STS, 22 de Octubre de 2013

Con fecha 24 de enero de 2012 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 200/2012, de 23 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y se modifica el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.

La representación procesal la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE LOS CUERPOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el referido Real Decreto, formalizando demanda mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia por la que con estimación de la demanda sea anulado el Real Decreto 200/2012, de 23 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y se modifica el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la Estructura Orgánica Básica de los Departamentos Ministeriales, en lo que se refiere a la exención de la condición de funcionario al Director General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia, del Director General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad y del Director General de Servicios para la Familia y la Infancia".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se desestime el recurso, al ser conforme a Derecho el Real Decreto en el artículo recurrido, con imposición de costas a la parte contraria".

Por Auto de fecha 10 de diciembre de 2012 esta Sala acordó recibir el proceso a prueba y, practicada ésta con el resultado que consta en autos y evacuadas las conclusiones por las partes, en providencia de fecha 5 de julio de 2013 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 1 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

La Federación de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado, impugna en este recurso el número 2 de la Disposición adicional séptima del Real Decreto 200/2012, de 23 de enero , ya que en él, haciendo uso de la excepción que prevé el inciso final del párrafo segundo del artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril , se dispone que, en atención a las características específicas de las mismas, no será preciso que ostenten la condición de funcionario las personas titulares de las tres siguientes Direcciones Generales: "Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia"; "Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad"; y "Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia".

Más allá de la referencia a las normas que regulan la regla general y su excepción sobre la condición funcionarial de los Directores Generales; de la cita de algunas sentencias de este Tribunal que han enjuiciado disposiciones similares; de la trascripción de algún párrafo de otras; de la expresión de lo que a juicio de la actora son los "principios" que resumen la jurisprudencia ahí recaída; y de recordar los criterios que permiten diferenciar lo discrecional de lo arbitrario; lo que alega el escrito de demanda es sólo lo que a continuación intentamos resumir a lo largo del siguiente y extenso párrafo de este fundamento de derecho:

Para que exista una auténtica motivación que justifique una excepción como aquella de la que se ha hecho uso, es necesario que se razone debidamente el porqué los cometidos propios de las Direcciones Generales "son incompatibles con la formación, preparación y trayectoria profesional de un cualificado funcionario, como de hecho son todos los integrantes de la asociación [actora]". En el Real Decreto impugnado, no hay datos objetivos que justifiquen y respalden la decisión, pues "invocan como siempre, la especial complejidad del puesto así como el nivel de conocimientos y experiencia requeridos para su desempeño que exceden, según se justifica, del ámbito propio de conocimientos y experiencia de los funcionarios públicos". Cuesta creer "que de entre los Funcionarios que represento no existen profesionales capaces de llevar a cabo y desempeñar las funciones propias de esos órganos directivos sobre todo teniendo en cuenta que se trata de funcionarios cualificadísimos, preparados y formados precisamente para hacer frente a las específicas características de las funciones que se contemplan en dicho Real Decreto". El argumento que esgrime la Administración "es coincidente por lo demás en todos los casos, y se reduce una vez más y como en recursos anteriores a la necesidad, de un perfil conocedor y con experiencia en ámbitos privados y públicos". También una vez más, "no estamos sin embargo ante una auténtica motivación en el sentido requerido por las múltiples sentencias dictadas por el Tribunal Supremo". En cuanto a la primera de aquellas Direcciones Generales, "puede comprobarse que la enumeración de funciones que según tanto el Preámbulo del Real Decreto impugnado como la Memoria aportada en el expediente administrativo justificarían el nombramiento de una persona que no fuese funcionario público se refiere siempre a tareas y cometidos específicos de determinados cuerpos de la función pública, por lo que no deja de revestir un carácter paradójico la excepción". En cuanto a la segunda, la justificación invocada en el Preámbulo no parece "muy convincente desde el punto de vista de la debida motivación requerida por [aquellas sentencias]". En lo que hace a la tercera, "la justificación viene dada por la coordinación de los programas de actuación en materia de servicios sociales que exigen relaciones con la sociedad civil organizada y con las entidades del tercer sector de acción social", con lo que se acude a "la socorrida fórmula de apelar a la falta de concreción de qué puedan ser o significar esos agentes privados". Presupone la Administración "que no hay funcionarios superiores capaces de desempeñar las funciones propias de estas Direcciones Generales". No está de más "recordar y traer a colación las últimas y por ello más recientes sentencias del Tribunal Supremo de 3 de septiembre , 28 de septiembre y 11 de noviembre de 2010 ", [de las que trascribe algunos párrafos para resaltar] que el uso de la excepción a la regla general de la reserva funcionarial exigirá para ser válida "que se apoye en hechos objetivos y concretos", por lo que no bastarán "consideraciones abstractas o genéricos juicios de valor". Han ido surgiendo tantas excepciones, que "no son cuantitativamente razonables", y ponen de manifiesto "una masiva reserva de puestos que permita satisfacer compromisos de colocación a favor de personas que, de aplicarse la previsión general del artículo 18 de la Ley 6/1997 , no tendrían posible acceso al cargo de Director General". La "facultad discrecional que concede la LOFAGE al Consejo de Ministros se contrae al supuesto de que no existan funcionarios con la necesaria competencia profesional y experiencia para desempeñar estas funciones". Como fácilmente puede apreciarse, "nos encontramos con que las funciones propias de las Direcciones Generales excepcionadas de la reserva funcionarial requieren unos conocimientos además por supuesto de un alto grado de gestión técnica y administrativa que no se comprende (y desde luego no lo justifican) por qué no pueden ser llevadas a cabo por los más que cualificados Funcionarios pertenecientes a Cuerpos del Estado, especialmente preparados para estos menesteres". La importancia "de un centro directivo o la incidencia de sus funciones no deben ser por sí mismas motivo que justifique la excepción". Las funciones atribuidas a la primera de aquellas tres Direcciones Generales en el artículo 12 del Real Decreto, "son casi todas ellas, como puede apreciarse técnicas, burocráticas y de gestión administrativa propias de cualquier departamento y a la altura, desde luego, de los más que cualificados y preparados cuerpos de funcionarios en la actualidad". Lo mismo puede afirmarse de las funciones de la segunda, enumeradas en el artículo 6. Y las de la tercera, contenidas en el artículo 5, "se refieren a una serie de tareas y cometidos que también pueden ser perfectamente desempeñadas por funcionarios públicos". Esta parte, "no tiene nada que objetar a la realidad que se describe y se diseña en el Preámbulo del Real Decreto que nos ocupa, pero sin embargo se opone a admitir que una exposición genérica y retórica justifique por sí misma la excepción operada en cuanto a las tres direcciones generales que nos ocupan". En ningún momento "se ha justificado por qué los cometidos más arriba enumerados son incompatibles, supuestamente, con la condición de funcionario", ni "por qué se presupone a los mismos una falta de aptitud para el desempeño de dichas responsabilidades así como de los objetivos que la Administración diseña, en su mayor parte de perfil claramente administrativo y funcionarial". Concretamente, "en el caso de las tres Direcciones Generales que nos ocupan, existen cuerpos superiores de la Administración General del Estado con funcionarios perfectamente capacitados para el desempeño de sus funciones encomendadas a los mismos". Conviene referirse, en este caso, "a los Cuerpos de Técnicos Superiores de la Administración de la Seguridad Social, o al de Letrados de la Administración de la Seguridad Social, entre otros, cuyos funcionarios reúnen la cualificación y experiencia necesarias para asumir las tareas de las Direcciones generales que nos ocupan". Es importante reiterar "que la finalidad última de las reglas contenidas en la LOFAGE es conseguir la deseada profesionalización de la Administración, salvaguardando en lo posible determinados ámbitos de la misma de los intereses partidistas y vaivenes propios de la vida política". La jurisprudencia recaída sobre esta cuestión no permite "excepcionar de la regla general a las tres direcciones generales que constituyen el objeto del presente recurso ya que ni la pretendida justificación esgrimida se basa en hechos objetivos ni concretos ni aparece expuesta en términos que permitan comprender por qué se adopta la decisión de excepcionar dichas Direcciones Generales de la regla común".

