STS, 6 de Marzo de 2014

La FEDERACIÓN ESTATAL DE ACTIVIDADES DIVERSAS DE COMISIONES OBRERAS interpuso, por los trámites del procedimiento especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales del Capítulo Primero del Título V de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA), recurso contencioso- administrativo contra la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad de 26 de marzo de 2012, por la que se determina el porcentaje del personal de seguridad privada adscrito a los servicios declarados esenciales durante el desarrollo de la huelga general de ámbito estatal convocada para el día 29 de marzo de 2012, cuyo conocimiento correspondió a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, y fue tramitado como procedimiento de derechos fundamentales 4/2012.

La parte recurrente sostuvo en su demanda que la resolución recurrida infringía el derecho fundamental de huelga ( artículo 28.2 de la Constitución ) al carecer los servicios mínimos establecidos en los epígrafes 2 a 6 de su apartado segundo de la motivación y proporcionalidad necesarias, y no poder ser considerados servicios esenciales los prestados por los vigilantes en hospitales, Juzgados y Tribunales y dependencias de la Administración Pública (apartado primero y epígrafe 5 del apartado segundo).

Personada en el referido procedimiento la FEDERACIÓN DE SERVICIOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (FeS- UGT) solicitó su acumulación al seguido también por el procedimiento de derechos fundamentales, bajo número 3/2012, ante la misma Sala y Sección, petición que resultó desestimada por providencia de 18 de junio de 2013.

Concedido a la FEDERACIÓN DE SERVICIOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (FeS- UGT) el oportuno trámite de alegaciones, ésta manifestó adherirse al escrito de demanda formalizado por la recurrente, en cuanto contenía los mismos fundamentos por ella esgrimidos en el recurso nº 3/2012 ya citado.

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 31 de octubre de 2012 cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

FALLAMOS:

Que estimando en parte el recurso especial para la protección de los derechos fundamentales nº 4/12 interpuesto por FEDERACIÓN ESTATAL DE ACTIVIDADES DIVERSAS DE COMISIONES OBRERAS (F.E. AA.-DD.CC.OO), representada por el Procurador D. Domingo Lago Pato, contra la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad de 26 de marzo de 2012, por la que se determina el porcentaje del personal de seguridad privada adscrito a los servicios declarados esenciales durante el desarrollo de la huelga general de ámbito estatal convocada para el día 29 de marzo de 2012, declaramos la nulidad de pleno derecho del apartado primero en cuanto declara el carácter obligatorio, durante el desarrollo de la huelga convocada, de los servicios de seguridad privada existentes en hospitales, Juzgados y Tribunales y dependencias de la Administración Pública, en la forma determinada en el epígrafe 5, por vulneración del derecho de huelga. Sin costas. (...)

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La razón de decidir de la sentencia impugnada, a los efectos del actual recurso de casación, se encuentra en sus fundamentos de derecho séptimo y octavo.

En el fundamento séptimo la Sala de instancia rechaza los razonamientos ofrecidos por la resolución impugnada para considerar como esenciales los servicios de seguridad privada existentes en hospitales, Juzgados y Tribunales y dependencias de la Administración pública, en base a las siguientes consideraciones:

SÉPTIMO: (...) (...) (...)

Sin embargo, este planteamiento no justifica la determinación del carácter obligatorio, durante el desarrollo de la huelga convocada, de los servicios de seguridad privada existentes en hospitales, Juzgados, Tribunales y dependencias de la Administración pública, en la forma determinada en el apartado 5, sin más datos o razones que la de considerar que se trata de servicios esenciales -que no lo son a tenor de lo establecido en el art. 2 del RD 524/02 - y que pueden ver, durante la huelga, incrementado el riesgo de ser objeto de acciones terroristas. Por su propia naturaleza, la huelga presupone anormalidad en el servicio que se presta, es decir, como ha señalado el intérprete de la Constitución, la huelga "no puede significar en principio el funcionamiento normal del servicio", pues para que produzca los objetivos deseados por quienes la llevan a cabo es preciso que mantenga capacidad de presión suficiente, incidiendo en el servicio que se presta perturbándolo hasta límites que se encuentren dentro de lo razonable.

