STS, 4 de Julio de 2013

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2013:3673
Número de Recurso2706/2010
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución 4 de Julio de 2013
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Julio de dos mil trece.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto los recursos de casación, tramitados bajo el número 2706/2010, interpuestos por el AYUNTAMIENTO DE SAN CUGAT DEL VALLÉS, representado por el Procurador D. Felipe Juanas Blanco, y por la entidad S.P.M. PROMOCIONES MUNICIPALES DE SANT CUGAT DEL VALLÉS, S.A., representada por la Procuradora Dª Isabel Julia Corejo, contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 2 de marzo de 2010 (recurso contencioso-administrativo 760/2006 ). Se han personado como parte recurrida la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DE LA CARRETERA000 Nº NUM000 , D. Jesus Miguel , D. Juan Miguel y D. Adrian , todos ellos representados por el Procurador D. José Luis Pinto Marabotto.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 3ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Comunidad de Propietarios de la CARRETERA000 nº NUM000 , D. Jesus Miguel , D. Juan Miguel y D. Adrian contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 27 de abril de 2006 que aprobó definitivamente el Plan Especial de ordenación volumétrica de la finca sita en el CAMINO000 , en el BARRIO000 de Sant Cugat del Vallés, así como contra la desestimación presunta, por silencio administrativo del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, del recurso de alzada interpuesto contra el anterior acuerdo.

La parte actora impugnaba también, indirectamente, las modificaciones puntuales del Plan General Metropolitano en los ámbitos de Can Quiteria y del equipamiento ubicado en el Colomer, aprobada definitivamente el 18 de febrero de 2002, y la aprobada definitivamente el 30 de junio de 2003, para la definición de una nueva zona de dotación de viviendas para jóvenes.

SEGUNDO

En el proceso de instancia la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 2 de marzo de 2010 , cuya parte dispositiva es como sigue:

FALLAMOS:

1) Rechazando las causas de inadmisibilidad propuestas, estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de la Comunidad de Propietarios de la CARRETERA000 Nº NUM000 , D. Jesus Miguel , D. Juan Miguel y D. Adrian , directamente contra el acuerdo de la Comissió Territorial d'Urbanisme de Barcelona de 27 de abril de 2.006, aprobando definitivamente el Plan Especial de ordenación volumétrica de la finca sita en el CAMINO000 , en el BARRIO000 de Sant Cugat del Vallés y contra la desestimación presunta por silencio administrativo, por parte del Departament de Politica Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya, del recurso de alzada interpuesto contra el anterior; e indirectamente contra las modificaciones puntuales del Plan General Metropolitano en los ámbitos de de Can Quiteria y del equipamiento ubicado en el Colomer, aprobada definitivamente el 18 de febrero de 2.002 y contra la definitivamente aprobada el día 30 de junio de 2.003, para la definición de una nueva zona de dotación de viviendas para jóvenes. Acuerdos e instrumentos de planeamiento que anulamos en los siguientes aspectos:

a) Procede anular todas las prescripciones de las modificaciones del planeamiento general y del plan especial referidas que configuren la clave 10hj como sistema, debiendo quedar reducida tal clave a una mera calificación urbanística que no puede alcanzar la naturaleza de sistema.

b) Procede estimar que, en sus respectivos casos, se han vulnerado los artículos 75.2 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , y 94.2 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , al no haberse previsto ni en las indicadas modificaciones puntuales del Plan General Metropolitano, ni en consecuencia en el plan especial, mayores espacios libres en respuesta al aumento de la densidad de la población.

2) Desestimamos el recurso interpuesto en todo lo demás.

3) No efectuamos expresa condena en costas

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TERCERO

La referida sentencia analiza, en su fundamento segundo, las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo planteadas por las partes codemandadas, así como la competencia del Tribunal Superior de Justicia para resolver las cuestiones suscitadas. Reproducimos a continuación, en lo que interesa al presente recurso de casación, el razonamiento de la sentencia sobre la causa de inadmisibilidad que se planteaba en relación con la impugnación indirecta de las modificaciones puntuales por no cuestionarse ningún aspecto del Plan Especial directamente impugnado directamente:

SEGUNDO.- [...] Debiendo por lo demás desestimarse la causa de inadmisibilidad propuesta sobre la base de que la actora no cuestiona ningún aspecto del contenido del plan especial que impugna directamente, es decir, la ordenación volumétrica que en él se plantea, pues, como queda dicho, el citado artículo 26 permite la impugnación indirecta de los actos que se produjeren en aplicación de las disposiciones de carácter general, fundada en que éstas no sean conformes a derecho, siendo evidente que el plan especial de autos se dirige a la de ejecución de la normativa de planeamiento de carácter general que indirectamente se impugna

En su fundamento tercero, la sentencia recoge los objetivos de la ordenación contemplada por el Plan Especial y en las modificaciones puntuales de planeamiento general, en los siguientes términos:

En el fondo del asunto, se ha de partir del hecho de que a la indirectamente impugnada modificación puntual del Plan General Metropolitano aprobada definitivamente el día 18 de febrero de 2.002 le resultan de aplicación temporal las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, aprobando el texto refundido de las disposiciones vigentes en Cataluña en materia urbanística.