En la parte final del punto 3, "Contenido", de la Memoria Abreviada de lo que entonces era Proyecto del Real Decreto, se lee lo siguiente:

"[...] Igualmente, se considera conveniente, para un mejor ejercicio de las funciones encomendadas y en atención a las características que concurren en éstas, permitir que el nombramiento de los titulares de la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia, la Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad y la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia no quede limitado a funcionarios, ampliándolo a otras personas que puedan resultar más idóneas para su desempeño.

Las singulares funciones que tienen atribuidas las Direcciones Generales de Servicios para la Familia y la Infancia y de Políticas de Apoyo a la Discapacidad exteriorizan unos concretos cometidos cuya extraordinaria naturaleza hace bien visible la conveniencia, en aras de un mejor desempeño de las mismas, de no limitar el ámbito de los posibles titulares solamente a los cuerpos de funcionarios y ampliarlo a personas que, a pesar de no tener la condición funcionarial, puedan ofrecer una superior idoneidad para esos cometidos extraordinarios.

La especialización y complejidad técnica que integra las características de la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia requieren que su titular sea un experto conocedor del tercer sector de acción social y de las distintas organizaciones que lo componen, con experiencia en este ámbito y con independencia de su condición -o no- de funcionario público, al no existir cuerpos de funcionarios con el nivel de exigencia que sería aconsejable para el desarrollo de estas y de otras funciones que integran dicha Dirección General.

El desarrollo del Programa Nacional del Reformas y los objetivos en él incluidos en relación con la inclusión social y la reducción de la pobreza, así como el desarrollo del futuro Plan Nacional para la Inclusión Social, exigirán de la Dirección General un profundo conocimiento tanto de la materia -dimensión social de los PNR nacionales- como de este tipo de organizaciones, con las que habrá de relacionarse, establecer y desarrollar los correspondientes protocolos de colaboración.

El seguimiento y, en algunos casos, establecimiento de nuevos planes y estrategias específicas -propias de este ámbito y que no concurren en otros de la Administración- cuya competencia de impulso, ejecución y gestión, vendrá atribuida a esta Dirección General exigen un profundo conocimiento y experiencia en materias tales como el voluntariado (de cara a la ejecución de la Estrategia Estatal del Voluntariado 2010-2014), la infancia (en relación con el desarrollo del I Plan Estratégico Nacional de Infancia y Adolescencia 2012-2015), de los derechos del niño y de la problemática de la explotación sexual infantil (en relación con el III Plan de Acción contra la explotación sexual de la infancia y adolescencia), del pueblo gitano (necesaria para el diseño de estrategias de futuro al concluir el Plan de Acción para el desarrollo de la Comunidad Gitana 2010-2012 y para el establecimiento de la Estrategia Nacional para la integración de los Roma derivada de la comunicación de la Comisión Europea de 5 de abril de 2011), entre muchas otras de las materias que componen su contenido funcional.

