STS, 25 de Febrero de 2014

Con fecha 25 de febrero de 2011 el Juzgado de lo Social nº 31 de Barcelona dictó sentencia , en la que consta la siguiente parte dispositiva: "Que DESESTIMO la demanda rectora de las presentes actuaciones, promovida por Dª Africa , representada por su tutor D. Horacio frente a Institut Catalá dŽ Assistencia i Serveis Social sobre grado de dependencia, y en consecuencia ABSUELVO al expresado demandado de las pretensiones deducidas en su contra.".

En dicha sentencia, como hechos probados, se declaran los siguientes: PRIMERO.- Por resolución del ICASS de 07/11/2007 se reconoció que Africa presenta un grado 1 nivel 1 de dependencia. Formulada reclamación previa la misma fue desestimada. SEGUNDO.- La Sra. Africa presenta una degeneración connatal cerebelosa. (informe EVA folio 105 e informe médico flio 125). TERCERO.- Por sentencia de 18/01/1994 se declaró a la actora incapaz para regir su persona y bienes, considerando aquella resolución que presentaba una marcha atáxica con deficiencia mental ligera-moderada de carácter permanente. (folio 84).".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la representación de Dª Africa ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, la cual dictó sentencia en fecha 7 de enero de 2013 , en la que consta el siguiente fallo: "Que debemos declarar y declaramos la incompetencia de este orden jurisdiccional social para conocer de la demanda formulada por Dª Africa representada por su tutor D. Horacio congtra el Institut Català dŽAssistència i Serveis Socials y por Don Carlos Jesús revocando en este sentido la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social nº 31 de los de Barcelona en el procedimiento seguido en el mismo con el nº 342/10 y por venir atribuido el conocimiento de la misma al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Sin costas.".

Por la representación del INSTITUTO CATALÁN DE ASISTENCIA Y SERVICIOS SOCIALES (ICASS) se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que se alega como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con fecha 5 de septiembre de 2012 en el Recurso núm. 3827/2011 .

Por providencia de esta Sala, se procedió a admitir a trámite el presente recurso, y no habiéndose impugnado, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que emitió informe en el sentido de considerar el recurso improcedente. E instruida la Excma. Sra. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 19 de febrero de 2014 , en el que tuvo lugar.

La parte actora formuló demanda sobre declaración de dependencia, que fue desestimada por el Juzgado de lo Social entrando a conocer del fondo de la reclamación, sin que conste el planteamiento de cuestión relativa a la competencia de la Jurisdicción laboral. En suplicación, la anterior sentencia es revocada, declarando la Sala de lo social la incompetencia por razón del objeto de la demanda.

Recurre la parte demandada en casación para la unificación de doctrina y ofrece como sentencia de contraste la dictada el 5 de septiembre de 2012 por la Sala homónima de Cataluña . En la sentencia de comparación, no consta planteamiento de la excepción de incompetencia y la sentencia se pronuncia sobre el fondo de la cuestión, reconociendo el derecho que se solicita.

Entre ambas resoluciones concurre la preceptiva contradicción en los términos exigidos por el artículo 219 de la Ley de la Jurisdicción Social.

La recurrente, que no alega formalmente la infracción de norma alguna ni la de carácter procesal que ampare el específico motivo de recurso, que en este caso habría sido el artículo 207-a) de la L.J .S., realiza, no obstante, un análisis de la Ley 39/2006 de 14 de diciembre y su relación con el artículo 2. O) de la Ley 36/2011 de 10 de octubre , LJS y su Disposición Final séptima y con el artículo 3 de la ley 29/1998 de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, todo ello con objeto de afirmar la competencia de la Jurisdicción Laboral para conocer del objeto de la demanda.

La cuestión que se suscita, jurisdicción competente para conocer de una reclamación sobre declaración de la situación de dependencia y beneficios que pudieran corresponder al afectado, siendo la fecha de solicitud el 19 de mayo de 2009 y la de la demanda el 7 de abril de 2010, ha sido objeto de atención por esta Sala habiendo recaído el 17 de septiembre de 2013 sentencia en el (R.C.U.D. 2212/2012 ), y sobre idéntica cuestión el 14-1-2014 (R.C.U.D. 1115/2013).