Tal modificación puntual tiene entre sus objetivos, en una actuación discontinua, la protección del edificio de Can Quiteria, en una parcela cuya calificación urbanística se cambia de zona de densificación urbana semiintensiva, clave 13b, a zona de equipamientos de nueva creación de ámbito local, clave 7b y, dado que ello comporta la reducción de la edificabilidad y el número de plantas de un edificio residencial que preveía el plan especial entre tal edificio protegido y la calle Girona, su segundo objetivo es el de compensar tal pérdida de edificabilidad, a cuyo fin se configura un solar municipal en un ámbito calificado como equipamientos locales, clave 7b, del Colomer, cambiando su calificación por las claves 18/CO-1 (zona de ordenación volumétrica específica), 7b (equipamientos locales) y 20a/10 (edificación aislada unifamiliar). De tal forma que el ámbito de Can Quiteria conserva la superficie destinada a parques y jardines 6b que ya tenía y adquiere 466,88 m2 de equipamientos 7b, mientras que el ámbito del Colomer ve reducida la superficie de equipamientos 7b de 3.619,66 a 2.063,60 m2 (1.556,06 m2 menos), manteniendo los 304 m2 de edificación unifamiliar aislada que ya tenía y añadiéndosele 1.252,06 m2 de zona 18/CO-1 (ordenación volumétrica específica), siguiendo, como antes, sin espacio destinado a parques y jardines y reduciéndose asimismo la vialidad. En el conjunto de los dos ámbitos se reducen los equipamientos 7b en 1.089,18 m2).

A la también indirectamente impugnada modificación puntual del mismo Plan General Metropolitano definitivamente aprobada el 30 de junio de 2.003 le son temporalmente aplicables, en sus aspectos formales y sustantivos (vista la fecha de su aprobación inicial y el contenido del apartado b de la disposición transitoria tercera del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio ) las disposiciones contenidas en la redacción originaria de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya, sin que le resulten de aplicación las modificaciones en ella introducidas por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local.

Esta nueva modificación puntual define una zona calificada de dotación de viviendas para jóvenes en régimen de alquiler y determina los suelos a los que se asigna esa calificación, clave 10hj.

Finalmente, al plan especial que directamente se impugna, inicialmente aprobado el día 17 de octubre de 2.005 y que contiene la ordenación volumétrica y los parámetros edificatorios de la parcela, le son ya de plena aplicación temporal en todos sus aspectos las disposiciones contenidas en el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprobando el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Catalunya, pero en ningún caso la normativa urbanística posterior

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En el fundamento cuarto de la sentencia la Sala de instancia enuncia los motivos de impugnación aducidos por la demandante:

(...) CUARTO. Discute la parte actora la legalidad de las figuras de planeamiento antes referenciadas bajo las siguientes perspectivas:

1) Impugnadas indirectamente las citadas modificaciones puntuales del Plan General Metropolitano, una de ellas para la definición de la nueva dotación de viviendas para jóvenes en el ámbito, se sostiene la vulneración del artículo 214.6 de las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano, en razón a que cuando un equipamiento no sea necesario y el suelo no se afecte a otro tipo de equipamiento, el suelo deberá ser destinado a parque o jardín público. En cambio, en el supuesto de autos se califican esos terrenos con la clave 10hj, zona de dotación de viviendas para jóvenes, ajena a la clave 7.

2) Improcedencia de que las modificaciones puntuales indirectamente impugnadas y el plan especial directamente atacado, habida cuenta que donde antes se establecía una calificación de clave 7a se pasa a la construcción de 73 viviendas clave 10hj para jóvenes, con lo que ello representa en sede de aumento de densidad de población, vulnere los estándares urbanísticos y concretamente el establecido en el artículo 75.2 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio y el 161.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (respecto de la modificación puntual de 2.002), y el 94.2 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo (respecto de la modificación puntual de 2.003), ya que el incremento de densidad debe ir acompañado de dotaciones más grandes de espacios libres o zonas verdes.

3) Grave infracción, por consecuencia del cambio de calificación, de los parámetros urbanísticos contenidos en el Plan General Metropolitano.

4) Limitaciones de la discrecionalidad administrativa en la materia, controlable por los tribunales

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En sus restantes fundamentos la sentencia aborda las cuestiones planteadas, estimando parcialmente el recurso contencioso- administrativo por dos razones. En primer lugar, considera la Sala de instancia que carece de cobertura legal la previsión en las modificaciones puntuales impugnadas de dotación de viviendas para jóvenes como sistema, y por ello, el régimen establecido debe quedar reducido a una mera calificación urbanística que no puede alcanzar la naturaleza de sistema. En segundo lugar, tras valorar la prueba practicada, la sentencia concluye que las modificaciones puntuales impugnadas indirectamente incumplen los estándares urbanísticos legalmente establecidos, porque se produce un aumento de la densidad de población que no va acompañado de la previsión de mayores espacios libres, sin que la Administración, a quien corresponde la carga de la prueba, haya acreditado la presencia de mayores espacios libres. Todo ello lo explica la sentencia del modo siguiente:

(...) SÉPTIMO. Lo verdaderamente trascendente y decisivo en la materia debe ser, como esta Sala viene declarando, el entender que la acentuación en la previsión de mayores espacios libres debe responder sustancialmente al aumento de la densidad de la población, incluso aunque no concurriese el aumento del volumen edificable, desde luego, a fin y efecto de mantener en sus términos el siempre deseado equilibrio y calidad de vida a que se debe responder entre ese incremento de la densidad de la población y la exigencia de mayores espacios libres.