Todo ello sin tener en cuenta, además, las subvenciones con cargo a la asignación tributaria para fines sociales del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de régimen general de servicios sociales, familias e infancia, que, igualmente, exige un conocimiento profundo de las organizaciones sociales que concurren a las mismas.

Las funciones de dicha Dirección General -alejadas por su naturaleza de la mera gestión directiva- no son homologables por tanto, con carácter general, a las de la mayoría de los órganos directivos de la Administración con este rango, lo que justifica sobradamente la excepción que propone.

La elevada especialidad y complejidad técnica de la Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad requieren, por tanto, que su titularidad recaiga en una persona que conozca el sector, con honda experiencia en el mismo, por encima de su condición -o no- de funcionario, al no haber cuerpos funcionariales con el exigente nivel que resultaría aconsejable para el adecuado desempeño de dicha Dirección General, debiendo ser capaz de proponer y ejecutar la política del Gobierno en materia de atención a las personas con discapacidad.

En efecto, al titular de dicha Dirección General le corresponde el impulso de políticas sectoriales sobre discapacidad y su coordinación interministerial, así como entre la Administración General del Estado y la de las comunidades autónomas y las corporaciones locales; la planificación, el diseño y la ordenación de los programas y planes de ámbito estatal en materia de discapacidad y su coordinación con las comunidades autónomas; la gestión y evaluación de los planes y programas de ámbito estatal en cooperación con otros Ministerios, comunidades autónomas y corporaciones locales; la propuesta de normativa en las materias de su competencia, sin perjuicio de las competencias de la Secretaría General Técnica; el fomento de la cooperación con las organizaciones y entidades que agrupan a las personas con discapacidad y sus familias, y la coordinación y seguimiento de la actuación de los órganos consultivos de discapacidad, así como de la colaboración y apoyo a la Cruz Roja Española, a la Organización Nacional de Ciegos Españoles y a las fundaciones asistenciales y de discapacidad, para el cumplimiento de sus fines sociales; el ejercicio de la tutela del Estado respecto de las entidades asistenciales y sobre discapacidad ajenas a la Administración, sin perjuicio de las funciones de la Subsecretaría sobre el protectorado de las fundaciones, así como las relaciones con organismos extranjeros e internacionales y la coordinación técnica de los programas de cooperación internacional relativos a la discapacidad, sin perjuicio de las funciones de dirección y coordinación que corresponden a la Subsecretaria del Departamento.

Las funciones de dicha Dirección General no son homologables, tampoco, a las de la mayoría de los órganos directivos de la Administración con este rango, por cuanto se desarrollan sobre una serie de personas en situación de discapacidad, necesitadas en muchos casos de una atención pluridisciplinar, desde los ámbitos social, laboral, educativo, sanitario, etc.

En muchos casos esta asistencia debe prestarse en colaboración especialmente con las asociaciones que agrupan a las personas con discapacidad, lo que justificaría la necesidad de disponer de una persona que tenga experiencia en relaciones con la sociedad civil y el movimiento asociativo en un ámbito muy especifico, como es el de la discapacidad.

Ello enlaza, por otra parte, con lo dispuesto en el Real Decreto 976/2007, de 13 de julio, por el que se modifica el Real Decreto 1600/2004, de 2 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Dicho real decreto incorporó la citada excepción, señalando en su preámbulo lo siguiente:

El Real Decreto propuesto pretende incorporar esta excepción respecto al titular de la Dirección General de Coordinación de Políticas Sectoriales sobre Discapacidad.

Con la Dirección General de Coordinación de Políticas Sectoriales sobre Discapacidad se impulsan políticas sectoriales específicas para este colectivo y se coordina una política estatal con las comunidades autónomas y las corporaciones locales.

Las funciones de la Dirección General de Coordinación de Políticas Sectoriales sobre Discapacidad determinan que, para el desarrollo adecuado de estas funciones, se exija que su titular tenga un perfil específico en el que concurran, entre otros aspectos, competencia y experiencia en la planificación y gestión de programas de integración de discapacitados y experiencia en las relaciones con la sociedad civil organizada como sector pionero y experto en el desarrollo de actuaciones a favor de la discapacidad. Dados todos estos factores, se hace aconsejable que su titular pueda ser una persona con experiencia, conocimiento y capacitación tanto en organizaciones públicas como privadas.

Respecto de la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia hay que señalar que le corresponden, entre otras, la elaboración y evaluación de la cartera de servicios del Sistema Nacional de Salud; el desarrollo del Fondo de Cohesión Sanitaria; la dirección, desarrollo y ejecución de la política farmacéutica del Departamento, así como el ejercicio de las funciones que competen al Estado en materia de financiación pública y fijación del precio de los medicamentos y productos sanitarios dispensados a través de receta oficial, así como la determinación de las condiciones especiales de su prescripción y dispensación en el Sistema Nacional de Salud, en particular el establecimiento de visados previos a la dispensación. Le corresponde, asimismo, ejercer la potestad sancionadora cuando realice funciones inspectoras. De igual modo, y tras la reciente reforma del artículo 93 de la Ley 29/2006, de 26 de julio , de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, corresponde al titular de la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia determinar los nuevos conjuntos de medicamentos y sus precios de referencia, su revisión y la activación de los conjuntos declarados inactivos, declarar la integración en uno de los conjuntos existentes, de las presentaciones de medicamentos en las que se resuelva la inclusión en la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud, suprimir los conjuntos ya determinados cuando dejen de existir las causas que motivaron su creación, declarar expresamente la integración de las innovaciones galénicas en el conjunto de referencia y autorizar la reducción voluntaria del precio industrial máximo sin cambio de Código Nacional, cuando así se considere, en los medicamentos que estuvieran afectados por el sistema de precios de referencia.

