STS, 29 de Noviembre de 2013
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 29 Noviembre 2013 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Noviembre de dos mil trece.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo nº 269/2011 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Máximo Lucena Reinoso, en nombre y representación de "Ibersicex Europa Express, S.L." contra la denegación presunta del Consejo de Ministros, sobre responsabilidad patrimonial.
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado representada por el Abogado del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 4 de mayo de 2011, contra la denegación presunta del Consejo de Ministros de la reclamación formulada por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por los daños y perjuicios causados por el abono de la cantidad de 36.820,45 euros.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda se solicita que se dicte sentencia declarando estimando el recurso y, en consecuencia, " se acuerde conceder a esta parte una indemnización de 36.820,45 euros (...) mas los intereses legales que procedan hasta su efectivo pago ", que deberán calcularse en la formula que se especifica.
Conferido traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, el Abogado del Estado presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que "teniendo por presentado este escrito con su copia se sirva admitirlo, teniendo por formulada contestación a la demanda ", y mediante otrosí se solicita la procedencia de dar traslado de la demanda a la Tesorería General de la Seguridad Social, y a las personas --los administraciones de la sociedad-- que relaciona y solicita también el recibimiento a prueba del pleito.
Mediante auto de 13 de abril de 2012 se acuerda tal recibimiento a prueba. Practicándose las pruebas propuestas y declaradas pertinentes por la Sala de instancia, en el periodo probatorio.
Se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones, que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.
Señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el día 26 de noviembre de 2013, fecha en la que ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
El presente recurso contencioso administrativo cuestiona la legalidad de la denegación presunta por el Consejo de Ministros de la reclamación formulada por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, relativa a los daños y perjuicios causados por el abono de la cantidad de 36.820,45 euros, ingresada por la recurrente en el año 2.000 en concepto de cuotas a la Seguridad Social --ejercicio 1998--, como consecuencia de los efectos establecidos con carácter retroactivo en el artículo 34.5, párrafo segundo, de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social.
El expresado artículo 34.5, párrafo segundo, fue declarado inconstitucional mediante STC 89/2009, de 20 de abril , en la cuestión de inconstitucionalidad nº 6300/2001 .
La parte recurrente alega, en su escrito de demanda, que la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador que ahora se ejercita es sustancialmente igual a la que se realizó en múltiples sentencias respecto del gravamen complementario de la tasa fiscal del juego que se produjo durante el periodo de 1990 por aplicación del artículo 38.2 de la Ley 5/1990, de 19 de junio , que luego fue declarado inconstitucional por STC 173/1996 , porque había supuesto una aplicación retroactiva de una norma tributaria. De modo que se transcribe generosamente una sentencia de esta Sala sobre el citado gravamen complementario, y se extrae como consecuencia su aplicación al caso.
Además, se añade que se interpuso en vía administrativa y en sede jurisdiccional todos los recursos administrativos y contencioso-administrativos, esgrimiendo entonces la ilegalidad de la liquidación girada y abonada, y solicitando la devolución de lo indebidamente ingresado. Y es posteriormente, cuando se declara la inconstitucionalidad por la expresada STC 89/2009, de 20 de abril , cuando decide formular reclamación por responsabilidad.
Por su parte, el Abogado del Estado señala que el supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador que se plantea en este recurso no es igual a los que esta Sala ha resuelto respecto del expresado gravamen complementario de la tasa fiscal de juego. El ingreso indebido en todo caso se hizo a la Seguridad Social y el reintegro no corresponde, por tanto, a la Administración General del Estado. Además, en este caso hay beneficiarios que son los administradores por los que se realizó la cotización indebida.
Interesa destacar que tras la prueba practicada y, por tanto, ya en el trámite de conclusiones, la Administración demandada alega que tres de los administradores debieron estar siempre en el régimen general de la Seguridad Social, y no en el de autónomos, por lo que se produjo una simple regularización. Y respecto de los otros dos han sido beneficiarios de unas cantidades superiores a las ingresadas para el régimen general, de modo que el enriquecimiento es del beneficiario y no del Estado. Por su parte, la recurrente aporta una certificación del Registro Mercantil que acredita que tres de los administradores sí tenían funciones de control efectivo de la empresa y realizaban labores de dirección y gerencia de la misma.
El análisis de la cuestión suscitada en este recurso precisa, antes de nada, tomar en consideración lo dispuesto por el precepto legal declarado luego inconstitucional.