La solución alcanzada en dicho procedimiento, para una demanda presentada el 14 de noviembre de 2011 fue la de considerar competente a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y así se razona en el fundamento de Derecho cuarto que en parte reproducimos a continuación : "El recurrente aduce que las demandas anteriores a la entrada en vigor de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, se rigen por las disposiciones del Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, Texto Refundido de Procedimiento Laboral, por lo que habrá de examinar el orden jurisdiccional competente, a tenor del mismo, para conocer de las demandas relativas a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y atención a las personas en situación de dependencia. Continúa razonando que la competencia es del orden jurisdiccional social ya que se trata de prestaciones de seguridad social, tanto atendiendo a un criterio subjetivo -el ente que gestiona las prestaciones es una Entidad Gestora de la Seguridad Social, pues se trata de la Gerencia Regional de Servicios Sociales y la Consejería de Familia- como si utilizamos un criterio objetivo -la Seguridad Social la constituyen aquellas prestaciones regladas públicas que corresponden a las ramas de enfermedad, vejez, invalidez, accidentes de trabajo-.

La censura jurídica formulada no ha de tener favorable acogida. A este respecto hay que señalar que la parte actora presentó la demanda rectora de esta litis el 14 de noviembre de 2011, por lo que no le es de aplicable la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social que en la disposición final séptima , apartado 1 establece la regla general: "La presente Ley entrará en vigor a los dos meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado", habiéndose publicado el 11 de octubre de 2011.

Para una mejor comprensión de la cuestión debatida procede reproducir los principales preceptos tenidos en consideración para su resolución.

El artículo 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre establece: "Los órganos jurisdiccionales del orden social, por aplicación de lo establecido en el artículo anterior conocerán de las cuestiones litigiosas que se promuevan.....o) igualmente las cuestiones litigiosas relativas a la valoración... así como sobre las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 1 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia., teniendo a todos los efectos de esta ley la misma consideración que las relativas a las prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad Social".

El artículo 3 señala: "No conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social: f) De las impugnaciones de los actos administrativos en materia de seguridad social relativos a... así como de los actos administrativos sobre asistencia y protección social publica y en materias que no se encuentren comprendidas en las letras o) y s) del artículo 2".

Por su parte la Disposición Final Séptima, apartado 2, establece: "Se exceptúa del plazo previsto en el apartado anterior la atribución competencial contenida en las letras o) y s) del artículo 2 en materia de prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia , cuya fecha de entrada en vigor se fijará en una ulterior ley, cuyo Proyecto deberá remitir el Gobierno a las Cortes Generales en la plazo de tres años, teniendo en cuenta la incidencia de las distintas fases de aplicación de la Ley de Dependencia, así como la determinación de las medidas y medios adecuados para lograr una ágil respuesta judicial en estas materias".

En la exposición de motivos consta lo siguiente: "Otra de las cuestiones de mayor trascendencia en el ámbito laboral es la impugnación de los actos administrativos, singulares o generales, en materia laboral y de seguridad social y, en especial, de las resoluciones contractuales colectivas por causas objetivas, por lo que , por último , se especifica su atribución al orden social. Esta Ley pretende clarificar la jurisdicción competente sobre las esenciales materias relativas a la asistencia y protección social pública, asignando al orden jurisdiccional social, las relativas a la valoración, reconocimiento y calificación del grado de discapacidad y las incluidas en la Ley 39/2006m de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, y continuando las restantes como objeto de conocimiento del orden contencioso- administrativo. Con ello se adapta la normativa procesal laboral a la doctrina constitucional en su interpretación de la protección social, conforme al artículo 41 de la Constitución y, de esta manera, la jurisdicción social queda configurada como el juez natural de todas las esenciales políticas públicas relativas a la protección social. No obstante, la entrada en vigor de la atribución competencial sobre las prestaciones de dependencia a favor del orden jurisdiccional social se demora en cuanto a su efectividad, concediendo a tal fin al Gobierno el plazo de tres años para que remita a las Cortes el correspondiente Proyecto de Ley, para poder tener en cuenta la incidencia de las distintas fases de aplicación de la Ley de Dependencia en orden a una más ágil respuesta judicial.

No obstante se han mantenido las excepciones recogidas en la normativa concursal, así como la competencia del orden contencioso-administrativo con respecto a determinados actos administrativos en materia de seguridad social más directamente vinculados con la recaudación de las cuotas y demás recursos de la misma y la actuación de la Tesorería General de la Seguridad Social".

Del examen de los preceptos anteriormente transcritos, así como de la exposición de motivos, parcialmente reproducida, resulta que hasta la entrada en vigor de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, la competencia para conocer de las cuestiones relativas a asistencia y protección social públicas y, dentro de ellas, las referidas a la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, venía atribuida al orden contencioso-administrativo.

A este respecto hay que poner de relieve que la citada Ley no contiene disposición alguna respecto al orden jurisdiccional competente para conocer de las cuestiones derivadas de su aplicación.