Todas las funciones mencionadas redundan en una necesaria especialización profesional de la persona que ostente dicha Dirección General, pues habrá de conocer en profundidad y ser capaz de gestionar dos esferas de intervención administrativa tan dispares y complejas como la cartera de servicios del Sistema Nacional de Salud de las prestaciones sanitarias de salud pública, atención primaria, atención especializada, atención de urgencia, prestación farmacéutica, ortoprotésica, de productos dietéticos y de transporte sanitario, que garantiza las condiciones básicas y comunes para una atención integral, continuada y con el nivel adecuado de atención, y el ámbito de la farmacia, especialmente en lo relativo a la financiación pública de medicamentos y productos sanitarios.

Ambos son ámbitos sectoriales que demandan un profundo conocimiento del marco normativo y de actuación, además de los distintos actores intervinientes en el mismo (colegios profesionales de las profesiones sanitarias, asociaciones, sector farmacéutico, etc.), por lo que se prevé que los distintos cuerpos de funcionarios al servicio de las administraciones públicas podrían encontrarse con una probable dificultad o falta de experiencia para el adecuado desempeño de la función; por ello, resulta recomendable encontrar profesionales dotados de un profundo conocimiento del sector farmacéutico y sanitario español, con competencia y experiencia en la gestión de proyectos, tanto en el ámbito público como en el privado, y contrastada capacidad para la coordinación de actuaciones y el fomento de la cooperación entre instituciones y agentes, a fin de cumplir con los cometidos asignados a la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia.

Cabe por tanto acudir en este supuesto a la excepción consagrada en el articulo 18.2, segundo párrafo, de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE ), que señala que los nombramientos de los Directores Generales habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 10 del artículo 6 de la misma entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el Titulo de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente, salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario, dado que en el presente caso la excepción establecida a la regla general de reserva funcionarial se apoya en hechos objetivos y concretos, habida cuenta de las singulares funciones que tiene atribuidas la Dirección General".

A su vez, los párrafos undécimo y duodécimo de la Parte Expositiva del Real Decreto 200/2012 son del siguiente tenor:

"Igualmente, se considera conveniente, para un mejor ejercicio de las funciones encomendadas y en atención a las características que concurren en éstas, permitir que el nombramiento de los titulares de la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia, la Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad y la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, no se limite a los funcionarios, ampliándolo a otras personas que puedan resultar idóneas para su desempeño.

En este sentido, la agrupación de atribuciones y actividades en esas tres direcciones generales, que se realiza mediante este real decreto, aconseja no circunscribir tan solo a un cuerpo o escala funcionarial el ejercicio de las funciones a desempeñar por sus titulares sino ampliar las posibilidades de cubrir dichos puestos con personas que hayan demostrado previamente una carrera profesional, en el sector público o privado, que acrediten suficientemente la cualificación y experiencia necesarias para organizar y coordinar, entre otros, procesos tan diversos como son la elaboración y evaluación de la cartera de servicios del Sistema Nacional de Salud, el desarrollo del Fondo de Cohesión Sanitaria, la ejecución de la política farmacéutica del Departamento, la planificación, el diseño y la ordenación de los programas y planes de ámbito estatal en materia de discapacidad y su coordinación con las comunidades autónomas o la coordinación de los programas de actuación en materia de servicios sociales que exigen relaciones con la sociedad civil organizada y con las entidades del tercer sector de acción social".

Y ya en lo que hace a las funciones que el Real Decreto encomienda a las tres Direcciones Generales objeto de la controversia, sus artículos 5.1, 6.1 y 12, números 1, 2 y 3, dicen así:

" Artículo 5. La Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia .

1. Corresponden a la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, en el ámbito de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado y en cooperación con las comunidades autónomas, las siguientes funciones:

   1. El impulso, análisis, elaboración, coordinación y seguimiento de los programas de actuación en materia de servicios sociales de atención primaria, de inclusión social, de protección y promoción de las familias y la infancia y de prevención de las situaciones de dificultad o conflicto social.

   2. El impulso, elaboración, coordinación y seguimiento del Programa Nacional de Reformas, en lo referido al objetivo de reducción de la pobreza y lucha contra la exclusión social, de acuerdo con la Estrategia Europea 2020.

   3. El impulso de políticas públicas para la promoción y mejora de las condiciones de vida de la población gitana española.

   4. La gestión del sistema de información de usuarios de servicios sociales.

   5. La gestión de los estudios, estadísticas y la formación de profesionales de servicios sociales de atención primaria, de inclusión social y de protección y promoción de las familias y la infancia.

   6. El fomento de la cooperación con las organizaciones no gubernamentales en los ámbitos relativos a programas de acción social, inclusión social, población gitana, de familias y de infancia.

