STS, 25 de Octubre de 2013

JurisdicciónEspaña
Fecha25 Octubre 2013

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Octubre de dos mil trece.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo nº 559/2012 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Nuria Munar Serrano, en nombre y representación de "Iberdrola Generación, S.A.U.", contra el Real Decreto 1290/2012, de 7 de septiembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1996, de 11 de abril.

Se ha personado como parte demandada el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 12 de noviembre de 2012, contra el contra el Real Decreto 1290/2012, de 7 de septiembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1996, de 11 de abril, y el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas.

SEGUNDO

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el citado escrito se solicita, según se expresa en el suplico, que se estime el recurso contencioso administrativo y se declare la nulidad de los artículos del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, tras su modificación mediante el Real Decreto impugnado, siguientes: "88.4, párrafo segundo, segundo inciso, 97, 153.1. último inciso, 126 bis.4".

TERCERO

La Administración General del Estado, por su parte, contesta a la demanda haciendo las alegaciones que considera oportunas, y solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso administrativo.

CUARTO

No solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones, que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.

QUINTO

Se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 22 de octubre de 2013, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna el Real Decreto 1290/2012, de 7 de septiembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1996, de 11 de abril, y el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, que establece las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas.

Antes de nada, conviene hacer dos consideraciones preliminares sobre los contornos del presente recurso.

El primer lugar, el recurso contencioso administrativo únicamente cuestiona la legalidad, según señala el suplico del escrito de demanda, de los artículos 88.4, párrafo segundo, segundo inciso; 97 ; 153.1, último inciso; y 126 bis.4 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , tras su modificación mediante el Real Decreto 1290/2012 aquí impugnado.

En segundo lugar, debemos advertir, para evitar confusiones posteriores, que se ha producido lo que consideramos un mero error de transcripción del suplico de la demanda. Así es, aunque en dicho suplico se pide la nulidad del artículo 88.4, párrafo segundo, segundo inciso, lo cierto es que en los fundamentos del citado escrito forense, se impugna el contenido del artículo 89.4, párrafo segundo, segundo inciso, que resulta fácilmente identificable porque se transcribe el contenido de su parte inicial. Esta circunstancia pone de manifiesto que lo que en realidad se está impugnado, y cuya nulidad se insta, es el artículo 89.4. Pero es que, además, el artículo 89.4 de tanta cita es modificado, efectivamente, por el Real Decreto que se recurre, mientras que el artículo 88.4 no resulta afectado por la reforma que ahora se impugna.

SEGUNDO

Se fundamenta la presente impugnación, tras hacer unas alegaciones generales sobre el ámbito de la potestad reglamentaria, en la infracción del principio de jerarquía normativa, porque se considera que la reforma reglamentaria que se impugna, se opone a lo dispuesto por el TR de la Ley de Aguas de 2001. Así se razona respecto del plazo de las concesiones administrativas (artículos 97 y 153.1 del Reglamento recurrido), del concepto de las "infraestructuras " (artículo 126 bis.4), y del exceso reglamentario en lo relativo a la demolición de las obras (artículo 89.4).

Por su parte, el Abogado del Estado aduce que los preceptos que se impugnan no han incurrido en ninguna infracción de la jerarquía normativa, porque la modificación reglamentaria recurrida se ajusta al plazo máximo de la concesión que fija el TR de la Ley de Aguas. Además, se señala que las normas cuya legalidad se cuestionan no sólo no infringen, ni exceden de lo dispuesto en el TR de la Ley de Aguas, sino que encuentran perfecto acomodo en esa regulación legal y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

TERCERO

Conviene analizar, siguiendo una elemental metodología, separadamente cada una de las normas reglamentarias cuya nulidad se pretende en el escrito de demanda, y procediendo a su agrupación cuando la cuestión suscitada sea idéntica en varios preceptos.

Esta sistemática nos conduce a analizar, en primer lugar, la legalidad de los artículos 97 y 153.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , redactados por el Real Decreto ahora recurrido, pues ambos se refieren al plazo máximo de duración de la concesión administrativa.

El artículo 97 tras declarar el carácter temporal de las concesiones señala que el " plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, no superior a setenta y cinco años de conformidad con el artículo 93.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ". Y el artículo 153, por su parte, al regular las prórrogas, declara que " la prórroga se fijará en atención al necesario periodo de amortización, sin que el plazo total de la concesión pueda superar, en ningún caso, el máximo fijado en el artículo 97 ".