Atendidas las razones que anteceden, en opinión de la Sala la resolución cuestionada, en cuanto se refiere a la disposición primera, es decir al declarar el carácter obligatorio, durante el desarrollo de la huelga convocada, de los servicios de seguridad privada existentes en hospitales, Juzgados y tribunales y dependencias de las Administraciones Públicas contiene una justificación que no satisface el canon de motivación exigido constitucionalmente, en cuanto nos encontramos ante el ejercicio de un derecho fundamental consagrado en la Ley suprema respecto del que no pueden utilizarse motivaciones que no permitan inferir cuales son los elementos valorados para la determinación de los servicios mínimos y el carácter esencial de éstos, sin que la Administración haya probado la justificación de sus criterios limitativos, ya que en casos como el presente no son aplicables las reglas generales sobre la atribución de la carga de la prueba ( STC 43/1990 ), razón por la que procede estimar el presente argumento sin entrar a determinar si la fijación del 25% de servicios mínimos del apartado 5 es o no desproporcionado

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Por su parte en el fundamento octavo rechaza los restantes motivos de impugnación aducidos por la recurrente en base los siguientes razonamientos:

OCTAVO: Finalmente y en cuanto a la denunciada falta de proporcionalidad en la fijación de los servicios mínimos señalados en el apartado 2 de la resolución impugnada, con la salvedad establecida en el fundamento anterior, señalar que no es fácil determinar el punto medio o el fiel de la balanza entre el interés general de la comunidad con el derecho de los trabajadores.

Para ello, no puede olvidarse que en un sector, como el que hoy nos ocupa, de servicios de seguridad privada, su prestación afecta a derechos y a bienes jurídicos fundamentales como la vida, la propiedad, la libertad, la integridad corporal etc. Servicios que aunque en esencia pertenecen al Estado, que asume el monopolio de la fuerza, se ha extendido en las sociedades modernas de nuestro entorno el criterio de que la realización de actividades de seguridad se permita a otras instancias o agentes privados.

De ahí que la Exposición de Motivos de la propia Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, diga que la proyección de la Administración del Estado sobre la prestación de servicios de seguridad por empresas privadas y sobre su personal se basa en el hecho de que de que los servicios que prestan forman parte del núcleo de competencia exclusiva en materia de seguridad pública atribuida al Estado por el art. 149.29 de la Constitución , y en la misión que según el art. 104 del propio texto fundamental incumbe a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, bajo la dependencia del Gobierno, de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.

Ello significa que la asunción por parte de las empresas de seguridad de tales funciones protectoras para los derechos de los ciudadanos no permite vacíos en su prestación, al menos como puede ocurrir en otros sectores de la actividad económica. Si además, nos encontramos, como en el supuesto de autos, con una convocatoria de huelga de carácter global que afecta a la totalidad de empresas de seguridad privada que operan en todo el territorio nacional, es evidente el riesgo que para la sociedad en general comporta dicha huelga, haciéndose preciso, como contempla la resolución recurrida, "fijar unos porcentajes de servicios mínimos superiores a los que correspondería en relación con una huelga específica o de ámbito mas reducido".

La Sala ponderando todas aquellas circunstancias antes expuestas que aseguren la prestación de trabajos que sean necesarios para la cobertura mínima de los derechos y libertades en relación con el derecho fundamental de huelga, considera que no se produce en la actuación administrativa fijadora de los servicios mínimos una limitación que rebase el contenido esencial del derecho de huelga, de forma tal que este devenga impracticable o se le obstruya más allá de lo razonable, por su carácter abusivo y desproporcionado. Solución esta que ya fue ofrecida por la Sala, en sus sentencias de 8 y 15 de junio de 2011 (Derechos Fundamentales nº 27 y 29/ de 2010), con ocasión de la huelga general que tuvo lugar el 29 de septiembre de 2011, en el que en aquella ocasión se impugnaba la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad de 23 de septiembre de 2010, cuyo contenido es prácticamente idéntica a la aquí impugnada, por lo que por razones de coherencia y de conformidad con el principio de igualdad en la aplicación de las normas, el criterio mantenido en aquellas debe mantenerse en esta resolución

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Notificada la anterior sentencia, el ABOGADO DEL ESTADO y la representación procesal de A.P.R.O.S.E.R. - partes recurridas en el proceso de instancia- anunciaron recurso de casación. La Sala de instancia los tuvo por preparados por diligencias de ordenación de 22 de noviembre y 3 de diciembre de 2012, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

La representación procesal de A.P.R.O.S.E.R. presentó el 17 de diciembre de 2012 en el Registro General de este Tribunal Supremo escrito de interposición del recurso de casación en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala:

(...) proceda a la estimación de este recurso y a la revocación de esa resolución judicial bajo los argumentos que se exponen en el presente recurso

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Recibidas las actuaciones, se concedió traslado al ABOGADO DEL ESTADO a fin de que manifestara si sostiene o no el recurso preparado, y en caso afirmativo formalizara el escrito de interposición.

El representante de la Administración por escrito presentado el 12 de marzo de 2013 manifestó no sostener el recurso de casación, que se declaró desierto por Decreto de 24 de mayo de 2013.