   7. La convocatoria y gestión de subvenciones con cargo a la asignación tributaria para fines sociales del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, y de régimen general de servicios sociales, familias e infancia.

   8. El impulso y desarrollo del voluntariado social.

   9. La cooperación con entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales, en materia de adopción internacional, sin perjuicio de las funciones de dirección y coordinación de la Subsecretaría del Departamento en el ámbito de la cooperación internacional.

   10. El impulso y gestión de órganos colegiados para el análisis, debate y propuestas en materia de familias, infancia, población gitana y acción social.

   11. El análisis de la normativa relativa a la protección y promoción de las familias y la infancia, organizaciones no gubernamentales, voluntariado y lucha contra la pobreza y la exclusión social y, en su caso, la formulación de las propuestas correspondientes.

   12. Las relaciones con la Unión Europea y organismos extranjeros e internacionales y la colaboración técnica en los programas de cooperación internacional relativos a familias e infancia, organizaciones no gubernamentales, voluntariado, población gitana y lucha contra la pobreza y la exclusión social, sin perjuicio de las funciones de dirección y coordinación de la Subsecretaría del Departamento.

   13. Ejercer la secretaría de la Comisión de Ayudas Sociales a los Afectados por el VIH".

   " Artículo 6. La Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad .

1. Corresponden a la Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad, cuyo titular desempeñará asimismo las funciones de Director del Real Patronato sobre Discapacidad en el ámbito de las competencias constitucionalmente reservadas al Estado y en cooperación con las comunidades autónomas, las siguientes funciones:

   1. El impulso de políticas sectoriales sobre discapacidad y su coordinación interministerial, así como entre la Administración General del Estado y la de las comunidades autónomas y las corporaciones locales.

   2. La planificación, el diseño y la ordenación de los programas y planes de ámbito estatal en materia de discapacidad y su coordinación con las comunidades autónomas.

   3. La gestión y evaluación de los planes y programas de ámbito estatal en cooperación con otros Ministerios, comunidades autónomas y corporaciones locales.

   4. La propuesta de normativa en las materias de su competencia, sin perjuicio de las competencias de la Secretaría General Técnica.

   5. El fomento de la cooperación con las organizaciones y entidades que agrupan a las personas con discapacidad y sus familias, y la coordinación y seguimiento de la actuación de los órganos consultivos de discapacidad.

   6. El fomento de la colaboración y apoyo a la Cruz Roja Española, a la Organización Nacional de Ciegos Españoles y a las fundaciones asistenciales y de discapacidad, para el cumplimiento de sus fines sociales.

   7. El ejercicio de la tutela del Estado respecto de las entidades asistenciales y sobre discapacidad ajenas a la Administración General del Estado, sin perjuicio de las funciones de la Secretaría General Técnica sobre el protectorado de las fundaciones.

   8. Las relaciones con organismos extranjeros e internacionales y la coordinación técnica de los programas de cooperación internacional relativos a la discapacidad, sin perjuicio de las funciones de dirección y coordinación que corresponden a la Subsecretaría del Departamento".

   " Artículo 12. Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia .

1. La Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia es el órgano al que le corresponde la elaboración y evaluación de la cartera de servicios del Sistema Nacional de Salud; el desarrollo del Fondo de Cohesión Sanitaria; la dirección, desarrollo y ejecución de la política farmacéutica del Departamento, así como el ejercicio de las funciones que competen al Estado en materia de financiación pública y de fijación del precio de los medicamentos y productos sanitarios dispensados a través de receta oficial, así como la determinación de las condiciones especiales de su prescripción y dispensación en el Sistema Nacional de Salud, en particular el establecimiento de visados previos a la dispensación. Le corresponde, asimismo, ejercer la potestad sancionadora cuando realice funciones inspectoras.

2. En el marco de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia establecerá los criterios generales y comunes para el desarrollo de la colaboración de las oficinas de farmacia, por medio de conciertos que garanticen a los ciudadanos la dispensación en condiciones de igualdad efectiva en todo el territorio nacional, independientemente de su comunidad autónoma de residencia.

3. Además de las establecidas en la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, desarrollará las siguientes funciones:

   1. Coordinar con las comunidades autónomas las medidas y actuaciones relacionadas con la prestación farmacéutica y la ordenación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud a través de su Consejo Interterritorial; proponer las exigencias y requisitos que han de ser de general aplicación en las recetas y órdenes hospitalarias; establecer los criterios generales y comunes para el desarrollo de la colaboración de las oficinas de farmacia, por medio de conciertos que garanticen a los ciudadanos la dispensación en condiciones de igualdad efectiva en todo el territorio nacional, independientemente de su comunidad autónoma de residencia y coordinar con las comunidades autónomas la información sobre utilización de medicamentos y productos sanitarios dispensados a través de receta oficial y adoptar medidas para asegurar su uso racional.

   2. Gestionar la información relativa a la financiación con fondos públicos y el precio de medicamentos y productos sanitarios dispensados a través de receta oficial, así como mantener actualizadas las bases de datos correspondientes; gestionar la información agregada resultante del procesamiento de recetas del Sistema Nacional de Salud y mantener las bases de datos relativas a sistemas de información en el ámbito de su competencia; gestionar la información agregada resultante de la información relativa a las compras de medicamentos y productos sanitarios realizados a través de los correspondientes servicios de farmacia por los hospitales del Sistema Nacional de Salud.

