STS, 31 de Octubre de 2013

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 3 de marzo de 2011 (recurso nº 122/2009 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo promovido por la Asociación de Afectados por el Plan Parcial de A Guía-Teis contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 29 de septiembre de 2006 por la que se delimita el dominio publico marítimo terrestre en un tramo de 2.540 metros de longitud en la ría de Vigo comprendido entre el Municipio de Redondela hasta la Playa del Matadero, término municipal de Vigo.

El alcance de la controversia entablada en el proceso de instancia queda delimitado en el fundamento primero de la sentencia, en los siguientes términos:

PRIMERO.- (...) La cuestión que se debate en el presente recurso es, exclusivamente, la que se refiere a la anchura de la servidumbre de protección entre los vértices 122 a 133 que la parte recurrente considera que se debe extender solo a 20 metros por entender que a la entrada en vigor de la ley de Costas dicha zona tenía la consideración de suelo urbano (aunque con posterioridad se haya modificado el planeamiento urbanístico y hayan vuelto a ser terrenos no urbanizables).

La parte recurrente afirma que los terrenos a los que se contrae su impugnación ostentaban la condición de urbanos, no solo al momento de la entrada en vigor de la ley de costas sino que la han seguido ostentando y la ostentan en la actualidad. Entiende que al momento de la aprobación de la Orden aprobatoria del deslinde el Plan General de Ordenación Urbana era el aprobado definitivamente con fecha 29 de Abril de 1993

.

La sentencia recurrida, tras recoger en su fundamento de derecho segundo la regulación de la anchura de la servidumbre de protección establecida en el artículo 23 y disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988, de Costas y disposición transitoria novena de su Reglamento, pasa a examinar, en los fundamentos de derecho tercero y cuarto, la clasificación urbanística de los terrenos y su evolución en los sucesivos instrumentos de planeamiento, el contenido de la Memoria del deslinde e informes a ella incorporados y, en fin, la prueba practicada en el curso del proceso a instancia de la parte demandante, llegando la Sala de instancia a las siguientes conclusiones:

1. - En la Memoria del proyecto de deslinde se indica que el planeamiento general de Vigo realizó la adaptación a la Ley 11/1985 del Suelo de Galicia mediante la aprobación de un nuevo Plan aprobado inicialmente en mayo de 1992 y definitivamente el día 29 de abril de 1993, siendo ese el Plan vigente al aprobarse el deslinde; y que en "... La zona del Monte de Guía (que es donde se sitúan los vértices objeto de impugnación) hay un Plan Especial de Protección con servidumbre de 100 metros y otro con servidumbre de más de 100 metros ".

2. - Esto mismo resulta del Informe de la Dirección General de Costas en el que "(...) aparecen los planos correspondientes a la Adaptación del Plan General de 1983 a la Ley del Suelo y la zona del Monte de Guía aparece grafiada como de P.E.P que según la leyenda del Plano significa Plan Especial de Protección lo que, en principio, parece incompatible con la consideración de urbano del terreno al que se refiere la impugnación planteada. En los planos aparecen grafiados de modo distinto los terrenos que tienen la consideración de urbanos de los que están integrados en el Plan Especial de Protección ".

3. - En cuanto a los medios de prueba aportados por la parte actora, y, en particular, el certificado de la Gerencia de Urbanismo adjuntado con la demanda y relativo a la clasificación de los terrenos litigiosos en el Plan General aprobado el 29 de abril de 1993 -certificación a la que se anexaba plano de la zona que es una parte del plano de la adaptación del Plan General de 1983 a la Ley del Suelo de Galicia- la Sala de instancia señala que "(...) la simple visión del plano permite entender cómo sobre la zona del Monte de Guía, las letras que aparecen son las de PEP que resulta incompatible con la consideración de urbano ".