Admitido el recurso de casación interpuesto por A.P.R.O.S.E.R., y remitidas las actuaciones a esta Sección Séptima conforme a las reglas de reparto de asuntos, por diligencia de ordenación de 16 de julio de 2013 se concedió a las recurridas y al Ministerio Fiscal un plazo de treinta días para que formalizaran escrito de oposición.

El Fiscal evacuó el traslado conferido por escrito presentado el 29 de julio de 2013, en el que, tras alegar cuanto estimó conveniente a su Derecho, solicitó a la Sala:

(...) que PROCEDE DESESTIMAR el presente recurso de casación, con la preceptiva imposición de costas al recurrente, por imperativo del art. 139.2 de la Ley rituaria

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El Abogado del Estado, por escrito presentado el 31 de julio de 2013, formuló sus alegatos y terminó suplicando a la Sala que dictara sentencia:

(...) que lo DESESTIME y CONFIRME la sentencia recurrida IMPONIENDO LAS COSTAS causadas en el mismo a la parte recurrente

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La FEDERACIÓN ESTATAL DE ACTIVIDADES DIVERSAS DE COMISIONES OBRERAS (F.E. AA.-DD.CC.OO) se opuso al recurso de casación por escrito presentado el 27 de septiembre de 2013 en el que solicitó a la Sala:

(...) proceda en su día a la desestimación del recurso citado y a la confirmación de la referida Sentencia, todo ello con imposición de las costas a la contraparte

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Conclusas las actuaciones, por providencia de 20 de enero de 2014 se señaló para la votación y fallo del recurso la audiencia del día cinco de marzo de dos mil catorce, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Presidente de la Sección

Se impugna en esta casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Quinta) de 31 de octubre de 2012 .

Dicha resolución estimó parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, por la FEDERACIÓN ESTATAL DE ACTIVIDADES DIVERSAS DE COMISIONES OBRERAS (F.E. AA.-DD.CC.OO) contra la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad de 26 de marzo de 2012, por la que se determina el porcentaje del personal de seguridad privada adscrito a los servicios declarados esenciales durante el desarrollo de la huelga general de ámbito estatal convocada para el día 29 de marzo de 2012 y anuló el apartado primero de la citada resolución relativo a la consideración como esenciales de los servicios de seguridad privada existentes en hospitales, Juzgados y Tribunales y dependencias de la Administración pública, en la forma determinada en el apartado segundo, epígrafe 5, con desestimación del resto de pretensiones formuladas.

El recurso de casación interpuesto por A.P.R.O.S.E.R. contiene un único motivo de casación en el que al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA , denuncia la infracción del artículo 28.2 de la Constitución , así como de la reiterada jurisprudencia aplicable al fondo del presente procedimiento.

Considera la recurrente que la justificación ofrecida por la Resolución impugnada en el proceso de instancia para considerar como servicios esenciales la prestación de servicios de seguridad privada en hospitales, Juzgados y Tribunales y dependencias de la Administración Pública -consistente en el incremento del riesgo de acciones violentas o terroristas- es suficiente.

Aduce que como ya expusiera en su escrito de alegaciones del proceso de instancia, para determinar si un servicio es esencial en el caso en cuestión, se debe determinar si mediante estos servicios se protegen los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, e indica que la resolución impugnada manifiesta fundarse en los derechos a la vida, la libertad ideológica, la integridad física y la seguridad, la constante amenaza terrorista y los lugares posibles blanco de actuaciones terroristas, y añade que este riesgo puede agravarse durante el desarrollo de la jornada de huelga.

Considera asimismo que la resolución impugnada exterioriza también la justificación de la restricción del derecho fundamental de huelga, permitiendo el conocimiento por parte de los destinatarios de las razones por las que su derecho ha sido sacrificado, por lo que afirma cumple el canon de constitucionalidad impuesto.

Reproduce a continuación el texto de la Resolución de 26 de marzo de 2012, e insiste en su conformidad a Derecho.

Considera que la no consideración como esenciales de los servicios de seguridad privada en hospitales, Juzgados y Tribunales y dependencias de la Administración por parte de la sentencia impugnada vulnera la doctrina constitucional contenida en la sentencia 184/2006, de 19 de junio , pues el hecho de que el Real Decreto 524/2002 no establezca como esencial un determinado servicio, no es óbice para que pueda ser considerado como tal tanto en la huelga de marzo de 2012, como en cualquier otra atendidas las circunstancias concurrentes en cada caso concreto.

Insiste que en el caso concreto las circunstancias permiten concluir la esencialidad de los servicios de vigilancia privada en estos lugares, por las mismas razones expuestas en la resolución recurrida, que reproduce a continuación.