   3. Autorizar la publicidad de medicamentos de uso humano, de acuerdo con los requisitos establecidos en el artículo 78.2 de la Ley 29/2006, de 26 de julio . Asimismo, le corresponde velar por el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 78.5 de la Ley 29/2006, de 26 de julio , en relación con los productos sanitarios y velar por que la información sobre medicamentos que se suministre a los profesionales sanitarios responda a los criterios de calidad adecuados.

   4. Coordinar el desarrollo de programas de educación sanitaria orientados a promover el uso racional del medicamento como garantía de calidad y seguridad para los ciudadanos.

   5. Participar en la elaboración de la normativa en las materias señaladas en los párrafos anteriores, así como en la gestión de la formación farmacéutica especializada y en la promoción de la atención farmacéutica y la formación continuada. Igualmente le corresponde estudiar, diseñar y evaluar los procedimientos de gestión relativos a las materias señaladas en los párrafos anteriores y promover el establecimiento de líneas de colaboración, acuerdos y plataformas con Administraciones públicas, organismos, fundaciones, industria privada biotecnológica y farmacéutica que permitan la traslación de los avances científicos al Sistema Nacional de Salud.

   6. Instruir y resolver los procedimientos derivados de las infracciones relacionadas con las funciones y competencias de esta Dirección General en materia de farmacia y promover la adopción de medidas cautelares y de control correspondientes. Igualmente le corresponde informar sobre los recursos planteados en materia de farmacia.

   7. Resolver sobre la financiación o no financiación pública de cada medicamento y de sus indicaciones, y de cada producto sanitario dispensado a través de receta oficial, y determinar, en su caso, la incorporación del cupón precinto, con las características que en general y para cada caso concreto correspondan, así como las condiciones de prescripción y dispensación de los medicamentos en el ámbito del Sistema Nacional de Salud, en particular, el establecimiento de visados previos a la dispensación; asignar el código nacional de los productos sanitarios incluidos en la prestación farmacéutica.

   8. Suministrar apoyo técnico y administrativo a la Comisión Interministerial de Precios de los Medicamentos en todo lo relativo a fijación de precios industriales máximos de los medicamentos y productos sanitarios que vayan a ser incluidos en la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud, en las revisiones de precios de los medicamentos y de los productos sanitarios dispensados a través de receta oficial que, incluidos en la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud, se encuentran ya en el mercado y en la fijación de los precios de los medicamentos genéricos.

   9. Formular propuestas al titular del Departamento en relación con las condiciones de financiación, en el ámbito del Sistema Nacional de Salud y con cargo a la financiación pública de medicamentos ya autorizados y productos sanitarios dispensados a través de receta oficial y en relación con la gratuidad o participación en el pago, por parte de los enfermos, de los medicamentos y productos sanitarios que les proporcione el Sistema Nacional de Salud; tramitar administrativamente la oferta al Sistema Nacional de Salud de medicamentos, así como de productos sanitarios dispensados a través de receta oficial.

   10. Elaborar y aplicar las revisiones generalizadas de precios de los medicamentos ya comercializadas, así como proponer la fijación y revisión de los precios máximos de los productos sanitarios dispensados a través de receta oficial; emitir informes y formular propuestas sobre los precios o márgenes correspondientes a la distribución y dispensación de medicamentos y productos sanitarios, así como la realización de informes periódicos sobre evolución del gasto público farmacéutico.

   11. Elaborar los informes para la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos sobre las actuaciones en materia de precios de los medicamentos y productos sanitarios dispensados a través de receta oficial, y para el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud de los precios de los medicamentos y productos sanitarios incluidos en la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud.

   12. Formular propuestas en relación con las exclusiones totales o parciales de los medicamentos de la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud.

   13. Gestionar el ingreso de las aportaciones por volumen de ventas al Sistema Nacional de Salud.

   14. Unificar y garantizar el aseguramiento sanitario.

       ñ) Elaborar y actualizar la cartera de servicios del Sistema Nacional de Salud, definir la política de ordenación de prestaciones, coordinar las actividades relacionadas, así como definir las garantías de las prestaciones sanitarias.

   15. Identificar tecnologías emergentes y organizar los usos tutelados.

   16. Elaborar estudios prospectivos sobre las necesidades sanitarias de los ciudadanos y realizar informes, estudios y análisis sobre perspectivas y necesidades de recursos en el ámbito del Sistema Nacional de Salud.

   17. Analizar y evaluar los sistemas de financiación del Sistema Nacional de Salud y sus necesidades económicas; analizar la repercusión económica de la ordenación de prestaciones sanitarias, así como elaborar estudios e informes sobre el impacto del gasto en situación de salud y elaborar las estadísticas de gasto sanitario.

   18. Establecer los criterios y procedimientos para la designación de centros, servicios y unidades de referencia del Sistema Nacional de Salud.

   19. Promover políticas de eficiencia en la gestión del Sistema Nacional de Salud, el desarrollo y la gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria y la gestión de los procesos de adquisición centralizada de medicamentos, productos sanitarios y tecnología con miras al Sistema Nacional de Salud".