En cuanto a la certificación del Secretario de la Gerencia Municipal de Urbanismo emitida en fase de prueba, según la cual las parcelas situadas en los vértices 122 a 133 del deslinde figuraban como suelo urbano en el Plan General aprobado definitivamente por el Ministerio de la Vivienda con fecha 4 de diciembre de 1970, la sentencia recurrida dice que "(...) lo primero que hay que señalar es que la autoridad que debía haber certificado la naturaleza de los terrenos era la autoridad autonómica (que reúne las competencias en la materia) y no el Ayuntamiento afectado ". Y a continuación añade: "(...) En cualquier caso, independientemente de que los terrenos en cuestión hubieran tenido la consideración de urbanos en el deslinde aprobado en 1970, la realidad es que al momento de la aprobación de la Orden de deslinde carecían de esa condición, por lo que la servidumbre debe fijarse en una extensión de 20 metros (y no los 100 metros pretendida)", conclusión que la Sala sentenciadora explica en el fundamento cuarto de la sentencia del modo siguiente:

(...) La Disposición Transitoria Tercera 3 de la Ley 22/1988, de Costas cuando establece que "Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros" da por supuesto dicha excepción solo se aplica cuando el terreno en cuestión mantenga la condición de suelo urbano hasta el momento de la aprobación de la Orden de deslinde, pero ante la discrepancia de clasificaciones, lo que debe prevalecer es la clasificación vigente al momento de la aprobación de la orden aprobatoria del deslinde y, solo excepcionalmente, podrá gozar de la servidumbre reducida de 20 metros aquel terreno que fuera urbano al momento de la aprobación de la ley de costas y lo siga siendo en la actualidad (ó al menos, al momento de la aprobación del deslinde).

La condición de urbano de un determinados terreno suele ser mantenida en el tiempo (es decir, el suelo urbano no es habitual que deje de serlo) y lo frecuente es que el suelo no urbano adquiera posteriormente esta condición por el natural desarrollo urbanístico En este caso ha ocurrido lo contrario: una zona urbana se ha degradado y actualmente no es urbana e integra un Plan Especial de Protección. (las fotografías acompañadas al expediente del Monte Da Guía parecen indicar que aquella zona nunca debió ser urbana tanto por sus condiciones naturales como por su escasa consolidación urbanística).

Por lo tanto, la Disposición Transitoria Tercera que reclaman los recurrentes no puede ser aplicada ahora pues está prevista para aquellas zonas que siendo urbanas al momento de la aprobación de la ley de costas conservan dicha condición, y no como en el caso presente en que dicha condición se ha perdido.

Estimar las pretensiones de los recurrentes conseguiría el fin contrario al querido por la Ley de Costas: se conseguía una servidumbre de protección de 20 metros en una zona calificada que no es urbana (que actualmente tiene muy escasa consolidación urbanística) y ello solo porque en un antiguo planeamiento era zona urbana pero que desde hace más de 20 años ha dejado de ser urbana

.

Ampliando lo anterior, el fundamento quinto de la sentencia añade las siguientes consideraciones:

« (...) QUINTO.- El régimen transitorio de la ley de costas en materia de servidumbre de protección es claro; se distinguen dos supuestos (que vienen claramente enunciados por la Sentencia de esta Sala dictada en el recurso 515/2000 a la que se refiere la parte recurrente pretendiendo una interpretación contraria a lo dicho en aquella):

- Se establece la plena aplicación de los criterios contenidos en la ley en materia de servidumbre de protección y de influencia respecto de las fincas que se ubiquen en tramos de costa que todavía no están urbanizados al momento de la entrada en vigor de la Ley, y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística.

- En cambió, en las zonas donde sí se ha consolidado dicho derecho la zona de influencia, la de servidumbre de protección se limitan a 20 metros.

De este modo se consigue evitar la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística y, por otra parte, se excluye también la necesidad de afrontar un proceso de revisión del planeamiento que introduciría un factor de inseguridad en las expectativas de edificación. Por esta razón, lo que hace la Disposición Transitoria Tercera de la Ley es permitir que se mantengan los aprovechamientos urbanísticos existentes.

En el caso presente, los recurrentes han perdido el derecho a determinados aprovechamientos urbanísticos pero eso no ha sido por la aprobación de la ley de costas sino por la modificación del PGOU de Vigo que ha considerado que una zona que era urbana debe ser considerada como Plan Especial de Protección. Por esta razón, y como venimos exponiendo, no es aplicable la Disposición Transitoria Tercera que lo que pretende es no perjudicar a aquellos propietarios de parcelas a los que la aplicación de la ley de costas les privaba de derechos urbanísticos consolidados o de expectativas derivadas de la aprobación del planeamiento urbanístico vigente a la entrada en vigor de la ley de costas. Aquí, dicha privación no ha procedido de la ley de costas sino de la autónoma modificación de dicho planeamiento.

