STS, 14 de Noviembre de 2008

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, se ha seguido el recurso número 342/2002, interpuesto el Ayuntamiento de Ferrol contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Junta de Galicia, de 19 de diciembre de 2001, que inadmite el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director General de Calidad y Evaluación Ambiental, de 11 de junio anterior, que realiza la Declaración de Efectos Ambientales del proyecto de planta de almacenamiento y regasificación de gas licuado en Murgados (A Coruña).

La expresada Sala de lo Contencioso administrativo dicta Sentencia el 23 de junio de 2004, cuyo fallo es el siguiente: <>.

Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Mediante providencia de 4 de julio de 2005 se tuvo por personada a la Procuradora de los Tribunales Dña. María Luisa Noya Otero, en nombre y representación del Ayuntamiento de Ferrol, sin embargo mediante providencia de 27 de febrero de 2007 se le tiene por apartado del presente recurso de casación.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 11 de noviembre de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia impugnada en casación estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Ferrol contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Junta de Galicia, de 19 de diciembre de 2001, que inadmite el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Director General de Calidad y Evaluación Ambiental, de 11 de junio anterior, que realiza la Declaración de Efectos Ambientales del proyecto de planta de almacenamiento y regasificación de gas licuado en Mugardos (A Coruña), promovido por Regasificadora del Noroeste S.A.

La sentencia recurrida, en el fundamento jurídico segundo, declara que <>. Copiando seguidamente parte de los razonamientos que se exponen en el citado voto particular.

En aplicación de tales argumentos se explica, en el fundamento tercero, que <>. Por lo que se concluye que <>.

El recurso de casación interpuesto por Regasificadora del Noroeste, S.A. se sustenta sobre ocho motivos, todos invocados al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA. En el que se denuncia la infracción de la siguientes normas:

1. - Los artículos 69.c), en relación con el 25.1 de la LJCA, y del 1.6 del Código Civil.

2. - Los artículos 45.1 y 69.c) de la LJCA y de la jurisprudencia, sobre causas de inadmisibilidad y desviación procesal.

3. - El artículo 69.c) de la LJCA en relación con la concurrencia de litispendencia.

4. - El artículo 24.2 de la CE, del derecho al juez predeterminado por la Ley, y del artículo 14 de la LJCA.

5. - El RD Legislativo 1302/1986 y su reglamento aprobado por RD 1131/1988, así como de la Directiva 85/337/CEE.

6. - El artículo 4 de la Directiva 85/337/CEE, en relación con los anexos de la misma y con el RD Legislativo 1302/1986.

7. - El RD Legislativo 1302/1986, en relación con la Ley 34/1988, de Hidrocarburos y artículo 77 del RD 1131/1998 y Directiva 85/337/CEE.

8. - El RD Ley 9/2000, de 6 de octubre, en especial su disposición transitoria única y el artículo 3.2 de la Directiva 1997/11/CEE, de 3 de marzo.

   Por su parte, la Administración recurrente, Junta de Galicia, articula su recurso de casación en torno también a ocho motivos, todos alegados por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA. Se denuncian la siguientes infracciones:

1. - Los artículos 25 y 69.c) de la LJCA y 107.1 de la Ley 30/1992, en relación con lo establecido en el RD Legislativo 1302/1986, RD 1131/1998 y Directiva 85/337/CEE. Asimismo se invoca la infracción de jurisprudencia.

   Citando, de modo subsidiario, el motivo del artículo 88.1.c) LJCA "siendo causante de indefensión permitir el acceso a la jurisdicción de una impugnación que lo tienen vedado".

2. - El artículo 69.d) de la LJCA en relación con la litispendencia. Volviendo a citarse, con carácter subsidiario, el artículo 88.1.c) de la LJCA por indefensión que ocasiona el riesgo de decisiones judiciales contrapuestas.

3. - El artículo 1 y anexo del RD Legislativo 1302/1986, en relación con el RD Ley 9/2000.

4. - El artículo 3 de la Directiva 1997/11/CEE y la Directiva 85/337/CEE, y la jurisprudencia comunitaria.

5. - El artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, y los artículos 149.1.23 CE y 27.30 del Estatuto de Autonomía de Galicia.