La jurisprudencia que interpreta y complementa el régimen jurídico al que queda sujeto el ejercicio de aquella excepción, conocida por las partes como demuestran sus escritos de demanda y contestación, y reflejada, entre otras, en las sentencias de este Tribunal de 21 de marzo de 2002 , 7 de diciembre de 2005 , 6 de marzo de 2007 , 4 de junio , 2 de julio y 12 de diciembre de 2008 , 21 de enero de 2009 ( dos), 3 y 28 de septiembre y 11 de noviembre de 2010 , 10 de abril y 18 de diciembre de 2012 , y 19 de febrero de 2013 , dictadas, respectivamente, en los recursos números 1060/2000 , 90/2004 , 23/2006 , 26/2006 , 81/2005 , 22/2006 , 237/2006 , 238/2006 , 528/2008 , 49/2008 , 488/2009 , 527/2010 , 528/2010 y 241/ 2012 , afirma, ya desde esa primera, que las causas o características específicas que la hacen viable no son sólo, aunque ello deba ser lo normal, las que apunten a una hipotética insuficiencia del perfil profesional de los funcionarios de carrera. Lo son también, aunque ahí las exigencias de la motivación deban ser más rigurosas, las muy diversas que puedan ser aptas para mostrar la conveniencia de no limitar el ámbito de los posibles titulares a los cuerpos de funcionarios, en aras, siempre, de un mejor desempeño de la Dirección General por razón de las funciones que la norma le atribuye.

Sin perjuicio de las razones singulares que en cada caso concreto fueron determinantes de la decisión sobre el buen uso, o no, de la excepción de que se trata, hay en dichas sentencias un conjunto de consideraciones de carácter general que conviene recordar. Así, en la de 21 de marzo de 2002 , con repetición en otras muchas de las posteriores, pueden leerse unas del siguiente tenor:

"Ciertamente la Ley 6/1997 no ha expresado qué 'características específicas' hacen viable la excepción que analizamos, y lleva razón el Abogado del Estado al sostener que pueden serlo no sólo las dos (confidencialidad e insuficiencia profesional del funcionariado de carrera) a las que se refiere la demanda, sino otras de signo diverso; ello no obstante, la interpretación más lógica del artículo 18.2 es que la exclusión de la reserva a favor de funcionarios de carrera con título superior vendrá justificada, normalmente, por el hecho de que las funciones de una determinada Dirección General no se correspondan con las correlativas, en cuanto a preparación, experiencia y cometido, asignadas a aquellos funcionarios.

No hay inconveniente en reconocer que el Consejo de Ministros goza de un cierto margen de apreciación (de discrecionalidad, en suma) para apreciar qué tipo de características singulares aconsejan hacer uso de la potestad que, en definitiva, le ha reconocido el Legislador. Margen de apreciación que, además, se corresponde con la naturaleza estructural de este género de decisiones, pertenecientes a un ámbito tradicionalmente reservado a la potestad autoorganizativa en el que -sin la presencia del artículo 18.2 de la Ley- sería incluso difícil reconocer la legitimación de los funcionarios para impugnarlas".

En las dos de 21 de enero de 2009, se lee incluso ésta:

"[...] Tampoco exige el art. 18.2 de la tan nombrada Ley 6/1997 [...] que para realizar validamente esa ampliación de las personas con aptitud para ser nombrados titulares de dicha Dirección General, se exija demostrar que los funcionarios de la entidad recurrente, o los funcionarios de carrera en general, carecen de capacidad o aptitud para el desempeño de ese cargo [...].

En la de 6 de marzo de 2007, se incorpora para la interpretación de aquel artículo 18.2 otra idea, de cuyo sentido hará uso luego la de 2 de julio de 2008:

"[...] habilita al Gobierno a poder discriminar, en base a criterios objetivos, entre las Direcciones Generales aquéllas que tienen una naturaleza más técnica o administrativa, que deben ser desempeñadas por funcionarios de carrera, respecto de las que tienen un carácter predominantemente político, por coadyuvar a la formulación de las decisiones estratégicas de las áreas encomendadas".

Y en casi todas, en unos u otros términos, se repite una que la sentencia de 3 de septiembre de 2010 expresa así:

"[...] cualquier excepción que sea establecida a la regla general de reserva funcionarial exigirá, para poder ser considerada válida, que se apoye en hechos objetivos y concretos; y por dicha razón no bastaran consideraciones abstractas o genéricos juicios de valor.

Y esa objetividad y concreción habrá de ser constatada principalmente en las singulares funciones que tenga atribuidas la Dirección General de que en cada caso se trate, que habrán de exteriorizar unos concretos cometidos cuya extraordinaria naturaleza haga bien visible la conveniencia, en aras de un mejor desempeño de la Dirección General, de no limitar el ámbito de los posibles titulares solamente a los cuerpos de funcionarios y ampliarlo a personas que, a pesar de no tener la condición funcionarial, puedan ofrecer una superior idoneidad para esos cometidos extraordinarios".

Con los elementos de juicio que resultan de los fundamentos de derecho anteriores, nuestra decisión en este recurso debe ser desestimatoria de la pretensión de nulidad.