Procede, pues, la integra desestimación de la demanda confirmando la resolución objeto de recurso.

Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de la Asociación de Afectados por el Plan Parcial de A Guía-Teis presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de 28 de abril de 2011, en la que asimismo se ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

La representación de la Asociación de Afectados por el Plan Parcial de A Guía-Teis formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 15 de junio de 2011 en el que formula tres motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, por auto de la Sección Primera de esta Sala de 27 de octubre de 2011 se acordó la inadmisión del motivo segundo, por carecer manifiestamente de fundamento.

El enunciado y contenido de los dos motivos -primero y tercero- que resultaron admitidos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción de las disposiciones transitorias tercera de la Ley 22/1988, de Costas , y novena del Reglamento de la citada Ley aprobado por el Real Decreto 1471/1989; así como del artículo 23.1 de la Ley de Costas y de la jurisprudencia, dado que los terrenos comprendidos entre los vértices 122 a 133 estaban clasificados como suelo urbano por el planeamiento urbanístico vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, al menos desde 1970.

2. - Inadmitido.

3. - Infracción de los artículos 25 y 26 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, toda vez que, según la recurrente, estamos ante un sistema general (parque público urbano) que no resulta incompatible con su clasificación como suelo urbano.

El escrito de la recurrente termina solicitando que se dicte sentencia en la que se estime el recurso de casación, casando la sentencia recurrida y dictando otra en la que se reconozca el derecho de la recurrente a que la servidumbre de protección en el tramo comprendido entre los vértices 122 a 133 se reduzca a 20 metros.

Como ya hemos visto, por auto de la Sección Primera de esta Sala de 27 de octubre de 2011 se acordó la inadmisión del motivo segundo, por carecer manifiestamente de fundamento, así como la admisión a trámite de los motivos primero y tercero; y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación y por providencia fecha 22 de diciembre de 2011.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, la Administración del Estado formalizó su oposición al recurso mediante escrito presentado el 6 de febrero de 2012 en el que expone las razones de su oposición a los dos motivos de casación y termina solicitando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 30 de octubre de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 2982/2011 lo interpone la Asociación de Afectados por el Plan Parcial de A Guía-Teis contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 3 de marzo de 2011 (recurso nº 122/2009 ), en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo promovido por esa Asociación contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 29 de septiembre de 2006 por la que se delimita el dominio público marítimo terrestre en un tramo de 2.540 metros de longitud en la ría de Vigo comprendido entre el Municipio de Redondela hasta la Playa del Matadero, término municipal de Vigo.

Hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los dos motivos de casación que han resultado admitidos, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente cuarto (ya ha quedado señalado en los antecedentes que el motivo de casación segundo fue inadmitido por auto de la Sección Primera de esta Sala de 27 de octubre de 2011 ).

Según vimos, en el motivo primero se alega la infracción de las disposiciones transitorias tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , y novena del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre; así como del artículo 23.1 de la Ley de Costas y de la jurisprudencia que aplica tales normas; y ello sobre la base de que los terrenos comprendidos entre los vértices 122 a 133 estaban clasificados como suelo urbano por el planeamiento urbanístico vigente a la entrada en vigor de la Ley de Costas, al menos desde 1970, por lo que la anchura de la servidumbre de protección habría de ser reducida a 20 metros.

Desde ahora queda anticipado que el motivo debe ser acogido; y ello por las razones que pasamos a exponer.

En la Ley de Costas de 1988 se establece, con carácter general, que la servidumbre de protección -con las limitaciones que comporta, establecidas en la propia Ley- recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar ( artículo 23.1 de la Ley de Costas ). Esta norma general tiene su excepción más relevante, en lo que ahora interesa, en la disposición transitoria tercera.3 de la propia Ley, donde se establece que para los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley, esto es, el 29 de julio de 1988 (a tenor de su disposición final tercera), operará la indicada servidumbre de protección pero con una sustancial reducción de su anchura, que será de 20 metros. Por su parte, la disposición transitoria novena.3 del Reglamento de la Ley de Costas establece que a tales efectos -reducción de la anchura de la servidumbre de protección- "sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de la entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter" .