De la misma forma debe entenderse que la mayor previsión de espacios libres debe, desde luego, operarse en la misma zona en el que se opere el incremento de volumen edificable.

Finalmente, esa acentuación de mayores espacios libres es aplicable bien en concurrencia de una mayor acentuación de usos residenciales que determinen un aumento de la densidad de la población, bien en concurrencia con otros usos tales como los de oficinas, comercial y hotelero o en general usos terciarios. Pues bien, en el caso concreto, prescindiendo de interesados informes de parte, se ha aportado a los autos por vía documental el resultado de una prueba pericial contradictoria practicada en autos del recurso ordinario número 671/2006-B del Juzgado de lo Contencioso-administrativo 13 de los de Barcelona, de cuya lectura no cabe concluir en la vulneración en las actuaciones planificadoras de autos de determinados estándares urbanísticos, desde el momento en que el aumento del techo residencial no determina automáticamente la vulneración de todos y cada uno de los estándares urbanísticos legalmente previstos.

Sí que es cierto, ello no obstante, que correspondiendo su acreditación, prueba y debida justificación a la administración, admitió esta Sala en su momento a instancia de la parte actora la práctica de una prueba documental dirigida a la Dirección General de Urbanismo de la Generalitat de Catalunya para que emitiese informe relativo a si las figuras de planeamiento directa e indirectamente impugnadas en autos tuvieron en cuenta la previsión de mayores espacios libres requeridos por el aumento de la densidad de población, como consecuencia de la construcción, antes no prevista, de 71 viviendas en sus ámbitos (59 protegidas y 12 libres), indicándose en caso afirmativo la ubicación de tales espacios.

La respuesta de tal administración, abiertamente evasiva, ha consistido en limitarse a remitir una fotocopia compulsada de la modificación puntual del Plan General Metropolitano de 2.002, manifestando su imposibilidad de certificar sobre los restantes extremos, que podían en su versión desprenderse del expediente administrativo.

Tan evasiva postura, junto con la afirmación contenida en la misma pericial contradictoria antes comentada en el sentido de que la modificación puntual del Plan General Metropolitano de 2.003, para la definición de una nueva zona de dotación de viviendas para jóvenes, prevé la ubicación en el Colomer de un total de 73 viviendas más, conteniendo una justificación urbanística de su viabilidad pero sin prever un incremento de nuevos espacios libres en la zona, no puede sino conducir a la conclusión del incumplimiento de las previsiones contenidas ya en el artículo 75.2 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio (temporalmente aplicable a la modificación puntual de 2.002), como posteriormente en el 94.2 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo (de temporal aplicación, en su originaria redacción, a la modificación puntual de 2.003), modificaciones que no pueden así otorgar cobertura jurídica en tal punto al plan especial que directamente se impugna.

En cuyos méritos, junto a los aludidos en el anterior fundamento jurídico quinto, procede la estimación parcial del recurso interpuesto

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CUARTO

El Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés y la entidad S.P.M. Promociones Municipales de Sant Cugat del Vallés, S.A prepararon recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpusieron mediante escritos presentados el 31 y 27 de mayo de 2010, respectivamente.

QUINTO

Por auto de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2011 se acordó:

1º) Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de S.P.M Promocions Municipals de Sant Cugat del Vallés S.A, contra la Sentencia de 2 de marzo de 2010, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera), dictada en el recurso nº 760/2006 , en relación a los motivos denominados Segundo (2.1 y 2.2) y Tercero (3.1); y, la admisión del motivo denominado Tercero (3.2, 3.3 y 3.4) del recurso.

2º) Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés, contra la citada Sentencia, en cuanto a los motivos Primero (Alegación Octava) y Segundo (Alegación Novena) del recurso de casación; así como la admisión del recurso respecto del motivo Tercero (Alegación Décima).

Para la sustanciación de ambos recursos, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala de conformidad con las reglas de reparto de asuntos

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SEXTO

El motivo tercero del escrito de interposición presentado por el Ayuntamiento de San Cugat del Vallés -que según hemos visto en el apartado anterior, ha sido el único admitido para su examen por esta Sala- se formula al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción alegándose la infracción de los artículos 236 y 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

La recurrente alega, en síntesis, que la sentencia recurrida prescinde del examen y valoración de los documentos aportados al proceso que acreditaban que la modificación del planeamiento no vulneraba la legislación urbanística respecto del incremento de espacios libres. Considera el Ayuntamiento recurrente que la sentencia no valoró el dictamen del arquitecto D. Luis Manuel , del que se desprende que el aumento de la densidad poblacional no perjudicaba ni vulneraba el porcentaje mínimo de reservas dotacionales, pues el sector ya lo superaba notablemente. Finalmente cita el artículo 88.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Termina su escrito solicitando que se dicte sentencia que case la sentencia impugnada y declare la conformidad a derecho de la actuación administrativa impugnada.