El artículo 2 de la LPL , que establecía la competencia de los órganos jurisdiccionales del orden social, no atribuía competencia alguna, en las cuestiones relativas a asistencia y protección social públicas, a los órganos del orden social.

Por su parte el artículo 3 de la LPL disponía que "No conocerán los órganos Jurisdiccionales del orden social ...b de las resoluciones y actos, dictados en materia de inscripción de empresas así como en materia de liquidación y gestión recaudatoria y demás actos administrativos distintos de los de la gestión de prestaciones de la Seguridad Social".

De la exposición de motivos de la LRJS claramente resulta que la materia relativa a asistencia y protección social pública es competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Las cuestiones incluidas en la Ley 39/2006 de 14 de diciembre, expresamente pasan a ser competencia del orden social, por habérselo atribuido la LRJS. La exposición de motivos textualmente consigna "...asignando al orden jurisdiccional social.... las incluidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre...continuando las restantes como objeto de conocimiento del orden contencioso-administrativo".

No cabe argüir que las prestaciones establecidas en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, tienen el carácter de prestaciones de Seguridad Social y, por lo tanto, su conocimiento es competencia del orden social, a tenor de lo establecido en el artículo 2 b) de la LPL .

Es cierto que la cuestión ha sido muy controvertida existiendo resoluciones judiciales contradictorias.

A favor de su consideración como prestaciones de Seguridad Social, se invoca:

- Las prestaciones del primer nivel contempladas en la Ley 39/2006 presentan las características de la acción protectora de la seguridad social, tal y como aparece configurada constitucional y legalmente, artículos 41 de la Constitución y 2.2 de la LGSS , respectivamente, por lo que estando ínsito en la dependencia la noción de situación de necesidad, ha de encuadrarse en las prestaciones de seguridad social que actúa ante "situaciones de necesidad" ( artículo 40 de la Constitución ").

- La propia Ley 39/2006, configura las prestaciones en ella establecidas como un derecho subjetivo que se fundamenta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, siendo de carácter público.

- La jurisprudencia del TJUE, en especial la sentencia 5 de marzo de 1998, asunto Molenaak ; 8 de marzo de 2001 , asunto Janch; 21 de febrero de 2006 asunto C - 286/03 y 1 de abril de 2008 , asunto C - 212/06 .

- La doctrina constitucional, especialmente la sentencia 239/02, de 11 de diciembre .

La Sala considera que, si bien las prestaciones reconocidas en la Ley 39/2006 pueden ser consideradas como prestaciones de seguridad social, siguiendo la línea interpretativa efectuada por el Tribunal Constitucional - STC 239/02, de 11 de diciembre de 2002 : "El articulo 41 CE , como antes recordábamos, consagra un sistema de protección social encomendado a los poderes públicos que tiene como eje fundamental, aunque no único, al sistema de seguridad social de carácter imperativo, el cual coexiste con otros complementarios", de donde se concluye que el nivel no contributivo de la seguridad social puede complementarse y concurrir con las prestaciones reguladas en la Ley 39/2006- hasta tanto se cumplan las previsiones de la Disposición Final Séptima , apartado 2 de la LRJS , la competencia para conocer de las reclamaciones relativas a dicha ley es competencia de la jurisdicción contenciosa-administrativa, por las siguientes razones:

- La exposición de motivos de la Ley 39/2006 invoca los artículos 49 y 50 de la Constitución , que se refieren a la atención a personas con discapacidad y personas mayores y a un sistema de servicios sociales promovido por los poderes públicos para el bienestar de los ciudadanos, siendo así que el régimen público de Seguridad Social aparece contemplado en el artículo 42. Así señala el propio texto constitucional: "Si en 1978 los elementos fundamentales de ese modelo de estado del bienestar se centraban, para todo ciudadano, en la protección sanitaria y de la Seguridad Social, el desarrollo social de nuestro país desde entonces ha venido a situar a un nivel de importancia fundamental a los servicios sociales, desarrollados fundamentalmente por las Comunidades Autónomas, con colaboración especial del tercer sector, como cuarto pilar del sistema de bienestar para la atención a las situaciones de dependencia.

Por parte de las Administraciones Públicas, las necesidades de las personas mayores, y en general de los afectados por situaciones de dependencia, han sido atendidas hasta ahora, fundamentalmente, desde los ámbitos autonómico y local, y en el marco del Plan Concertado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales, en el que participa también la Administración General del Estado y dentro del ámbito estatal, los Planes de Acción para las Personas con Discapacidad y para Personas Mayores. Por otra parte, el sistema de Seguridad Social ha venido asumiendo algunos elementos de atención, tanto en la asistencia a personas mayores como en situaciones vinculadas a la discapacidad: gran invalidez, complementos de ayuda a tercera persona en la pensión no contributiva de invalidez y de la prestación familiar por hijo a cargo con discapacidad, asimismo las prestaciones de servicios sociales en materia de reeducación y rehabilitación a personas con discapacidad y de asistencia a las personas mayores".

