Dictamen de Consejo de Estado (España) nº 539/2014 de 12 de Junio de 2014
| Fecha | 12 Junio 2014 |
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de junio de 2014, , emitió, por unanimidad, con inhibición de la Consejera Sra. Fernández de la Vega, el siguiente dictamen:
"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 20 de mayo de 2014, registrada de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
De antecedentes resulta:
Primero.- El proyecto de orden ministerial
El proyecto de Orden ministerial que se consulta, fechado el 19 de mayo de 2014, principia por un preámbulo y consta de ocho artículos, cuatro disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y tres finales. Acompañan al texto ocho anexos.
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El preámbulo, dividido en tres apartados, se inicia resaltando en su apartado I el desarrollo "muy significativo" producido en España durante los últimos años de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. Este crecimiento ha sido impulsado en buena medida por la existencia de diversos marcos de apoyo, que han supuesto incentivos económicos a las instalaciones de producción mediante dichas tecnologías por importe superior a 50.000 millones de euros entre 1998 y 2013, incrementándose en más de un 800% desde 2005 a 2013, año en el que las primas alcanzaron aproximadamente 9.000 millones de euros. Tales primas han sido financiadas fundamentalmente por los consumidores, si bien a partir del 1 de enero de 2013 una parte de los costes para el fomento de energías renovables se financian por vía presupuestaria con los ingresos derivados de los tributos incluidos en la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.
La parte expositiva del proyecto hace referencia a continuación al proceso de reforma del sistema eléctrico, encaminado a conseguir la estabilidad económica y financiera del mismo y a evitar la incorporación de nuevos costes, garantizando para estas instalaciones una rentabilidad razonable. En este sentido, las bases del nuevo marco retributivo se asentaron en el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, que recoge el concepto de rentabilidad razonable, presente ya en el artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, para darle una mayor seguridad jurídica, "estableciéndolo, en línea con la doctrina jurisprudencial sobre el particular alumbrada en los últimos años, en una rentabilidad de proyecto, que girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las Obligaciones el Estado a diez años aplicando el diferencial adecuado". Las bases del nuevo marco retributivo se han plasmado en Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, fundamentalmente en el artículo 14, en el que se concretan los criterios y la forma de revisión de los parámetros retributivos para las instalaciones de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos con régimen retributivo específico. En concreto, se contemplan en esta ley las revisiones del sistema, para lo que se establecen periodos regulatorios de seis años de duración, divididos en dos semiperiodos de tres años, y actualizaciones anuales de los valores de retribución a la operación para aquellas tecnologías cuyos costes de explotación dependan esencialmente del precio del combustible. Por el contrario, en ningún caso podrán revisarse, tras su reconocimiento, la vida útil regulatoria ni el valor estándar de la inversión inicial de una instalación.
El desarrollo del régimen legislativo se acomete, en primer lugar, mediante la disposición que el proyecto llama todavía Real Decreto XX/2014, de XX de XX, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos (en adelante, el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, o el Real Decreto de cobertura), y, en segundo lugar, por medio de la orden proyectada, que aprueba los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
El apartado II del preámbulo está dedicado a la exposición de los principales elementos sobre los que descansa el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, destacándose los siguientes: o El régimen retributivo específico resulta de aplicación a las instalaciones que no alcancen el nivel mínimo necesario para cubrir los costes y competir en nivel de igualdad con el resto de tecnologías en el mercado obteniendo una rentabilidad razonable, referida a la instalación tipo que en cada caso sea aplicable. Por ello, este régimen retributivo se basa en la percepción de los ingresos derivados de la participación en el mercado con una retribución adicional que, en caso de ser necesario, cubra aquellos costes de inversión que una empresa eficiente y bien gestionada no recupere en el mercado. o La retribución específica se compone de un término por unidad de potencia instalada que cubra los costes de inversión para cada instalación tipo que no pueden ser recuperados por la venta de la energía en el mercado (retribución a la inversión), y de un término a la operación que cubra, en su caso, la diferencia entre los costes de explotación y los ingresos por la participación en el mercado de dicha instalación tipo (retribución a la operación). Para el cálculo de ambos términos, se considerarán para una instalación tipo los ingresos estándar por la venta de la energía valorada al precio del mercado, los costes estándar de explotación necesarios para realizar la actividad y el valor estándar de la inversión inicial. o La clasificación de instalaciones tipo, con su código específico, en función de la tecnología, potencia instalada, antigüedad, sistema eléctrico o cualquier otra segmentación necesaria, se remite a una orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (artículo 13 del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio). A cada instalación tipo le corresponderán un conjunto de parámetros retributivos que concreten el régimen retributivo específico y permitan la aplicación del mismo a las instalaciones asociadas a dicha instalación tipo.
En el apartado III se resume el contenido del proyecto de orden, que establece, por un lado, los parámetros retributivos de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos que tuvieran reconocida retribución primada a la entrada en vigor del citado Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, así como de las instalaciones mencionadas en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio; y, por otro lado, la clasificación de las instalaciones tipo.
A continuación se describen los elementos considerados y las metodologías empleadas para el cálculo de los parámetros retributivos por referencia a la rentabilidad razonable, de la retribución a la inversión, de la vida útil regulatoria representativa para cada instalación tipo, del valor estándar de la inversión inicial, de los costes de explotación fijos y variables, de las horas de funcionamiento de cada instalación tipo o del precio estimado de mercado.
Otros aspectos abordados en la norma en tramitación son: las equivalencias correspondientes entre las nuevas instalaciones tipo que se definan y la clasificación anteriormente vigente, a efectos de la determinación del régimen de retribución aplicable, de forma que a cada instalación existente le correspondan unos nuevos parámetros retributivos (conforme al apartado 8 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio); la metodología de cálculo de la retribución de las instalaciones híbridas (reguladas en el artículo 4 de la misma norma); y la metodología de aplicación del régimen retributivo para aquellas instalaciones de cogeneración en las cuales el aprovechamiento del calor útil se realice con el propósito de utilización como calor o frío para climatización de edificios (anexo XVI de dicho real decreto).
En el plano procedimental se hace referencia a la intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que para la elaboración de su informe ha tomado en consideración las observaciones y comentarios del Consejo Consultivo de la Electricidad, a través del cual se ha evacuado el trámite de audiencia al sector y las consultas a las Comunidades Autónomas. Asimismo, se alude en la fórmula de expedición a la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administración Públicas, a la intervención del Consejo de Estado y al acuerdo previo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
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El articulado del proyecto consultado comienza con la delimitación de su objeto (artículo 1), que alcanza el establecimiento de los parámetros retributivos de las instalaciones tipo correspondientes a instalaciones incluidas en su ámbito de aplicación para el primer semiperiodo regulatorio definido en la disposición adicional primera del Real Decreto 413/2014, de 6 de junio (apartado 1), la fijación de la equivalencia entre las categorías, grupos y subgrupos definidos con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto y las establecidas en él (apartado 2), y la determinación de los criterios de cálculo de la retribución de las instalaciones híbridas (apartado 3).
En cuanto al ámbito de aplicación de la orden (artículo 2), éste comprende los siguientes conjuntos de instalaciones:
a) las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de...
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