En esencia, porque partiendo de que es la propia actora la que dice que "no tiene nada que objetar a la realidad que se describe y se diseña en el Preámbulo del Real Decreto que nos ocupa"; también, de que nada dice tampoco en contra de la "realidad" que describe aquella Memoria Abreviada; de que no niega que lo que ahí se expone sí esté en congruencia o sí sea acorde con las funciones que luego atribuyen los artículos trascritos; y partiendo, en fin, de que cuando expresa que en el caso de aquellas tres Direcciones Generales sí existen cuerpos superiores de la Administración General del Estado perfectamente capacitados para el desempeño de las funciones que se les atribuyen, se limita a mencionar, entonces, sin más desarrollo, "a los Cuerpos de Técnicos Superiores de la Administración de la Seguridad Social, o al de Letrados de la Administración de la Seguridad Social, entre otros" (que amplia, aunque también sin más razonamiento, en el escrito de conclusiones); partiendo de todo ello, repetimos, y quedando así limitada o ceñida la cuestión al juicio sobre la suficiencia y racionalidad de la motivación ofrecida, obtenemos la conclusión de que tales notas, de suficiencia y racionalidad, sí están presentes en aquella Memoria, cuya justificación sí va más allá de lo que serían meras generalidades o meros juicios de valor. En ella, refiriéndose a la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, se menciona, no sin lógica a la vista de lo que luego expone, que requiere un experto conocedor del tercer sector de acción social y de las distintas organizaciones que lo componen; se afirma que no existen cuerpos de funcionarios con el nivel de exigencia que sería aconsejable para el desarrollo de las funciones de aquélla, de las que dice que están alejadas por su naturaleza de la mera gestión directiva; y se citan circunstancias concretas, como son el desarrollo del Programa Nacional de Reformas y sus objetivos en relación con la inclusión social y la reducción de la pobreza; el del futuro Plan Nacional para la Inclusión Social; y la previsión del establecimiento de nuevos planes y estrategias específicas; con detalle al hilo de ello de un amplio abanico de materias en las que, también en buena lógica, se exigirá un profundo conocimiento y experiencia (el Voluntariado, de cara a la ejecución de la Estrategia Estatal del Voluntariado 2010-2014; la Infancia, en relación con el desarrollo del II Plan Estratégico Nacional de Infancia y Adolescencia 2012-2015; los Derechos del niño y la problemática de la explotación sexual infantil, en relación con el III Plan de Acción contra la explotación sexual de la infancia y adolescencia; el Pueblo gitano, ahora para el diseño de estrategias de futuro al concluir el Plan de Acción para el desarrollo de la Comunidad Gitana 2010-2012). Del mismo modo, al referirse a la Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad, además de hablar de la necesidad de una persona que conozca el sector, con honda experiencia en él, y de que no existen cuerpos funcionariales con el exigente nivel que sería aconsejable, precisa luego, extrayéndose de ahí que tales afirmaciones no dejan de ser lógicas, que las funciones se desarrollarán con personas necesitadas en muchos casos de una atención pluridisciplinar, en los ámbitos social, laboral, educativo, sanitario, etc., prestada en colaboración especialmente con las asociaciones que agrupan a las personas con discapacidad; que el titular de aquélla deberá ser capaz de proponer y ejecutar la política del Gobierno en materia de atención a dichas personas; que le corresponderá el impulso de políticas sectoriales sobre discapacidad; también la planificación, el diseño, la ordenación, la gestión y evaluación de los programas y planes de ámbito estatal, con coordinación en todo ello entre los Ministerios y entre las Administraciones del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones locales; asimismo, la propuesta de normativa en las materias de su competencia; la colaboración y apoyo a la Cruz Roja Española, a la Organización Nacional de Ciegos Españoles y a las fundaciones asistenciales y de discapacidad; el ejercicio de la tutela del Estado respecto de las entidades asistenciales y sobre discapacidad ajenas a la Administración; las relaciones con organismos extranjeros e internacionales, y la coordinación técnica de los programas de cooperación internacional. Y al referirse a la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia, detalla un amplio abanico de funciones caracterizadas por su complejidad técnica y jurídica en dos ámbitos relacionados pero distintos y de singular trascendencia, el sanitario y el farmacéutico, con cita de unas que de modo lógico hablan a favor de la necesaria especialización profesional que entiende requerida, como son que al titular le corresponderá la elaboración y evaluación de la cartera de servicios del Sistema Nacional de Salud; el desarrollo del Fondo de Cohesión Sanitaria; la dirección, desarrollo y ejecución de la política farmacéutica del Departamento; el ejercicio de las funciones que competen al Estado en materia de financiación pública y fijación del precio de los medicamentos y productos sanitarios; determinar las condiciones especiales de su prescripción y dispensación en aquel Sistema; así como los nuevos conjuntos de medicamentos y sus precios de referencia, con otras funciones conexas a estas dos.

En definitiva, se detallan, sin que en el proceso se nos ofrezcan razones para poner en tela de juicio lo que allí se concreta, funciones que no sólo van más allá de las propias de la dirección de la gestión administrativa de un ámbito o de unas materias determinadas, sino que, además, incluyen la propuesta y el diseño de estrategias y políticas sectoriales, de presente y de futuro, complejas y de innegable trascendencia, que también conectan con la conveniencia, e incluso necesidad, de un profundo conocimiento y experiencia de determinados sectores de la sociedad civil.

Dada la fecha de interposición de este recurso, 28 de febrero de 2012, procede, de conformidad con la redacción ya entonces vigente del artículo 139.1 de la LJCA , imponer a la actora las costas procesales causadas; si bien, como autoriza el número 3 del mismo precepto, en su tasación no podrá incluirse una cifra superior, por todos los conceptos, a la de 4.000 euros, por ser ésta la mayor que debe ponerse a cargo de aquélla en atención al esfuerzo profesional que requería la oposición a su recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,