- La Ley 39/2006 no establece expresamente la jurisdicción competente para la impugnación de las resoluciones administrativas dictadas sobre reconocimiento de dependencia y, en su caso, prestaciones, pero el artículo 28 dispone que la tramitación de dicho procedimiento se ajustará a las previsiones de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y Procedimiento Administrativo Común .

- La orden 2455/07, de 7 de agosto, por la que se dictan normas para la aplicación y desarrollo de los Reales Decretos que desarrollaron la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, establece en su artículo 31 que la resolución de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema podrá ser recurrida en alzada ante la Dirección General del IMSERSO.

- El artículo 2 de la LRJS , al establecer la competencia del orden social, en su apartado o) distingue, por un lado, la competencia "en materia de prestaciones de seguridad social, incluida la protección por desempleo y la protección por cese de actividad de los trabajadores por cuenta propia" y, por otro se refriere a "las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006", con lo que está diferenciando entre lo que tiene naturaleza de prestación de seguridad social y lo que podemos encuadrar en el concepto más amplio de protección social.

- El artículo 2 o) de la LRJS , al referirse a las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006 dispone "teniendo a todos los efectos de esta Ley la misma consideración que las relativas a las prestaciones y los beneficiarios de la Seguridad Social". Es decir, la LRJS distingue entre las prestaciones y beneficiarios de seguridad social y los de la Ley 39/2006.

- El artículo 3 de la LRJS excluye del conocimiento del orden social, en su apartado f), "Los actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas" -excepto los contemplados en la ley 39/2006 -por lo que continúan residenciados en el orden contecioso-administrativo todas las cuestiones acerca de la protección social publica, con excepción de los contemplados en la Ley 39/2006.

-El reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de seguridad social y asistencia social aparece en los artículos 149.1.17 y 148.1.20 de la Constitución .

El primero de dichos preceptos dispone que "El Estado tiene competencia exclusiva sobre la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas". Por su parte el artículo 148.1.20 de la Constitución dispone que "Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en materia de asistencia social". El artículo 149.1 de la Constitución establece la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

A este respecto la exposición de motivos de la Ley señala: "La Ley establece un nivel mínimo de protección, definido y garantizado financieramente por la Administración General del Estado. Asimismo, como un segundo nivel de protección, la Ley contempla un régimen de cooperación y financiación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas mediante convenios para el desarrollo y aplicación de las demás prestaciones y servicios que se contemplan en la Ley. Finalmente, las Comunidades Autónomas podrán desarrollar, si así lo estiman oportuno, un tercer nivel adicional de protección a los ciudadanos."

-En cuanto a la financiación de las prestaciones, la Ley dispone que la Administración General del Estado asumirá íntegramente el coste del nivel mínimo de protección garantizado para cada uno de los beneficiarios del sistema - artículo 9 Ley 39/2006 - y las Comunidades Autónomas la obligaciones que para la financiación se establezcan en los Convenios que se suscriban entre las mismas y la Administración General del Estado - artículo 32.2 Ley 39/2006 .

- Por último la propia regulación contenida en la LRJS, artículo 2 o), 3 f ), Disposición Final Séptima, apartado 2 y exposición de motivos, transcritos en los párrafos quinto y siguientes de este fundamento de derecho cuarto

Por todo lo razonado, forzoso es concluir que la competencia para conocer de las cuestiones litigiosas que se susciten en relación con la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social, corresponden al orden contencioso- administrativo y, al haberlo entendido así la sentencia recurrida, procede desestimar el recurso formulado."

Dada la analogía de las circunstancias que identifican ambos supuestos, la anterior doctrina es de aplicación a las presentes actuaciones por razones de seguridad y homogeneidad jurídicas al no existir nuevas consideraciones que aconsejen su modificación, teniendo en cuenta no solo el plazo de entrada en vigor de la L. 36/2011 de 10 de octubre de la L.J.S., demorada hasta el 11-12-2011 sino la prudencia de desarrollo de las previsiones contenidas en el apartado O del artículo 2 de la citada Ley procesal, lo que determina que ni siquiera en fecha posterior a la entrada en vigor de la L. 36/2011 de 10 de octubre se ha visto alterada la definición competencial.

Por lo expuesto y de conformidad con el informe del Ministerio Fiscal procede la desestimación del recurso, sin que haya lugar a la imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.