STS, 13 de Febrero de 2014
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Febrero 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Febrero de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación en interés de la Ley que con el número 636/2012 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, representado por la Letrada de la Administración de la Seguridad Social, contra la sentencia de 18 de octubre de 2011, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (en el recurso numero 1235/2009 ).
Ha comparecido como parte recurrida doña Marcelina , representada por el Procurador don Jesús Iglesias Pérez.
Y también han intervenido el MINISTERIO FISCAL y el ABOGADO DEL ESTADO.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
" FALLAMOS:
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Doña Marcelina , anulando la resolución impugnada por no ser conforme a derecho, declarando el derecho de la adora a percibir el socorro por fallecimiento de D. Bienvenido previsto en el artículo 93 del Estatuto de Personal del extinguido Mutualismo Laboral; sin hacer expresa imposición de las costas causadas".
El INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL interpuso recurso de casación en interés de la Ley, con la súplica de que se fije como doctrina legal la literal declaración a que se hace referencia en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia.
La representación de doña Marcelina se opuso al recurso con un escrito que terminó así:
" SUPLICO A LA SALA:
(...) dicte sentencia por la que con desestimación del recurso, declare que la doctrina fijada en la sentencia recurrida resulta ajustada a derecho y (...), se impongan por su temeridad las costas al organismo recurrente".
El MINISTERIO FISCAL presentó escrito en el que defiende que procede declarar no haber lugar al recurso.
Se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 29 de enero de 2014.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala
Doña Marcelina solicitó, como consecuencia del fallecimiento de su esposo acaecido el 1 de agosto de 2003, el socorro por fallecimiento que se regulaba como acción social en el artículo 94 del Estatuto de Personal del Mutualismo Laboral (aprobado por Orden de 30 de marzo de 1977).
La resolución de 21 de mayo de 2009 del Director General del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) denegó la solicitud, esgrimiendo estas dos razones: (1) que esa ayuda a los derechohabientes de funcionarios estaba ya derogada; y (2) no era de aplicación la sentencia la sentencia de 29 de junio de 2007 de esta Sala y Sección (casación núm. 98/2001 ), porque sólo afectaba al personal que hubiera pertenecido al Instituto Nacional de Previsión.
Planteado recurso de reposición, fue desestimado por la resolución de 16 de julio de 2009 de la misma Dirección General, que insistió en que la sentencia antes mencionaba no era aplicable porque anuló exclusivamente el apartado a) de la Disposición Derogatoria de la Orden de 28 de abril de 1998] [referido al Estatuto de Personal del extinguido Instituto Nacional de Previsión] y no hizo el mismo pronunciamiento para su apartado b) [referido al Estatuto de Personal del Extinguido Mutualismo Laboral].
Doña Marcelina interpuso recurso contencioso-administrativo contra las resoluciones administrativas anteriores y la sentencia directamente recurrida en esta casación en interés de la Ley estimó ese recurso jurisdiccional, anuló la actuación administrativa impugnada y le reconoció el derecho a percibir ese socorro por fallecimiento que había solicitado.
El actual recurso de casación en interés de la Ley ha sido interpuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL contra la sentencia que acaba de mencionarse.
El conocimiento y la determinación de cuál es la cuestión debatida aconseja hacer una referencia previa a los argumentos que la sentencia recurrida desarrolló para justificar su pronunciamiento estimatorio.
En primer lugar, razonó que, de conformidad con lo establecido en las disposiciones transitorias y derogatoria única del REAL DECRETO 2664/1986, de 19 de diciembre. [por el que se procedió a la homologación del Régimen de Personal de la Seguridad Social con el de la Administración Civil del Estado y se ordenan los Cuerpos de Funcionarios de la Administración de la Seguridad Social], fue derogado el Estatuto de Personal del Extinguido Mutualismo Laboral y sólo quedó en vigor el régimen de acción social, incluido el socorro de su artículo 93, "hasta tanto se dicten por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social las disposiciones que unifiquen, dentro de las limitaciones presupuestarias, las prestaciones en esta materia a favor de todos los funcionarios destinados en la Administración de la Seguridad Social".
En segundo lugar, invocó lo que la Orden de 29 de abril de 1998, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, disponía en su artículo único:
1. Se unifican las prestaciones de Acción Social a favor de los funcionarios destinados en la Administración de la Seguridad Social.