SÉPTIMO

La representación de la entidad S.P.M Promocions Municipals de Sant Cugat del Vallés S.A. formula tres motivos de casación, si bien, como hemos visto en el antecedente cuarto, únicamente han sido admitidos los apartados 3.2, 3.3 y 3.4 del motivo tercero, que se formulan al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado y contenido de estos apartados o submotivos es, en síntesis, el siguiente:

3.2.- Infracción del artículo 26.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia que se cita. Aduce la recurrente que la sentencia debía haber apreciado la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en relación con el recurso indirecto dirigido contra las modificaciones puntuales del Plan General, pues el recurso indirecto únicamente se puede fundar en aspectos de las disposiciones generales que inciden sobre el acto objeto de recurso directo, y no autoriza a recurrir todos lo preceptos de la disposición general que puedan resultar nulos por cualquier causa. La finalidad y objetivo del Plan Especial directamente impugnado consistía en definir los parámetros volumétricos de la finca situada en el Camino de Can Miguet del barrio del Colomer y el recurrente no alegó en la demanda ningún motivo de impugnación o ilegalidad del Plan Especial, ni existía conexión entre éste y las causas de ilegalidad que la demandante imputaba a las modificaciones del planeamiento. Por ello, la sentencia ha admitido la interposición de un recurso directo extemporáneo contra las modificaciones puntuales del Plan General, con total desconexión de los motivos de ilegalidad que se imputan al Plan Especial.

3.3.- Infracción de los artículos 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 247 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en relación con los artículos 26 y 46 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Se alega aquí que la sentencia no debió desestimar la causa de inadmisibilidad relativa a la interposición del recurso directo contra el Plan Especial en fraude de ley, porque el escrito presentado en la demanda no contenía ninguna alusión concreta y específica de ilegalidades imputables al contenido del Plan Especial, de manera que su impugnación directa constituía un mero pretexto para impugnar las modificaciones puntuales del Plan General metropolitano con el objeto de reabrir un debate sobre unas determinaciones que ya eran firmes.

3.4.- Infracción de los artículos 217 y 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la jurisprudencia que cita. Se alega que, en contra de lo razonado en la sentencia recurrida, recaía sobre la parte actora en el proceso la carga de probar que las modificaciones puntuales impugnadas indirectamente infringían los estándares urbanísticos. Se cuestiona, además, la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia, que después de señalar que no puede tener en cuenta los informes de parte, que del dictamen pericial presentado en otro proceso no se puede concluir el incumplimiento y que el dictamen presentado por la Administración en fase de prueba a requerimiento de la actora es evasivo, termina concluyendo, no obstante, que existe un incumplimiento, siendo esta conclusión irrazonable y arbitraria.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que, casando la sentencia recurrida desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

OCTAVO

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 5 de mayo de 2011 se acordó dar traslado de los escritos de interposición de las recurrentes a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que hizo la representación de la Comunidad de Propietarios de la CARRETERA000 nº NUM000 , D. Jesus Miguel , D. Juan Miguel y D. Adrian mediante escrito presentado el 15 de junio de 2011, en el que expone las razones de su oposición y termina solicitando la desestimación de los recursos de casación interpuestos y la confirmación de la sentencia recurrida.

NOVENO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 2 de julio de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En las presentes actuaciones (recurso de casación nº 2076/2010) se examinan de manera conjunta los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de San Cugat del Vallés y por la entidad S.P.M. Promocions Municipals de Sant Cugat del Vallés S.A. contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 2 de marzo de 2010 que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Propietarios de la CARRETERA000 n º NUM000 , D. Jesus Miguel , D. Juan Miguel y D. Adrian contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 27 de abril de 2006 que aprobó definitivamente el Plan Especial de ordenación volumétrica de la finca sita en el CAMINO000 , en el BARRIO000 de Sant Cugat del Vallés, así como de la desestimación presunta, por silencio administrativo del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, del recurso de alzada interpuesto contra el anterior acuerdo.

Hemos visto en el antecedente primero que la parte actora también impugnaba, indirectamente, las modificaciones puntuales del Plan General Metropolitano en los ámbitos de Can Quiteria y del equipamiento ubicado en el Colomer, aprobada definitivamente el 18 de febrero de 2002 y la aprobada definitivamente el día 30 de junio de 2003, para la definición de una nueva zona de dotación de viviendas para jóvenes.

En el antecedente segundo ha quedado señalado que la sentencia de instancia, después de rechazar las causas de inadmisibilidad que habían sido planteadas, estima parcialmente el recurso, con los siguientes pronunciamientos: 1.a/ Anular todas las prescripciones de las modificaciones del planeamiento general y del Plan Especial que configuren la clave 10hj como sistema, debiendo quedar reducida tal clave a una mera calificación urbanística que no puede alcanzar la naturaleza de sistema. 1.b/ Estimar que, en sus respectivos casos, se han vulnerado los artículos 75.2 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , y 94.2 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , al no haberse previsto ni en las indicadas modificaciones puntuales del Plan General Metropolitano, ni en consecuencia en el Plan Especial, mayores espacios libres en respuesta al aumento de la densidad de la población. 2/ Desestimar el recurso contencioso-administrativo en todo lo demás.

En el antecedente tercero han quedado reseñadas las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar los motivos de casación aducidos por las recurrentes, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en los antecedentes sexto y séptimo; si bien, por razones de lógica procesal, comenzaremos examinando el apartado 3.2 del motivo tercero del recurso de casación formulado por la entidad S.P.M. Promocions Municipals de Sant Cugat del Vallés S.A.

