de un «precio autorizado», debió mediar la intervención autonómica.

Sin embargo, esta Sala, revocando la decisión de instancia, declaró la conformidad a derecho del acto de aprobación de la ordenanza fiscal en cuestión. El órgano de casación achaca a la de instancia no haber distinguido adecuadamente entre la prestación directa del servicio por el Ayuntamiento o a través de un concesionario. En este último caso, se trataría de un precio privado, «pues ésta es la relación entre el concesionario y los consumidores», supuesto en que la potestad tarifaria compete al Ayuntamiento, ente concedente, según lo dispuesto en los artículos 148 a 155 del Reglamento de Servicio de las Corporaciones locales, sometida a la posterior autorización de la Comunidad Autónoma en cuanto titular de la competencia en materia de control de precios.

Por el contrario, cuando, como en el caso de La Orotova, el servicio se presta directamente por el Ayuntamiento, las tarifas tienen la naturaleza jurídico-tributaria de tasas, cuya modificación debe seguir la tramitación propia de las ordenanzas fiscales, competencia propia de las entidades locales, no sometida a ulterior control de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la facultad de impugnar en la vía contencioso-administrativa el acto de aprobación definitiva de la ordenanza fiscal. El anterior criterio fue reproducido, para el propio Ayuntamiento de La Orotava, en la sentencia de 20 de octubre de 2005 (casación 3857/00 , FFJJ 3° y 4º).

La sentencia de 7 de abril de 2007, Consorcio de Aguas de BiIbao-Bizkaia (casación 2882/02 , FJ 3°), reiterando la tradicional distinción entre la prestación del servicio por concesionarios, en cuyo caso se sufraga mediante precios privados, y directamente por la Corporación local, escenario en el que entra en juego la figura tributaria de tasa, considera correcta la calificación como tales de las tarifas recaudadas por el Consorcio citado, indiscutible entidad local al servicio de los Ayuntamientos asociados.

Las de 7 de febrero de 2009, Ayuntamiento de Segovia (casación 4290/05), 8 de mayo de 2009, Mancomunidad de Municipios de la Costa del Sol-Axarquía (casación 6637/05), y 31 de mayo de 2010 (RJ 2010, 2523) , Consorcio de Aguas de Bilbao- Bizkaia (casación 6361/05), dan por sentado la naturaleza de tasa de las tarifas cobradas por dichas entidades locales.

Un salto cualitativo viene constituido por la sentencia de 20 de julio de 2009 , Ayuntamiento de Ávila (casación 4089/03 , FJ 5º), que, enjuiciando un acuerdo adoptado el 22 de diciembre de 2000 por la corporación municipal, en virtud del que aprobó la modificación de las ordenanzas sobre precios públicos para el ejercicio 2001 de determinados servicios, entre ellos el de suministro de agua, y reproduciendo la doctrina de la sentencia de 22 de diciembre de 2001 , Ayuntamiento de Zaragoza, ya citada, declara sin ambages que «el servicio de suministro y distribución de agua potable debe ser objeto de una tasa (...) Poco importa que (...) sea prestado mediante concesión administrativa. Las contraprestaciones que satisface el usuario (...) deben ser calificadas como tasas, con independencia de la modalidad de gestión empleada (...) La forma de gestión no afecta a la naturaleza de la prestación, siempre que su titularidad siga siendo pública, como sucede en los supuestos de concesión». Concluye el Tribunal Supremo que el establecimiento de precios públicos en 2001 por el suministro de agua potable es contrario a los artículos 20 y 41 de la Ley 39/1988 y a los artículos 6 y 24 de la Ley 8/1989 .

La doctrina se reitera en la sentencia de 12 de noviembre de 2009, Ayuntamiento de Alicante (casación 9304/03 , FJ 4º), para la remuneración que satisface el usuario del servicio de alcantarillado prestado en dicho municipio por una empresa concesionaria. En fin, la sentencia de 14 de diciembre de 2011, Ayuntamiento de la Villa de Orotava (casación 1438/09 ), se sitúa en la misma línea.

CUARTO.- A titulo de conclusión sobre este repaso al tratamiento que la jurisprudencia ha dado a la retribución por la prestación del servicio público de agua domiciliaria o potable, si se hace abstracción de las cinco sentencias Ayuntamiento de Salou , en las que, de forma acrítica, se sostiene que la suma pagada por los usuarios a la empresa arrendataria por la prestación del servicio de suministro de agua es un precio público (así lo habían calificado las partes, sin que hubiera discusión sobre el particular), la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha basculado entre su condición de precio privado y la de tasa.