No podemos entender que la fijación de un plazo máximo de 75 años, incluidas las prórrogas, vulnere el TR de la Ley de Aguas de 2001, por las razones que seguidamente expresamos.

El plazo máximo fijado para las concesiones demaniales coincide con el fijado, también en 75 años, por el artículo 59.4 del TR de la Ley de Aguas . Y con el plazo previsto en el artículo 93.3 de la Ley 3/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas .

Recordemos que el inciso final del artículo 97 del reglamento que ahora enjuiciamos, sobre la conformidad del plazo máximo de la concesión, ya se remite al " artículo 93.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ", que fija el plazo máximo de duración de la concesión " incluidas las prórrogas ", en 75 años.

Este precepto de la Ley 33/2003 tiene carácter básico, ex disposición final segunda de dicha ley y en aplicación del artículo 148.1.18ª de la CE . Es cierto, como alega la recurrente, que aunque el artículo 5, apartado 4, de la mentada Ley 33/2003 establece que los bienes y derechos de dominio público se regirán por las leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicación, y a falta de normas especiales por la Ley del Patrimonio. Ahora bien, este alegato sobre la aplicación de dicha Ley 33/2003 sólo a falta de norma especial, suscita la cuestión relativa a qué sentido tiene que una norma básica fije un plazo máximo de duración de las concesiones demaniales, si luego cada ley especial puede establecer excepciones a ese periodo máximo de duración. Dicho de otro modo, la norma básica contenida en la Ley 33/2003 no cumpliría la función a que está llamada, si cuando fija un plazo máximo de duración para las concesiones de los bienes de dominio público en general, las normas especiales que regulan los diferentes bienes de dominio público pudieran determinar un plazo superior al máximo, que, por tanto, dejaría de ser tal.

Ello nos conduce a analizar lo que específicamente establece la norma básica cuando regula el mentado plazo de duración de las concesiones demaniales. Y es el artículo 93.3 de la Ley 3/2003 , además de la remisión general del mentado artículo 5.4 de la misma Ley , el que nos proporciona la clave interpretativa en el presente caso. Así es, nos encontramos que la norma específica sobre las concesiones demaniales prevé que éstas de otorgarán por tiempo determinado, y su plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, no podrán exceder de 75 años, "salvo que se establezca otro menor en las normas especiales que sean de aplicación " ( artículo 93.3 inciso final de la indicada Ley 3/2003 ).

De manera que el expresado precepto básico establece un plazo máximo improrrogable, si bien permite de las normas sectoriales, en este caso la Ley de Aguas o el Reglamento de desarrollo, puedan establecer otro plazo menor, pero no uno superior, pues entonces aquel dejaría de ser máximo . Dicho de otro modo, las normas sectoriales pueden fijar un plazo máximo de duración de la concesión distinto del fijado en la Ley 33/2003, siempre con una condición: que no exceda de 75 años, pues la solución contraria pulverizaría ese denominador común que comporta la norma básica.

CUARTO

Además, y aunque nos limitáramos a contrastar el TR de la Ley de Aguas y el Reglamento, en la redacción ahora impugnada, la cuestión se trasladaría a determinar si dicho plazo máximo de 75 años puede ser aumentado por obra y gracia de lo dispuesto en el artículo 59.6 del TR expresado, en cuya interpretación la recurrente sostiene que legalmente el plazo máximo de la concesión es de 75 años más 10 años de la prórroga, y, por tanto, reglamentariamente se ha reducido ahora a 75 años.

Tampoco podría sostenerse tal conclusión, pues lo cierto que el artículo 59.6 establece, respecto de los supuestos en que realizadas unas obras, el coste no pueda ser amortizado dentro del tiempo que falta por transcurrir hasta el final del plazo de la concesión, este plazo de la concesión "podrá prorrogarse por el tiempo preciso para que las obras puedan amortizarse, con un límite máximo de diez años y por una sola vez ". Pero también lo es que el presupuesto de hecho de esa norma no se refiere a las concesiones de 75 años. Bien podría interpretarse que esa prórroga se refiere a aquellas concesiones administrativas de plazo inferior al máximo legal. Dicho de otro modo, se trataría de aquellas concesiones en las que la suma del plazo concesional fijado y la adición de la prorroga ---que no es de diez años, como sostiene la recurrente, sino que comprende sólo "el tiempo preciso para que las obras puedan amortizarse"--- no exceda de los 75 años. Esta es, por tanto, la única interpretación posible, por las razones que expusimos en el fundamento anterior.