SEGUNDO

Como hemos visto, en ese apartado 3.2 del motivo de casación la representación S.P.M. Promocions Municipals de Sant Cugat del Vallés S.A. alega la infracción del artículo 26.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia que cita, aduciendo que la sentencia debía haber apreciado la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en relación con la impugnación indirecta de las modificaciones puntuales del Plan General Metropolitano, pues el recurso indirecto únicamente se puede fundar en aspectos de las disposiciones generales que inciden sobre el acto objeto de recurso directo y no autoriza a recurrir todos lo preceptos de la disposición general que puedan resultar nulos por cualquier causa.

El motivo de casación así planteado debe ser desestimado. Veamos.

La impugnación de las disposiciones reglamentarias ante la jurisdicción contencioso-administrativa puede ser directa o indirecta. En el recurso directo se puede cuestionar la legalidad del contenido de la disposición general así como alegar cualquier tipo de infracción formal o procedimental que afecte a la regularidad del procedimiento de elaboración. En cambio, en el recurso indirecto se impugna un acto administrativo -o, en este caso, un instrumento de desarrollo- por no ser ajustada a derecho la norma reglamentaria -aquí, el planeamiento general- que le da cobertura. La viabilidad de la impugnación indirecta de instrumentos de planeamiento general con ocasión de la impugnación directa de instrumentos de desarrollo es admitida con normalidad en la jurisprudencia. Sirva de muestra la sentencia de esta Sala de 25 de septiembre de 2009 (casación nº 553/2005 ), de la que extraemos los siguientes párrafos:

(...) se aduce que tratándose de una relación entre dos planes de urbanismo y no entre un plan y un acto administrativo, no resulta de aplicación el mecanismo de la impugnación indirecta.

Al respecto debemos señalar que si bien el artículo 26 de la LJCA se refiere a "actos que se produzcan en aplicación" (apartado 1) y a "actos de aplicación" (apartado 2), sin embargo ello no excluye, a los efectos de declarar la inadmisibilidad del recurso que ahora se nos plantea, que cuando estamos ante normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que el contenido de las de superior rango es "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior, sean de aplicación igualmente las relaciones propias de la impugnación indirecta, en la medida que la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta sobre la norma de aplicación. Dicho de otra forma, la disposición general que se impugna de manera directa --plan parcial-- puede estar viciada de ilegalidad porque la norma de superior rango --normas subsidiarias-- a cuyo amparo se dicta el plan parcial y, en tal medida ha de ser anulada.

La solución contraria que postula la parte recurrente conduce a perpetuar y consolidar situaciones de ilegalidad, al tiempo que impide que se observe la debida coherencia entre normas jerárquicamente ordenadas, como corresponde a todo sistema normativo, que se pretende salvaguardar mediante este mecanismo de impugnación

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Ahora bien, está en la esencia del recurso indirecto que el vicio del que adolezca el acto o la disposición directamente impugnados tenga su origen y su fundamento jurídico en la ilegalidad de la norma reglamentaria que le presta cobertura. De modo que no cabe dirigir contra la norma de cobertura -plan general- una impugnación desvinculada de la aplicación que de ella se ha hecho en el instrumento de desarrollo, y ajena, por tanto, a la proyección de los vicios de ilegalidad de la norma indirectamente impugnada sobre un acto u otra disposición de inferior rango. Puede verse en este sentido la sentencia de 21 de diciembre de 2011 (casación 2124/2008 ), que mantiene el criterio seguido en sentencias de 10 de diciembre 2002 y 27 de octubre de 2003 , en la que se afirma que ha de haber «... una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnación indirecta de Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma».

En este sentido, hemos declarado en sentencia de 6 de noviembre de 2009 (casación 4543/2005 ) que la impugnación indirecta de un Plan General no puede tener la misma naturaleza y extensión que la impugnación directa, pues ha de estar vinculada, o en conexión directa, con la norma o acto de aplicación que se impugna directamente en el recurso contencioso-administrativo y los vicios de nulidad que se le atribuyen. Dicho de otro modo, el vicio o defecto que se atribuye al acto o norma de desarrollo impugnados directamente ha de tener su origen en la norma de cobertura que es objeto de impugnación indirecta, de modo que la impugnación indirecta no abre el recurso a cualquier otra infracción desvinculada o desconectada de la infracción denunciada como motivo de nulidad del acto impugnado.

TERCERO

Trasladando las anteriores consideraciones al caso que nos ocupa, hemos visto que en el proceso de instancia se impugnaba directamente el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 27 de abril de 2006 aprobatorio del Plan Especial de Ordenación Volumétrica de la finca situada en el CAMINO000 , en el BARRIO000 de Sant Cugat del Vallés; siendo objeto de impugnación indirecta las modificaciones puntuales del Plan General Metropolitano en los ámbitos de Can Quiteria y del equipamiento ubicado en el Colomer, aprobadas el 18 de febrero de 2002 y 30 de junio de 2003, para la definición de una nueva zona de viviendas para jóvenes.