Según hemos visto, en el caso que nos ocupa la Sala de instancia ha entendido que no es aplicable al caso la excepción prevista en la disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas ; y sustenta esa conclusión en la consideración de que, si bien los terrenos a que se refiere la controversia estaban clasificados en el Plan General de 1983 como suelo urbano, y, por tanto, esa era su clasificación en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, tal situación no persistía cuando se aprobó el deslinde -29 de septiembre de 2006- pues había resultado alterada al aprobarse definitivamente la Adaptación del Plan General, por acuerdo de 29 de abril de 1993, en cuya virtud los terrenos del Monte de Guía habían quedado comprendidos en el ámbito de un Plan Especial de Protección y se excluía toda posibilidad de desarrollo urbano en la zona.

Partiendo de esa apreciación sobre el cambio habido en la ordenación urbanística de los terrenos, la Sala de Audiencia Nacional considera que cuando la disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas se refiere a los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley , estableciendo respecto de ellos que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros, la citada norma «...da por supuesto [que] dicha excepción solo se aplica cuando el terreno en cuestión mantenga la condición de suelo urbano hasta el momento de la aprobación de la Orden de deslinde, pero ante la discrepancia de clasificaciones, lo que debe prevalecer es la clasificación vigente al momento de la aprobación de la orden aprobatoria del deslinde y, solo excepcionalmente, podrá gozar de la servidumbre reducida de 20 metros aquel terreno que fuera urbano al momento de la aprobación de la ley de costas y lo siga siendo en la actualidad (o al menos, al momento de la aprobación del deslinde)» (fundamento cuarto de la sentencia recurrida).

Pues bien, sin necesidad de profundizar en la bondad del razonamiento que acabamos de reseñar, nos limitaremos a destacar que está basado en un presupuesto que no se corresponde con la realidad, al no haber constancia, ni aun en forma indiciaria, de que en la fecha de aprobación del deslinde los terrenos hubiesen perdido la clasificación de suelo urbano.

Como hemos visto, la Sala de instancia deriva esa apreciación del hecho que con la Adaptación del Plan General aprobada en 1993 los terrenos quedaron comprendidos en el ámbito de un Plan Especial de protección, excluyéndose respecto de ellos todo desarrollo urbano y edificatorio. Pero la conclusión no puede ser compartida pues el hecho de que el planeamiento urbanístico - sea directamente el Plan General o mediante la remisión de éste a un Plan Especial, o por la conjunción de ambos instrumentos- dispense protección a una zona, excluyéndola del desarrollo urbano, en modo alguno resulta incompatible con su clasificación como suelo urbano. Muy por el contrario, la realidad cotidiana ofrece múltiples ejemplos de la ordenación de terrenos que, bajo distintas denominaciones -parques y jardines, espacios libres, zonas verdes,...- quedan excluidos de toda posibilidad de aprovechamiento edificatorio sin perder por ello la clasificación de suelo urbano.

No hay duda de que, desde el punto de vista urbanístico, los terrenos así ordenados quedarán sujetos a las limitaciones y al régimen de protección que les asigna el planeamiento -en este caso, la Adaptación del Plan General y el Plan Especial a que alude la sentencia recurrida-. Pero nada permite afirmar que los terrenos perdiesen la clasificación de suelo urbano que tenían con anterioridad. Y puesto que esa clasificación ya la tenían cuando entró en vigor la Ley de Costas, y la mantenían cuando se aprobó el deslinde, ninguna razón hay para que no se considere de aplicación la disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas .

Procede, en consecuencia, la estimación del primer motivo de casación; y ello conduce a que, sin necesidad ya de examinar el motivo segundo, proceda la estimación del recurso contencioso-administración y la anulación de la Orden de aprobación del deslinde en cuanto asigna a la servidumbre de protección entre los vértices 122 a 133 una anchura de 100 metros, debiendo quedar reducida tal anchura a 20 metros en virtud de lo establecido en la disposición transitoria tercera.3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

Al declarase haber lugar al recurso casación interpuesto en representación de la Asociación de Afectados por el Plan Parcial de A Guía-Teis, no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas, debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes ( artículo 139, apartados 1 y 2, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,