2. El Subsecretario del Departamento, a propuesta de la Comisión Paritaria de Salud Laboral y Acción Social del ámbito descentralizado de la Administración de la Seguridad Social, aprobara anualmente el Plan de Acción Social del personal destinado en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social adscritas al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, teniendo en cuenta el Iímite fijado por las disponibilidades presupuestarias y los criterios, directrices y contenidos señalados en el Plan General de Acción Social
.
Como también señaló que su Disposición derogatoria establecía lo siguiente:
Quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a 10 dispuesto en la presente Orden y, en concreto, los artículos vigentes en materia de acción social de los siguientes Estatutos:
a) Estatuto de Personal del extinguido Instituto Nacional de Previsión, aprobado por Orden de 28 de abril de 1978.
b) Estatuto de Personal del extinguido Mutualismo Laboral, aprobado por Orden de 30 de marzo de 1977.
En tercer lugar, recordó que la sentencia de esta Sala y Sección de 29 de junio de 2007 (Casación 98/2001 ) había anulado y dejado sin efecto el apartado a) de la anterior disposición derogatoria y transcribió su siguiente fundamento de derecho cuarto:
En el motivo tercero alega la recurrente infracción del Real Decreto 2664/1986 de 19 de diciembre al considerarlo como formula habilitante para la publicación de la Orden de 29 de abril de 1998
En efecto, la disposición transitoria primera del Real Decreto 2664/1986, de 19 de diciembre , disponía en su apartado 1 que "a los funcionarios de la Administración de la Seguridad Social les será de aplicación el régimen actual de acción social hasta tanto se dicten por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social las disposiciones que unifiquen, dentro de las limitaciones presupuestarias, las prestaciones en esta materia a favor de todos los funcionarios destinados en la Administración de la Seguridad Social".
Como sostiene el recurrente, el Estatuto de Personal del INP, al publicarse la Orden de 28 de abril de 1998 , estaba ya anteriormente derogado por la Disposición Derogatoria del Real Decreto 2664/1986, y la única prestación de Acción Social que existía en virtud de la Transitoria Primera de este Real Decreto era la del Auxilio por Defunción establecido en el artículo 98 del Estatuto, siendo así que la nueva Acción Social solo afecta a los funcionarios del INSS en activo, pero no a los jubilados ni pensionistas, por lo que entienden los recurrentes que al día de hoy esa unificación de las prestaciones de acción social previstas aún no se ha realizado.
Pues bien, este argumento es acogible, simplemente desde el principio de jerarquía normativa, recogido en el artículo 9.3 de la Constitución Española y 62.2 de la ley 30/1992 , pues es evidente que la Orden impugnada, para este colectivo recurrente no unifica, sino suprime, la prestación de Auxilio por defunción, y todo ello naturalmente sin perjuicio de que el sistema previsto en la Orden pueda arbitrar medidas semejantes de ayuda social, pero que ya no serían de establecimiento obligatorio
.
En cuarto lugar, señaló que el criterio y doctrina de la anterior sentencia era aplicable también al apartado b) de la disposición derogatoria de la Orden de 29 de abril de 1998 (referido al Estatuto de Personal del extinguido Mutualismo Laboral, aprobado por Orden de 30 de marzo de 1977) y, sobre esta base, declaró la procedencia de estimar el recurso jurisdiccional.
El presente recurso de casación en interés de la Ley, interpuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, solicita que se fije como doctrina legal la siguiente declaración:
"La prestación de ayuda de socorro por fallecimiento prevista en el artículo 93 del Estatuto de Personal del extinto Mutualismo Laboral, aprobado por Orden ministerial de 30 do marzo de 1977, como parte de su acción social, quedó derogada por la Orden de 29 de abril de 1998 sobre prestaciones de acción social a favor del personal destinado en la Administración de la Seguridad Social, no siendo posible aplicar la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS de 29 de junio de 2007, (rec. 98/2001 ) puesto que anula el apartado a) de la disposición derogatoria de la Orden citada referida a la acción social del Estatuto de Personal del extinto INP y no al Estatuto de Personal del Mutualismo Laboral" .
Para justificar la fijación de la doctrina legal solicitada se aduce que la doctrina contenida en la sentencia recurrida es gravemente dañosa para el interés general y, además, errónea.
Por lo que hace al daño al interés general, se alude al elevado número de beneficiarios de funcionarios del extinto Mutualismo Laboral y, a partir de este hecho, se sugiere la posibilidad de muchos litigios sobre esta misma cuestión y la extensión a muchas personas de la doctrina de la sentencia recurrida.