Igualmente se limita el plazo concesional máximo a 75 años, sin posibilidad de prórroga, cuando se refiere a las obras hidráulicas, en el artículo 134 del TR de la Ley de Aguas , al declarar que los " plazos fijados en el pliego podrán ser prorrogados hasta el límite establecido en el apartado anterior " (apartado a)), que señala, a su vez, que el plazo de la concesión no podrá exceder " en ningún caso de 75 años " (apartado a/ "in fine").

Por lo demás, la referencia a la STC 277/1988, 29 de noviembre , no reviste la trascendencia que le concede la recurrente. El razonamiento que se contiene en la citada sentencia, en este punto, viene a señalar que el plazo máximo de la concesión no es arbitrario ni introduce inseguridad jurídica, sino que es un límite temporal razonable a los efectos de la amortización de las obras. Repárese, además, que se enfatiza en la prórroga como una posibilidad (que bien podría pensarse que esa posibilidad de prórroga es de aplicación a las concesiones cuyo plazo sea inferior al máximo legal), y que pretende reforzar un argumento anterior, como indica la expresión " más aún ". En todo caso la indicada sentencia no tenía por objeto el examen del plazo concesional, ni la posibilidad de prórroga para incrementar el mismo mas allá de los 75 años que fija la norma básica y el artículo 56.4 del TR de la Ley de Aguas , a los efectos que ahora analizamos.

La conclusión anterior ha de extenderse, forzosamente y por las mismas razones expuestas, al artículo 153.1, pues la impugnación de este artículo se realiza en la medida que el mismo contiene una remisión al " plazo máximo fijado en el artículo 97 ".

QUINTO

Otro de los preceptos impugnados es el artículo 89.4 del reglamento de tanta cita, que establece, respecto de la extinción de la concesión, que al concluir ese derecho concesional revertirán al Estado gratuitamente y libres de cargas las obras construidas, y añade, en el párrafo segundo, inciso segundo, la posibilidad, si considera inviable la continuidad de la concesión, relativa a que "podrá exigir la demolición de lo construido en dominio público de conformidad con el artículo 101 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas ".

Esta referencia a la posibilidad de exigir la " demolición " resulta, a juicio de la recurrente, ayuna de cobertura en el TR de la Ley de Aguas, pues el artículo 53 de dicho texto refundido no contiene referencia alguna a tal posibilidad.

Es cierto que el artículo 53, apartado 4, del TR de la Ley de Aguas , que regula la extinción del derecho al uso privativo de las aguas, contiene una norma que se identifica, en lo que ahora importa, con el párrafo primero del artículo 89.4 del reglamento. La novedad que introduce el párrafo segundo, inciso segundo, respecto de la demolición, tiene la correspondiente cobertura legal en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de la Administraciones Públicas .

Nos referimos al artículo 101.1 de la citada Ley 33/2003 que al regular el destino de las obras en el momento de la extinción del título, establece que cuando se extinga la concesión, las obras, construcciones e instalaciones fijas existentes sobre el bien demanial deberán ser demolidas por el titular de la concesión o, por ejecución subsidiaria, por la Administración.

Repárese que la Ley 33/2003 es posterior al TR de la Ley de Aguas de 2001 y que el régimen de los bienes demaniales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 5.4 de la expresada Ley 33/2003 , se regirá, como antes señalamos y ahora insistimos, por las " leyes y disposiciones especiales que les sean de aplicación ", lo que nos remite al TR de la Ley de Aguas y al Reglamento de Dominio Público Hidráulico, cuya modificación se impugna, primero, y a la Ley 33/2003, después. Esta relevancia significa que la disposición o norma reglamentaria puede tener su correspondiente cobertura tanto en la norma legal especial, como en la norma legal que establece con carácter general el régimen común, que es la citada Ley 33/2003. Teniendo en cuenta, además, que el artículo 101.1 de dicha Ley tiene el carácter de norma básica, según la disposición final 2ª de la Ley 33/2003 de tanta cita, en aplicación del artículo 148.1.18ª de la CE .