El artículo 34.5 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social, disponía que " Los interesados dispondrán de un plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la presente ley, para dirigir las comunicaciones que procedan a la Administración de la Seguridad Social, al objeto de regularizar la situación de los trabajadores a que se refiere el apartado anterior, si subsistieran en dicho momento, las circunstancias determinantes de un cambio de encuadramiento o de situación en el Régimen de la Seguridad Social que corresponda" . Y añadía el párrafo segundo que " Los efectos derivados de dicho cambio se retrotraerán a 1 de enero de 1998. No obstante, en el supuesto de que, durante 1998, se hubiera causado alguna prestación a cargo de algún régimen del sistema de la Seguridad Social, los indicados efectos se producirán a partir de la fecha en que hubiera finalizado el percibo de aquella, si así procediera por incorporarse al interesado al mismo puesto de trabajo ".
La devolución que pretende la sociedad mercantil recurrente, mediante la estimación de este tipo de responsabilidad del Estado legislador, se concreta en las cantidades referentes a las cotizaciones al régimen general de la Seguridad Social del año 1998 por los administradores de la empresa. Teniendo en cuenta que durante el año 1998 los administradores de las sociedades mercantiles que no posean el control de estas aunque el desempeño del cargo conlleve la realización de funciones de dirección y gerencia, debían estar sujetos al régimen especial de trabajadores autónomos. Sin embargo, en el párrafo segundo del artículo 34.5 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que entró en vigor el 1 de enero de 1999, contenía una modificación sustancial respecto del régimen de la Seguridad Social en el que se debían encuadrar a dichos administradores, de modo que habrían de considerarse dentro del régimen general de la Seguridad Social. Aplicándose dicha norma con carácter retroactivo desde el día 1 de enero de 1998. Como consecuencia de esta situación, las sociedades tuvieron que ingresar en la Tesorería de la Seguridad Social las cotizaciones correspondientes a la cuota patronal del año 1998.
Dicho de otro modo, los administradores que se encuadraban desde 1994 en el régimen especial de la Seguridad Social como trabajadores autónomos, y cuyas cotizaciones corrían por cuenta de dichos administradores y no de la empresa, como consecuencia de la modificación de la disposición adicional 27 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social , llevada a cabo por el artículo 34.2 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y del orden social, pasaron a quedar integrados en el régimen general, con efectos retroactivos a 1 de enero de 1998 ( artículo 34.5 de la misma Ley ), de modo que ese año la cotización se realizaría por la empresa.
La inconstitucionalidad de dicha norma legal se produce por vulneración del principio de seguridad jurídica garantizado por el artículo 9.3 de la CE , al haberse llevado a cabo un incremento retroactivo de las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social, no previsible y carente de suficiente justificación por razones de interés público.
Es el Tribunal Constitucional, en la expresada STC 89/2009 , quien determina que la retroactividad apreciada en este caso es una " retroactividad auténtica " (fundamento jurídico cuarto), pues se trata de una situación ya agotada. Es decir, que el hecho se ha realizado y ha agotado sus efectos jurídicos al amparo de la ley anterior.
Se califica dicho cambio legal como " completamente imprevisible " (fundamento quinto de la indicada sentencia), por lo que la empresa no pudo prever las consecuencias derivadas de la misma. En concreto, se indica que la aplicación retroactiva ha afectado a la confianza de las sociedades destinatarias de la norma, que habían ajustado su conducta durante el año 1998 a la legislación vigente en dicho momento, en virtud de la cual quedaban eximidas de cotizar a la Seguridad Social por sus administradores retribuidos, sin que tal modificación resultara razonablemente previsible, lesionando así, el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ).
Además, indagando sobre las razones de interés general que pudieran justificar tal modificación normativa, en el fundamento jurídico sexto de la sentencia de tanta cita, se llega a la conclusión de que no aparecen razones especiales de interés general, pues tal reforma, ni por su finalidad ni por su objeto, se aprecia la " concurrencia de tales exigencias de interés general ".
A tenor de la anterior declaración de inconstitucionalidad, y de los motivos que determinaron la misma, resulta preciso recordar que venimos declarando ahora de modo reiterado, por todas, Sentencia del Pleno de esta Sala, de 2 de junio de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 588/2008 ), el criterio que iniciaron las Sentencias de 29 de febrero , 13 de junio y 15 de julio de 2000 , que afirman que la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada es ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia que hizo aplicación de la ley luego declarada inconstitucional, y que dota por tanto de sustantividad propia a dicha acción. Nos referimos a la aplicación de los artículos 161.1.a) CE y 40.1 de la LOTC , que no impiden el ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial sustentada en el perjuicio irrogado por la aplicación en la sentencia dotada de ese valor de cosa juzgada de la ley o norma con fuerza de ley luego declarada contraria a la Constitución.
También debemos traer a colación que la estimación de este tipo de acciones debe acreditar si el menoscabo económico alegado por la parte recurrente reúne los requisitos legalmente precisos para que proceda su indemnización. Dicho de otro modo, que estemos ante un daño efectivo, evaluable económicamente, individualizado con relación a una persona o grupo de personas, y antijurídico, es decir, que no se tenga el deber jurídico de soportarlo.