6. - El RD Legislativo 1302/1986 y artículos 13 a 22 del RD 1131/1988

7. - El RD Legislativo 1302/1986 y Directiva 85/337/CEE

8. - El artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 y 24 e la CE.

Antes de proceder al examen de los motivos invocados, debemos dejar constancia de una circunstancia previa, relativa al objeto del recurso contencioso administrativo en el que recayó la Sentencia ahora impugnada.

Se ha sustanciado ante la Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el recurso contencioso administrativo nº 2478/2003, interpuesto por el Ayuntamiento de Ferrol contra la Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Economía de 3 de junio de 2002, que concede a la sociedad anónima ahora recurrente la autorización previa para la instalación de la planta de recepción, almacenamiento y regasificación de gas natural licuado en Mugardos (A Coruña).

Recordemos que el acto que se impugna en el recurso seguido ante la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia --recurso nº 342/2002 --, en el que recayó la Sentencia recurrida ahora en casación, es la inadmisión, por el Consejero de Medio Ambiente de la Junta de Galicia, de la alzada deducida contra la Declaración de Efectos Ambientales para la instalación de una instalación de dicha planta de recepción, almacenamiento y regasificación de gas natural licuado.

Por tanto, en el recurso contencioso administrativo seguido ante la Sala de Galicia se ha impugnado un acto recaído durante la sustanciación del procedimiento administrativo para la obtención de la indicada autorización, y la Sala de Madrid ha resuelto -- por Sentencia de 27 de octubre de 2006 -- la impugnación de la autorización previa para la instalación de la planta citada, una vez ya concluido el procedimiento en el que se inserta la citada declaración ambiental.

Teniendo en cuenta, además, que el recurso contencioso administrativo seguido ante la Sala del mismo orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha recaído Sentencia el 27 de octubre de 2006, que consta en las actuaciones del presente recurso de casación, que desestimó el citado recurso contencioso administrativo, y que es firme.

Comenzando por el primer motivo invocado por "Regasificadora del Noroeste, S.A.", se denuncia en el mismo la infracción de los artículos 69.c), en relación con el 25.1, de la LJCA, y 1.6 del Código Civil, en conexión con el primer motivo esgrimido por la Junta de Galicia que también invoca la infracción de los artículos 25 y 69.c) de la Ley Jurisdiccional.

Se sostiene, en el desarrollo de este motivo, que el recurso contencioso administrativo debió inadmitirse por la Sala de instancia, porque el acto impugnado --la Declaración de Efectos Ambientales-- es un acto de trámite que no puede ser impugnado de forma autónoma ante la jurisdicción contencioso administrativa, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo. De modo que la fundamentación de la Sentencia recurrida, copiando la doctrina que se expresa en un voto particular de una Sentencia de la Sala Tercera, cuyo criterio mayoritario ha sido reiterado, constituye una infracción de los preceptos denunciados.

El motivo de casación esgrimido ha de ser estimado por esta Sala, toda vez que lo razonado en la Sentencia recurrida infringe la jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera sobre la naturaleza jurídica de este tipo de declaraciones ambientales, concretamente de la Declaración de Impacto Ambiental, a la que ha de equipararse, a los efectos ahora examinados, la Declaración de Efectos Ambientales.

No puede fundamentase una sentencia en la transcripción literal y textual, sin mas, de un voto particular para alcanzar una conclusión contraria, y en consecuencia resolver un recurso contencioso administrativo, de forma opuesta y contradictoria a la jurisprudencia reiterada y uniforme de este Tribunal Supremo, sin incurrir en la infracción de la jurisprudencia que se invoca. Proceder agravado en el presente caso por cuanto en la Sentencia que se impugna reconoce conocer, pero desdeñar, cuál es la jurisprudencia del Tribunal Supremo al respecto, al optar, sin mayor explicación, por otras tesis como la expresada en un voto particular a una Sentencia de esta Sala Tercera.