Como consta en la memoria del Plan Especial, éste tiene por objeto la definición precisa de los parámetros edificatorios de la parcela que da a la CARRETERA000 nº 81 y al CAMINO000 nº NUM001 del sector del Colomer, en atención a la ordenación de la modificación del Plan General Metropolitano para las nuevas zonas de dotación de viviendas para jóvenes en el término de San Cugat del Vallés. Así, la citada memoria señala que « (...) El Plan Especial contiene una propuesta volumétrica que se plantea con la voluntad de cumplir las condiciones de la normativa de aplicación. Para una mejor adaptación a la topografía se desarrolla en dos volúmenes edificatorios situados como barras paralelas a la calle de acceso con un núcleo común, central, de escaleras y ascensor y con aparcamientos en planta sótano. Se disponen lo con intención de permitir la mejor relación con las calles que enmarcan la parcela (...)».

La parte actora explicaba en su demanda que la adquisición de su vivienda vino motivada por formar parte de una zona en la que se encontraban previstos equipamientos de titularidad pública, que no serían recalificados como zona residencial. No obstante, decía la demandante, las modificaciones puntuales del Plan General Metropolitano y el Plan Especial dan cobertura a la construcción de un edificio de 59 viviendas, causando un grave perjuicio al potencial de equipamientos públicos inicialmente previsto.

En concreto, la parte demandante aducía, entre otros motivos de impugnación, la indebida disminución de la superficie destinada a equipamientos públicos (fundamento jurídico primero); falta de acreditación de que los terrenos destinados a viviendas para jóvenes no era necesario destinarlos a equipamientos públicos (fundamento jurídico segundo) y ausencia de previsión de mayores espacios libres requeridos por el aumento de densidad de población (fundamento tercero). Además, en el fundamento jurídico sexto de la demanda se señalaba que el Plan Especial sigue las determinaciones de la modificación puntual del Plan General Metropolitano para la definición de la nueva zona de dotación de viviendas para jóvenes de San Cugat del Vallés aprobada definitivamente el 30 de junio de 2003, por lo que se impugnan indirectamente las modificaciones puntuales del Plan General metropolitano de las que trae causa el Plan Especial, cuestionándose en el fundamento séptimo de la demanda la falta de justificación de las determinaciones del Plan Especial y de las modificaciones del Plan General que le sirven de cobertura.

Por su parte, la sentencia recurrida explica, en su fundamento jurídico tercero, que la modificación puntual aprobada el 30 de junio de 2003 define una zona calificada de dotación de viviendas para jóvenes en régimen de alquiler y determina los suelos a los que se asigna esa calificación, correspondiendo al Plan Especial la ordenación volumétrica y parámetros edificatorios de la parcela.

De lo anterior se desprende que el Plan Especial directamente impugnado tiene por objeto la ordenación e implantación de una edificación que trae causa de las modificaciones puntuales de planeamiento general impugnadas por vía indirecta. Existe, por tanto, una conexión directa entre el Plan Especial y aquellas modificaciones del planeamiento general, siendo clara la relación entre el reproche de falta de justificación de la actuación contemplada en el Plan Especial y las infracciones que se aprecian en las modificaciones puntuales del Plan General relativas a la ausencia de justificación de una actuación que incrementaría la densidad de población sin previsión de mayores espacios libres.

Por tanto, la sentencia recurrida no vulnera el artículo 26 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ni la jurisprudencia que lo interpreta, cuando desestima la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que había sido planteada.

CUARTO

Las razones que acabamos de exponer para la desestimación del apartado 3.2 del motivo de casación formulado por la entidad S.P.M Promocions Municipals de Sant Cugat del Vallés S.A. conducen a desestimar también el apartado 3.3, en el que, según vimos, se alega la infracción de los artículos 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 247 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en relación con los artículos 26 y 46 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , aduciendo la recurrente que la sentencia no debió desestimar la causa de inadmisibilidad relativa a la interposición del recurso directo contra el Plan Especial en fraude de ley, porque la demanda no contenía ninguna concreta imputación de ilegalidades al contenido del Plan Especial, de manera que su impugnación directa constituía un mero pretexto para combatir las modificaciones puntuales del Plan General metropolitano, con el fin de reabrir el debate sobre unas determinaciones que ya eran firmes

Una vez establecido -en el fundamento anterior- que fue conforme a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción la impugnación directa del Plan Especial e indirecta de las modificaciones de planeamiento general de las que trae causa, no se puede sostener que la interposición del recurso directo contra el Plan Especial se haya realizado en fraude de ley, pues según hemos explicado, existe una clara conexión entre el instrumento de desarrollo y las modificaciones de planeamiento indirectamente impugnadas; y entre los motivos de impugnación aducidos por la demandante, se incluía la falta de justificación de la edificación que implanta el Plan Especial y que trae causa de las modificaciones puntuales impugnadas por vía indirecta.

QUINTO

Quedan por analizar el motivo tercero de casación del recurso el Ayuntamiento de San Cugat del Vallés y el apartado 3.4 del motivo de casación de la entidad S.P.M Promocions Municipals de Sant Cugat del Vallés S.A. Por razones de sistemática, y dada su evidente conexión, los analizaremos conjuntamente, quedando desde ahora anticipado que ambos motivos deben ser desestimados.