Ninguna duda albergamos respecto que el ingreso realizado, para el ejercicio 1998, por cotizaciones a la Seguridad Social, por el cambio legislativo establecido con carácter retroactivo, es un daño efectivo, desde luego evaluable económicamente, e individualizado, pues se ha producido un menoscabo o quebranto económico que recae sobre el patrimonio del reclamante.
Interesa añadir, respecto de la antijuridicidad, que los casos en que el título de imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador lo es por la posterior declaración de inconstitucionalidad de la ley, cuya aplicación irrogó el perjuicio, debe imponerse como regla general el reconocimiento de la antijuridicidad de éste, pues si tiene su origen en esa actuación antijurídica, constatada por dicha declaración de inconstitucionalidad, sólo circunstancias singulares, de notable y relevante entidad, podrían, en su caso, prestar fundamento a la tesis que probara que el perjudicado tuviera el deber jurídico de soportar ese daño.
Además, la inconstitucionalidad declarada en este caso se produce por vulneración del principio de seguridad jurídica garantizado por el artículo 9.3 de la CE , recordemos, al haberse llevado a cabo un incremento retroactivo de las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social, no previsible y carente de suficiente justificación para la salvaguarda del interés general.
Teniendo en cuenta, por tanto, que se trata de un supuesto de responsabilidad del Estado legislador por la inconstitucionalidad declarada de la ley, por razón del carácter retroactivo de la modificación, que el recurrente no tiene el deber de soportar. Resta por determinar, atendida la evolución de lo alegado en el proceso, respecto de los consejeros y administradores, como dispone el artículo 34 de la expresada Ley 50/1998, de 30 de diciembre , si " el desempeño de su cargo conlleve la realización de las funciones de dirección y gerencia de la sociedad ".
Si los administradores por los que se ingresó la cotización relativa régimen general de la Seguridad Social, en definitiva, realizaban funciones de dirección y gerencia de la sociedad, es una cuestión que nos lleva necesariamente a valorar la prueba aportada al proceso.
Nos encontramos con que el informe de la Tesorería General de la Seguridad Social, de 4 de noviembre de 2011, que aportó el Abogado del Estado, además de señalar que se han devuelto a los administradores las cuotas abonadas en el régimen especial de trabajadores autónomos, señala que tres de los cinco administradores no realizaba funciones de dirección y gerencia, pues en sus datos figuran "sin exclusiones de cotización" (apartado 1.a/ en relación con el apartado 3). Sin embargo la recurrente aporta una certificación del Registro Mercantil de Madrid, en la que consta las funciones que realizaban, según los poderes conferidos, entre las que se incluyen "dirigir la gestión y administración de la sociedad", "contratar, ordenar y despedir al personal laboral", o "dirigir la contabilidad de la empresa". En consecuencia, se trata de administradores de sociedades mercantiles que aunque no posean el control de las mismas, sin embargo sí realizan funciones de dirección y gerencia.
Procede, por tanto, estimar el recurso contencioso administrativo porque, con carácter general, concurren los presupuestos exigidos para la responsabilidad del Estado legislador, y, específicamente, respecto de las funciones de los administradores, en relación con las cuotas de cotización, porque se encuentran en el supuesto de hecho del artículo 34 de la expresada Ley 50/1998, de 30 de diciembre , al realizar las indicadas funciones de dirección y gerencia. La traducción económica es que deberá abonarse por la Administración General del Estado, por tratarse de un supuesto de responsabilidad del Estado legislador, a la recurrente 36.820,45 euros, que es la suma de los ingresos realizados en el año 2.000 en concepto de cuotas a la Seguridad Social --relativas al ejercicio de 1998--, como consecuencia de los efectos establecidos con carácter retroactivo, en el artículo 34.5, párrafo segundo, de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y de Orden Social, declarado inconstitucional.
Ahora bien, la estimación del recurso habrá de ser en parte pues los intereses legales se computan desde la fecha de la reclamación en vía administrativa hasta la notificación de la sentencia. Aplicándose a la cantidad resultante los intereses legales a que se refiere el artículo 106.2 de la Ley de esta Jurisdicción .
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , no se hace imposición de costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que procede estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de "Ibersicex Europa Express, S.L.", contra la denegación presunta del Consejo de Ministros de la reclamación formulada por responsabilidad patrimonial del Estado legislador, que se anula por no ser conforme a Derecho. La Administración General del Estado deberá indemnizar a la recurrente en 36.820,45 euros, con los intereses legales desde la fecha de presentación de la reclamación en vía administrativa hasta la notificación de esta sentencia, aplicándose a la cantidad resultante los intereses legales a que se refiere el artículo 106.2 de la Ley de esta Jurisdicción . No se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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