En cuanto al carácter erróneo que se predica para la sentencia recurrida, los argumentos esgrimidos con esta finalidad se vienen a sintetizar en esta idea: que dicha sentencia ha hecho una indebida aplicación de la disposición derogatoria de la repetida Orden de 29 de abril de 1998, pues su apartado b) se refiere expresamente al Estatuto de Personal del extinguido Mutualismo Laboral, aprobado por Orden de 30 de marzo de 1977, mientras que la anulación decidida por la antes mencionada STS de 29 de junio de 2007 únicamente fue referida al Estatuto de Personal del extinguido Instituto Nacional de Previsión, aprobado por Orden de 28 de abril de 1978.
El recurso de casación en interés de la Ley es definido en términos muy estrictos por el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción , como recuerda la sentencia de 13 de febrero de 2012 de esta Sala y Sección [Casación en interés de la Ley núm. 45/2009]. (1) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo y contra las pronunciadas por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina. (2) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado. (3) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada. 4) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo. (5) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. (6) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.
Vemos, pues que si, ya en los recursos de casación contemplados en los artículos 86 y 96, la Ley de la Jurisdicción impone requisitos severos cuyo cumplimiento se vigila por la Sala, en este caso lo hace especialmente.
Por eso, procede exigir con rigor su observancia para cumplir fielmente las determinaciones del legislador. En realidad, ese es el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia, por ejemplo, en las sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997), entre otras.
Esta Jurisprudencia ha añadido, más bien explicitado, requisitos adicionales que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción.
El primero es que la doctrina cuya fijación se pretende se refiera a un concreto precepto [ sentencias de 6 , 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26 y 21/2004 y 46/2003)].
El segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/2000) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes].
Otro consiste en que el recurso tenga utilidad, lo que no sucede cuando la doctrina cuya fijación se solicita ya resulta por sí misma de las propias normas [ sentencias de 8 de junio de 2005 (casación en interés de la Ley 21/2004), de 15 de febrero de 2005 (casación en interés de la Ley 66/2003) y de 23 de enero de 2004 (casación en interés de la Ley 30/2004)].
Las anteriores exigencias es claro que no se dan en el actual recurso de casación en interés de la Ley, pues esta Sala ya tiene establecida su propia doctrina sobre la concreta controversia a la que es referida la que aquí se postula por el INSS y lo ha hecho en sentido contrario al preconizado por el recurso.
Se trata de la contenida en esa tan mencionada STS de 29 de junio de 2007 (Casación núm. 98/2001 ), consistente, según resulta de todo lo que se ha venido exponiendo, en declarar que, limitada por la Orden de 29 de abril de 1998 la unificación de las prestaciones de Acción Social que establece únicamente para los funcionarios en activo destinados en la Administración de la Seguridad Social, sin que dicha Orden contemple ninguna previsión sobre los ya jubilados o pensionistas, no puede considerarse que haya tenido lugar para este último colectivo la unificación en que el Real Decreto 2664/1986 situó el fin de la vigencia del anterior régimen de acción social.
Ese Real Decreto 2664/1986, cumpliendo con lo ya establecido en la Disposición Adicional Decimosexta de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública [LMRFP ], en su artículo 2 incluye dentro de la nueva modalidad de funcionarios de la Administración de la Seguridad Social al comprendido tanto en el Estatuto de Personal del extinguido Instituto Nacional de Previsión como en el Estatuto del extinguido Mutualismo Laboral.
Por lo cual, como bien razona la sentencia recurrida, lo declarado en la STS 29 de junio de 2007 respecto del Estatuto de Personal del extinguido Instituto Nacional de Previsión es plenamente trasladable al Estatuto de Personal del extinguido Mutualismo Laboral; y el recurso, fuera del alegato formal de que dicha sentencia tan solo anuló el apartado a) de la disposición derogatoria de la Orden de 29 de abril de 1998, no aporta ningún otro argumento sustantivo que pueda justificar el distinto trato que viene a sostener para los dos colectivos que se regían por esos dos Estatutos a los que se ha venido haciendo referencia.
Además, así lo tiene ya declarado esta Sala y Sección en las sentencias de 27 de junio de 2012 , dictadas en los Recursos de Casación en Interés de la Ley números 72/2011, 2785/2011 y 4021/2011.
Todo lo antes razonado conduce a declarar no haber lugar al presente recurso de casación en interés de la Ley, y la naturaleza y configuración de este especial recurso determina, así mismo, que no sea procedente hacer pronunciamiento alguno sobre las costas.
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- No haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por interpuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL contra la sentencia de 18 de octubre de 2011 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (en el recurso numero 1235/2009 ).
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- No hacer expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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