Conviene recordar que la jurisprudencia complementa el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establece el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley (artículo 1.6 del Código civil), y su infracción constituye motivo de recurso de casación contra las resoluciones de los tribunales en los casos admitidos por nuestra Ley Jurisdiccional, toda vez que el artículo 88.1.d) permite fundar el recurso en la infracción de la jurisprudencia que fuera de aplicación para resolver las cuestiones objeto de debate.

Téngase en cuenta que las declaraciones ambientales que, tomando en consideración las circunstancias de esta índole, integran la decisión medio ambiental, tienen un carácter instrumental o medial, en relación con la decisión final de llevar a cabo un determinado proyecto, en este caso la instalación de una planta de recepción, almacenamiento y regasificación de gas natural licuado en Mugardos (A Coruña). La consecuencia lógica que se deriva de la indicada naturaleza jurídica, por tanto, es que no estamos ante un acto administrativo definitivo, ex artículo 25.1 de la LJCA, que pueda ser impugnado de modo autónomo en sede jurisdiccional, sino de un acto de trámite, no cualificado por las circunstancias previstas en el citado artículo 25.1, que puede ser impugnado únicamente con motivo de la impugnación del acto administrativo que ponga fin al procedimiento, en este caso con la autorización de la instalación.

En este sentido, esta Sala se ha pronunciado sobre la naturaleza de acto de trámite de las declaraciones de impacto ambiental en Sentencias de 13 de octubre de 2003 (recurso de casación nº 4269/1998), de 13 de noviembre de 2002 (recurso de casación nº 309/2000), de 25 de noviembre de 2002 (recursos de casación nº 389/2000) y 11 de diciembre de 2002 (recurso de casación nº 3320/2001), y 17 de noviembre de 1998 (recurso de casación nº 7742/1997 ). En esta última Sentencia, fundamento cuarto, se declaró que cuando <>.

Si esto es así, como insistentemente ha venido declarando la jurisprudencia de este Tribunal, la consecuencia lógica es que estamos ante un acto no susceptible de impugnación independiente ante la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que la Sentencia que se recurre debió, a tenor de lo dispuesto en el artículo 69.c) de la LJCA, declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo.

Por otro lado, si bien el Ayuntamiento recurrente en la instancia y apartado de este recurso de casación, postulaba en el recurso contencioso administrativo que debía haberse dictado una Declaración de Impacto Ambiental y no una Declaración de Efectos Ambientales, ello no equivale a la denegación de la declaración de impacto ambiental, a los efectos de la recurribilidad del acto en sede jurisdiccional, pues insistimos que el acto recurrido en la instancia era la aprobación de la Declaración de Efectos Ambientales.

Decimos esto, aunque la Sentencia impugnada no haga ninguna referencia a dicha cuestión, porque según la jurisprudencia de este Tribunal Supremo el acto que acuerda no someter un proyecto a declaración ambiental sí es susceptible de recuso contencioso administrativo, a diferencia de lo que hemos razonado, por referencia a los pronunciamientos anteriores, en el fundamento anterior sobre la irrecurribilidad del acto aprobatorio de la declaración ambiental. En este sentido, citamos las Sentencias de esta Sala de 13, 27 de marzo de 2007 y 23 de enero de 2008 sobre la recurribilidad de los actos que deciden no realizar una declaración ambiental.

Ahora bien, la decisión de someter el proyecto a la Declaración de Efectos Ambientales, y no a la Declaración de Impacto Ambiental el proyecto de instalación se tomó en el Ministerio de Medio Ambiente, según consta en el oficio del Director General de Calidad y Evaluación Ambiental de 15 de octubre de 2001. De manera que se trata de una resolución dictada en el seno del procedimiento que se sustancia ante la Administración General del Estado, cuyo acto final de aprobación ha sido impugnado ante la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en los términos que adelantamos en el fundamento segundo de esta resolución. Recurso, respecto del cual, por cierto, se planteó la litispendencia ante la Sala de instancia que ésta desestimó en la Sentencia aquí recurrida.

No está de más añadir, en fin, que en el citado recurso contencioso administrativo nº 2478/2003, seguido ante la Sala de Madrid, se suscitó, como uno de los motivos de impugnación, la falta de Declaración de Impacto Ambiental, por su sustitución por la Declaración de Efectos Ambientales, según constata la lectura de la Sentencia de 27 de octubre de 2006 que desestima el recurso contencioso administrativo y que, insistimos, ha adquirido firmeza.