SEXTO

El artículo 126 bis.4 , respecto de la condiciones para garantizar la continuidad fluvial, dispone que el organismo de cuenca " promoverá la eliminación de infraestructuras que, dentro del dominio público hidráulico, se encuentren abandonadas sin cumplir función alguna ligada al aprovechamiento de las aguas (...)".

La preocupación de la recurrente radica, como ella misma manifiesta, en la imprecisión del término " infraestructuras " que podría ser aplicado a las centrales hidroeléctricas, pues en ese mismo artículo 126 bis, el apartado 1 se refiere a " infraestructuras hidráulicas ".

A propósito de la caducidad de las concesiones, el artículo 66 del TR de la Ley de Aguas , al que se refiere al recurrente, efectivamente regula un supuesto de caducidad de la concesión cuando se hubiera interrumpido la explotación durante tres años consecutivos por causa imputable al titular, según establece, igualmente, el artículo 161 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico .

Ahora bien, la cobertura legal, del artículo 126.bis.4 impugnado, ha de buscarse en una norma sectorial relativa a las aguas, como es la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional , en cuyo artículo 28.3 se prevé la posibilidad de " eliminar las construcciones y demás instalaciones situadas en dominio público hidráulico y en zonas inundables ". La finalidad es evitar el riesgo que las mismas pueden suponer para las personas, los bienes y la protección del dominio público, según indica el propio párrafo tercero " in fine ".

Repárese que esa misma finalidad, con alguna matización, se contiene en el propio artículo 126.bis.4 cuando se señala que se tendrá en consideración " la seguridad de las personas y los bienes y valorando el efecto ambiental y económico ", para que el organismo de cuenca promueva la eliminación de las infraestructuras que se " encuentren abandonadas sin cumplir función alguna ". De modo que teniendo en cuenta tal objetivo común expresado legal y reglamentariamente, el supuesto de hecho describe un abandono, que no es genérico, sino que se define por la ausencia de cumplimiento, por tales instalaciones, de ninguna función. En definitiva, lo que pretende el artículo 126.bis.4 es garantizar la continuidad fluvial que puede verse afectada cuando las infraestructuras abandonadas puedan suponer un peligro para el régimen de corrientes de los cauces.

En relación con esa eliminación de infraestructuras lo que dice el precepto legal (artículo 28.3 de la Ley que aprueba el Plan Hidrológico Nacional) y el reglamentario (artículo 126.bis.4 impugnado) es que se promoverá la eliminación de infraestructuras, sin determinar sobre quién ha de recaer dicha carga. Téngase en cuenta que el artículo 28.3 señala que el Ministerio de Medio Ambiente promoverá convenios de colaboración con las Administraciones Autonómicas y Locales a tales efectos, y el precepto impugnado dispone que el organismo de cuenca promoverá la eliminación de infraestructuras, que se encuentren abandonadas.

SÉPTIMO

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso administrativo, porque las normas reglamentarias impugnadas no han vulnerado el principio de jerarquía.

No está de más añadir que efectivamente la Constitución prevé una serie de materias reservadas a la ley, lo que constituye una garantía esencial en el Estado de Derecho que diseña nuestra Constitución, que asegura que los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependan exclusivamente de la voluntad de sus representantes, de manera que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia de sus productos normativos, como hemos señalado de forma reiterada, por todas, Sentencia 17 de mayo de 2009 (recurso contencioso administrativo nº 593/1995 ).

La Administración, por tanto, no puede dictar normas reglamentarias sin la correspondiente habilitación de una norma legal previa. Ahora bien, este principio no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, en ámbitos objeto de reserva de Ley, siempre que no integren una regulación reglamentaria independiente y, por tanto, no subordinada a la prevista en la Ley, lo que degradaría la reserva de ley constitucionalmente establecida en favor del legislador. Esa desnaturalización del sistema normativo no se ha producido en este caso, por las razones que hemos indicado al analizar cada una de las normas reglamentarias impugnadas.

OCTAVO

Al declararse no haber lugar al recurso contencioso administrativo procede imponer las costas a la parte recurrente ( artículo 139.1 de la citada LRJCA ).

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de la misma Ley el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá exceder de 4.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de "Iberdrola Generación, S.A.U.", contra el Real Decreto 1290/2012, de 7 de septiembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1996, de 11 de abril, y el Real Decreto 509/1996, de 15 de marzo, de desarrollo del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, que establece las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas. Con imposición de costas en los términos previstos en el último fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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