La sentencia recurrida señala que corresponde a la Administración acreditar que el aumento de densidad de población que se produce como consecuencia de la construcción de nuevas viviendas, como son las viviendas para jóvenes a las que se refieren los instrumentos de planeamiento impugnados, lleva aparejada una previsión de mayores espacios libres, tal y como exigen los artículos 75.2 del Decreto Legislativo autonómico 1/1990, de 12 de julio y el artículo 94.2 de la Ley de Urbanismo de Cataluña 2/2002, de 14 de marzo .

Frente a ello, la entidad S.P.M Promocions Municipals de Sant Cugat del Vallés S.A considera que correspondía a la parte recurrente en la instancia acreditar que las modificaciones puntuales impugnadas infringían aquellos estándares urbanísticos, por lo que la sentencia de instancia, al no entenderlo así, habría vulnerado el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento civil .

Pues bien, en nuestra reciente sentencia de 12 de marzo de 2013 (casación 29/2011 ) hemos reseñado la jurisprudencia de esta Sala sobre la necesidad de que la Administración motive y justifique que las modificaciones de planeamiento que implican incrementos de volumen edificable no van a suponer un aumento de densidad de población y, en consecuencia, no requieren un incremento de espacios libres. La citada sentencia lo expone en los siguientes términos:

(...) 1º El ejercicio de la potestad del ius variandi en el supuesto contenido en el artículo 49.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76) --- precepto que pasó, con idéntica redacción al posterior articulo 128.2 TRLS92--- al imponer la dotación de mayores espacios libres cuando la modificación aprobada suponga el aumento de volumen de la zona, es de carácter reglado y no discrecional: SSTS de fecha 8 y 15 de abril de 2003 ( recursos de casación 2564/2000 y 3618/2000 ).

2º Que tal exigencia no desaparece porque los espacios libres existentes sobrepasen los porcentajes establecidos por los artículos 12.1 b ) y 13.2 b) del TRSL76, 19.1 b) y 45.1 c) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), ya que el artículo 49.2 del TRLS76 requiere que, si la modificación del planeamiento supone un aumento de la densidad de población, se destine más superficie a espacios libres, aunque los existentes cubran la superficie señalada en los indicados preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo y del Reglamento de Planeamiento.

3º Que es preciso que el incrementos de espacios libres resultante se efectué en suelos de titularidad pública, no siendo válido que se establezca en suelos de titularidad privada: SSTS de 28 de octubre de 2005 (recurso de casación 5625/2002 ) y de 18 de octubre de 2006 (recurso de casación 1916/2001 ).

4º Que el artículo 49.2 del TRLS76, tiene por finalidad "que se mantenga la proporción entre espacios libres y densidad de población, de manera que esa mayor densidad de habitantes de la zona se corresponda con el aumento proporcional de espacio libre", y garantizar la calidad de vida, la utilización del suelo de acuerdo con el interés general y evitar la especulación para la efectividad de los principios rectores de la política social y económica recogidos en los artículos 45.2 y 47 de la Constitución : SSTS de 18 de marzo de 1988 , 10 de mayo de 1999 (recurso de apelación 199/1993 ) y de 15 de abril de 2003 (recurso de casación 3618/2000 ), por lo que tal exigencia es aplicable cuando se produzca incremento de densidad aunque no se incremente el volumen, como es el caso resuelto en la esta última sentencia, en que se incrementaba el número de viviendas reduciendo la superficie construida, sin aumentar el aprovechamiento o volumen total.

Pues bien, esta línea jurisprudencial pudiera, a primera vista, y en una interpretación a sensu contrario, llevarnos a la conclusión de que si el incremente del volumen edificable no va seguido de un incremento poblacional, no sería aplicable la necesidad de compensar con mayores espacios libres, favoreciendo así la tesis de la Administración recurrente. Sin embargo, las cosas no han sido así y acierta la Sala de instancia en la aplicación e interpretación del artículo 128.2 del TRLS92, en cuanto a las exigencias de motivación que el mismo requiere, que es la única perspectiva desde la que podemos acercarnos al precepto, como ya hemos expuesto:

A) Ese precepto, como ya hiciera el articulo 49.2 del TRLS76, se refiere a las modificaciones que incrementen "el volumen edificable de una zona", y no utiliza directamente la expresión incrementar la densidad de población, aunque presupone que el incremento del volumen lleva aparejado el de población, y tampoco especifica que se trate de usos residenciales, por lo que cabe entender que los incrementos de volumen pueden también producirse sobre usos terciarios o industriales.

B) Tal presunción es de carácter iuris tamtum, por lo que admite prueba en contrario y tal prueba corresponde a la Administración, en el sentido de que es a ella a quien incumbe justificar que a pesar de tal incremento del volumen edificable no se produce un "aumento de la densidad de población", lo que deberá efectuar en la Memoria en la que, además de justificar las razones de interés general que determinan el incremento de volumen, debe también justificar que no se produce incremento poblacional con carácter inexcusable para evitar la consecuencia prevista en ese precepto: el incremento de espacios libres que mantengan la proporción a ratio entre volumen/espacios libres existentes con anterioridad.