Ha atribuido la naturaleza de precio privado, fijado por la Corporación municipal ejercitado su potestad tarifaria y sometido a la aprobación ulterior de la Comunidad Autónoma en aplicación de la política de control de precios, cuando el servicio era gestionado de forma indirecta por un concesionario o un arrendatario, incluso una empresa participada mayoritariamente por el municipio (v.gr.: sentencias Sociedad General de Aguas de Barcelona y Ayuntamiento de Barbastro ). Si el servicio se prestaba directamente, la retribución satisfecha por los usuarios constituía una tasa (v. gr.: sentencias Ayuntamiento de La Orotava ).

Esta Sala mantuvo esta configuración hasta el 1 de enero de 1999, fecha a partir de la cual y en virtud de la disposición transitoria segunda , apartado 1, de la Ley 25/1998 , debería siempre considerarse una tasa, como consecuencia de las reformas introducidas a resultas de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995 , cuya doctrina ratificaron las sentencias del mismo Tribunal 102/2005, de 20 de abril , y 121/2005, de 10 de mayo . Por ello, en la sentencia Ayuntamiento de Ávila sienta un criterio, después ratificado en la sentencia Ayuntamiento de Alicante , conforme al que la prestación del servicio público municipal de abastecimiento de agua, de recepción obligatoria, siempre debe sufragarse a través de una tasa, cualquiera que sea su forma de gestión.

Pese al aparente "desorden", la jurisprudencia ofrece un cuadro nítido y una evolución coherente. En relación con el mencionado servicio público municipal, aun reconociendo que hubo un periodo (entre la entrada en vigor de la Ley 39/1988 y la de la Ley 25/1998 ) en que el servicio podía financiarse mediante precios públicos, nunca se le ha planteado un supuesto tal. A partir de esa segunda Ley, y también bajo la vigencia de la Ley General Tributaria de 2003 (artículo 2.2 .) y del Texto Refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales, aprobado en 2004 [artículo 20.1.B)], los usuarios han de financiar el servicio a través de una tasa que pasa a engrosar la partida de ingresos del presupuesto local, con independencia de la forma en que se gestione, ya que siempre se trata de servicios de recepción obligatoria [ artículo 25.2.l) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local (RCL 1985, 799, 1372) ].

Lo expuesto, como hemos dicho al inicio del anterior fundamento, es consecuencia de la interpretación que del régimen jurídico vigente en cada caso ha hecho esta Sala. Parece claro que la supresión del segundo párrafo del artículo 2.2.a), llevada a cabo en 2011 por la Ley de Economía sostenible, abre un panorama diferente, sobre el que no nos toca pronunciarnos para zanjar el actual supuesto.

Por todo lo expuesto, y estando sujeto la prestación del servicio público al régimen fiscal de la tasa, debemos acoger el recurso de casación y anular la sentencia impugnada, como ya hicimos para el propio Ayuntamiento de la Villa de La Orotava en las citadas sentencias de 2 de julio de 1999 (RJ 1999 , 7094) , 20 de octubre de 2005 y 14 de diciembre de 2011 ..."

Por tanto, y en aplicación del principio de unidad de doctrina, se estima el motivo.

Al estimar el motivo, ha de estimase igualmente el recurso de casación interpuesto, lo que supone, de conformidad con el artículo 95.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción , resolver lo que proceda dentro de los términos en que aparece planteado del debate y ello deba hacerse desestimando el recurso contencioso-administrativo, por cuanto el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de la Villa de la Orotava en 3 de noviembre de 2009, y elevado a definitivo el 28 de diciembre del mismo año, sobre Modificación de la Ordenanza Fiscal nº 2.7, reguladora de la Tasa por suministro de Agua para el ejercicio 2010, no necesitaba de la previa autorización y aprobación de precios por la Comisión Territorial de Precios de la Comunidad Autónoma de Canarias.

El éxito del recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , que no proceda hacer un especial pronunciamiento sobre las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación, número 640/2011, interpuesto por D. Juan Antonio Velo Santamaría, Procurador de los Tribunales, en nombre del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE LA VILLA DE LA OROTAVA , contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior Canarias, de 7 de diciembre de 2010, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 225/2010 , sentencia que se casa y anula. Sin costas. SEGUNDO .- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo número 225/2010. Sin costas

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Emilio Frias Ponce Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico PUBLICACION .- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martin Timon, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.