Por cuanto antecede procede estimar el primer motivo invocado por la sociedad anónima recurrente en relación con el primer motivo alegado por la Administración recurrente también, lo que hace innecesario el examen de los demás motivos invocados, y determina que se declare que ha lugar al recurso de casación.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción no se hace expresa condena en costas, en razón a que no se ha personado ninguna parte recurrida.

Tampoco concurre mala fe o temeridad para la imposición de las costas del recurso contencioso administrativo (artículo 139.1 de la misma Ley ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Ante todo he de expresar mi disconformidad con la forma en que la Sala de instancia resuelve la controversia relativa a la impugnabilidad en sede jurisdiccional del acto administrativo que finaliza un procedimiento de evaluación y declaración de impacto ambiental, aunque coincido plenamente con el fondo de su decisión al considerarlo susceptible de impugnación autónoma sin tener que esperar para ello a que la autoridad sustantiva ponga fin al procedimiento que a ella compete.

No comparto el modus operandi del Tribunal a quo, quien se ha limitado a expresar su desacuerdo con la jurisprudencia emanada de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y a recoger, como fundamento de su decisión, las razones expresadas en varios votos particulares suscritos por quien formula éste.

Si la Sala sentenciadora no comparte la mencionada doctrina jurisprudencial, debería haber expuesto las razones de tal disentimiento y no limitarse, según ha procedido, a transcribir literalmente lo razonado en esos votos particulares que hay que entender que esta Sala del Tribunal Supremo conocerá por haber sido objeto de una deliberación antes de resolver y han sido publicados junto con las sentencias.

Dicho lo anterior, discrepo del criterio de mis colegas no sólo por las razones reiteradamente expresadas en mis sucesivos votos particulares sino porque, en mi opinión, el supuesto ahora enjuiciado es sustancialmente el mismo que fue resuelto en nuestras Sentencias de fechas 13 y 27 de marzo de 2007 (recursos de casación 1717/2005 y 8704/2004) y 23 de enero de 2008 (recurso de casación 7567/2005 ), en que la Administración se negó a tramitar un procedimiento de evaluación y declaración de impacto ambiental por entender que no era necesario.

Por ello me limito a reiterar lo ya declarado en esas Sentencias de esta Sala que conocieron de sendos actos administrativos denegatorios de la sustanciación de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, en las que dijimos que, bien se considere como un acto definitivo o autónomo bien como un acto de trámite que impide la continuación de un más amplio procedimiento (el de evaluación ambiental), no ofrece duda la posibilidad de su revisión independiente ex artículo 25.1 de la Ley Jurisdiccional por cuanto la autonomía del acto es evidente al articularse una potestad relativa a resolver sobre la exigencia o no de iniciar un procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Tampoco tiene trascendencia a mi juicio, en contra de lo que se entiende por mis colegas de Sala, que ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se haya seguido otro proceso en el que se había planteado tal exigencia, pues en la sentencia que lo puso fín se declaró que no corresponde a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid examinar la validez de un acto de la Xunta de Galicia sujeto al control judicial del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que es lo decidido por la sentencia que ahora examinamos en casación.

La Sala de instancia viene a declarar, en definitiva, que, como sostenía el Ayuntamiento demandante, en lugar de una Declaración de Efectos Ambientales, procedía sustanciar un procedimiento Evaluación y Declaración de Impacto Ambiental de acuerdo con la doctrina que transcribe del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea.

En cuanto a la litispendencia denunciada, con toda razón el Tribunal a quo apunta que lo impugnado ante la Jurisdicción de Madrid es un acto administrativo diferente del que se está enjuiciando, que goza de sustantividad propia.

Por las razones expuestas considero que procede declarar que no ha lugar a los recursos de casación sostenidos por las representaciones procesales de la entidad mercantil Regasificadora del Noroeste, S.A. y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia, con imposición de costas por partes iguales a éstas, según establece del artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.

PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia juntamente con el voto particular, por el Excma. Sra. Magistrada Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.