C) Por ello, en realidad, no estamos ante un problema sobre distribución de la carga de la prueba en el proceso contencioso administrativo, pues no es de aplicación la presunción de validez del articulo 57 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), pues la presunción de que parte el articulo 128.2 requiere, para evitar sus consecuencias en el incremento de espacios libres, su prueba en contrario, que debe figurar en el expediente administrativo, como requisito de validez de su aprobación, por lo que acierta la Sala de instancia al así interpretarlo y al concluir señalando que en el expediente de Modificación no consta tal justificación, añadiendo que la Memoria inicial no contenía referencia alguna a esta cuestión y únicamente como consecuencia del informe desfavorable emitido por la Administración autonómica ---en el que precisamente se advertía de la necesidad de incrementar de forma proporcional los espacios libres---, es cuando la Corporación municipal incorpora, a modo de justificación, la mera declaración de que el aumento de ocupación y edificabilidad no supone un aumento de densidad de población; declaración que simplemente se apoya en que el "nuevo uso es el de hotelero exclusivo con las restricciones que ello implica en lo que a número de usuarios se refiere", tratándose, la expresada, de una justificación que el Tribunal a quo considera claramente insuficiente y que esta Sala comparte, pues se echa de menos un estudio comparativo de la situación con arreglo a la ordenanza anterior y a la modificada, sin que sea posible admitir que todo cambio de uso residencial privado a residencial público, como así puede encuadrarse el uso hotelero, no implique per se un incremento de densidad, máxime si se tiene en cuenta que la nueva edificabilidad es 20 veces superior a la permitida, lo que así indica la sentencia recurrida y no ha sido objeto de controversia en casación.

En definitiva, no era al particular demandante a quien le incumbía acreditar, ya en vía judicial, que el incremento de aprovechamientos determinaba un incremento de densidad poblacional, sino que era a la Administración a quien incumbía la prueba de contrario, en la Memoria de la Modificación, lo que no hizo (...)

.

Trasladando esa jurisprudencia al caso que estamos examinando, hemos visto que el Plan Especial y las modificaciones del planeamiento general impugnadas prevén la implantación de viviendas que antes no estaban previstas, por lo que correspondía a la Administración acreditar que con ello no se producía un aumento de densidad de población que deba llevar aparejada la mayor previsión de espacios libres, o en caso de ser así, que se cumplían con las mayores previsiones de espacios libres exigidas por la normativa urbanística.

Por ello, la sentencia recurrida, al entender que correspondía la carga de la prueba a la Administración, no incurrió en la infracción del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que se alega en el motivo de casación.

SEXTO

En el apartado anterior hemos dejado establecido que la sentencia recurrida parte en su análisis de una premisa correcta, esto es, que la carga de la prueba correspondía a la Administración.

Y, siendo ello así, la Sala de instancia explica que, aún habiéndose admitido como prueba de la parte actora que por la Dirección General de Urbanismo de la Generalidad de Cataluña se emitiera informe relativo a esta cuestión, la Administración se limitó a remitir fotocopia compulsada de la modificación puntual del Plan General Metropolitano de 2002, manifestando su imposibilidad de certificar sobre los restantes extremos, lo que califica como una postura evasiva de la Administración.

Ante esta respuesta "evasiva" de la parte a la que correspondía acreditar que el planeamiento impugnado cumplía los estándares urbanísticos, no puede tacharse de irrazonable o ilógico que la sentencia concluya, ante el incremento del volumen edificable, que se ha incumplido la obligación de previsión de nuevos espacios libres en la zona. Y, precisamente porque la carga de la prueba recaía sobre la Administración, quedan privadas de consistencia las alegaciones de los recurrentes en casación de que la Sala de instancia no ha valorado debidamente o de forma suficiente un informe pericial emitido con motivo de otro recurso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo 13 de Barcelona (recurso ordinario 671/2006-B), al que pese a todo se refiere expresamente la sentencia recurrida, y que la propia sentencia admite la escasa virtualidad probatoria de los informes aportados por la parte demandante. Ninguna de estas objeciones desvirtúan el núcleo del razonamiento de la Sala de instancia, esto es, que la carga de la prueba corresponde a la Administración y que ésta no ha aportado prueba suficiente.

Para finalizar, debemos señalar que el Ayuntamiento de San Cugat del Vallés, junto a la cita del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , relativo a la fuerza probatoria de los documentos públicos, alega también la infracción del artículo 236 de esa misma Ley , que se refiere al impulso del proceso por las partes y a su caducidad. Se trata de preceptos -en particular el segundo- que no guardan relación con la cuestión planteada en el motivo de casación, donde la denuncia se centra en que la sentencia no ha valorado suficientemente el informe pericial emitido en otro proceso, cuestión ésta a la que ya nos hemos referido.

SÉPTIMO

Por las razones expuestas debemos declarar no haber lugar a los recursos de casación. Ello comporta la imposición de las costas del recurso de casación a las recurrentes, por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ; si bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al formular su oposición al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros por los conceptos de honorarios de representación y defensa de la parte recurrida.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación nº 2706/2010 interpuesto por el Ayuntamiento de SAN CUGAT DEL VALLÉS y por la entidad S.P.M. PROMOCIONES MUNICIPALES DE SANT CUGAT DEL VALLÉS, S.A.", contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 2 de marzo de 2010 (recurso contencioso-administrativo 760/2006 ), imponiéndose a las recurrentes, por mitad, las costas procesales causadas en casación, en los términos señalados en el fundamento jurídico séptimo.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia hallándose la Sala celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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