Concluye finalmente que la resolución declarada parcialmente nula por la sentencia recurrida está suficientemente motivada en forma y en el fondo, y por ello la sentencia incurre en las infracciones denunciadas al inicio de motivo.

El Ministerio Fiscal refiere en su escrito de oposición la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala en materia de servicios mínimos y su motivación, y concluye que en el caso examinado ha resultado infringida por la resolución administrativa, que ha tenido un carácter desproporcionado en cuanto a la fijación de los servicios mínimos para hospitales, Juzgados, Tribunales y dependencias de la Administración Pública que se establecen en un 50% del personal, y carece de motivación suficiente como se desprende de su lectura, concretamente del apartado segundo, punto 5.

Pide que se desestime el recurso.

El Abogado del Estado manifiesta que el motivo de casación carece de todo fundamento puesto que la sentencia estima parcialmente el recurso, lo que llevó en su día al Estado, a no sostener el recurso de casación.

Añade que no parece posible dudar, por ello, ni de la proporcionalidad de los servicios declarados esenciales ni de su compatibilidad con el ejercicio efectivo del derecho de huelga, a cuyo efecto invoca la sentencia de esta Sala de 19 de enero de 2007 que reproduce en parte.

Pide que se desestime el recurso.

La FEDERACIÓN ESTATAL DE ACTIVIDADES DIVERSAS DE COMISIONES OBRERAS (F.E. AA.-DD.CC.OO) tras subrayar la peculiaridad del recurso, formalizado por tercero interesado y no por la propia Administración, se opone al recurso al considerar que la interpretación postulada de contrario es absolutamente desproporcionada y vacía de contenido el derecho de huelga para los vigilantes de seguridad.

Añade que las sentencias del Tribunal Constitucional invocadas por la recurrente se refieren a sectores dónde no existe una regulación previa que determine qué servicios de los proporcionados por ese sector son esenciales y cuáles no, a diferencia del colectivo aquí concernido sujeto a una estricta y amplia regulación normativa.

Concluye, por último, que la resolución administrativa carece de la debida y necesaria justificación, lo cual ha de conllevar la ilegalidad de la determinación del carácter obligatorio durante la huelga de los servicios mínimos fijados en hospitales, Juzgados y Tribunales, y dependencias de la Administración Pública, debiendo por todo ello confirmarse la sentencia impugnada y desestimar el recurso.

Planteado el debate en los términos que resultan de los precedentes fundamentos, las cuestiones que en el actual recurso se plantean por parte de A.P.R.O.S.E.R. guardan sustancial identidad con las examinadas por esta Sala y Sección en la sentencia de 17 de enero de 2014, dictada en el recurso de casación número 3893/2012 , interpuesto por esa misma recurrente y por la FEDERACIÓN DE SERVICIOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (FES- UGT) contra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de septiembre de 2012, recaída en el recurso número 3/2012 --al que según hemos expuesto en el antecedente primero de esta Sentencia se intentó acumular sin éxito el presente--, en relación a la misma Resolución del Secretario de Estado de Seguridad de 26 de marzo de 2012 impugnada en el proceso de instancia origen del actual recurso de casación.

La citada sentencia declara haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Federación de Servicios de la UGT y de acuerdo con el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción , estima íntegramente el recurso contencioso- administrativo deducido en la instancia «(...) porque, además de la falta de justificación de la esencialidad de los servicios en hospitales, Juzgados y Tribunales y dependencias de la Administración Pública, correctamente apreciada por la Audiencia Nacional, la carencia de motivación de los porcentajes mencionados determina la nulidad de la resolución» (FJ 6º).

En su FJ 7º añade: «La estimación del recurso de FES- UGT y la estimación en su totalidad de la demanda presentada contra el acto recurrido, conlleva la desestimación del recurso de casación presentado por APROSER, en cuanto pretendía la anulación de la sentencia en cuanto estimaba parcialmente el recurso, y en consecuencia, la declaración de validez del acto administrativo anulado».

La aplicación de los razonamientos expuestos al caso actualmente sometido a decisión, impuesta por el principio de unidad de doctrina y seguridad jurídica, o con expresión jurídicamente más precisa, del principio constitucional de igualdad en la aplicación jurisdiccional de la Ley conduce a declarar no haber lugar al recurso de casación ahora interpuesto por A.P.R.O.S.E.R.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de LRJCA procede imponer a la parte recurrente las costas procesales. Y en uso de la habilitación del artículo 139.3 de la misma Ley jurisdiccional , fijamos en 1.500 euros la cantidad máxima de las mismas que se debe abonar a cada una de las partes recurridas, por todos los conceptos.

En atención a todo lo expuesto,