STS, 3 de Julio de 2013

PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
ECLIES:TS:2013:3575
Número de Recurso943/2010
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución 3 de Julio de 2013
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Julio de dos mil trece.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 943 de 2010, penden ante ella de resolución, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por la Letrada de la Generalidad de Cataluña, contra la sentencia pronunciada, con fecha 4 de enero de 2010, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 689 de 2005 , sostenido por la representación procesal de la entidad mercantil Salou Turquesa, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado contra el acuerdo, de 21 de diciembre de 2000, de la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona, por el que se aprueba definitivamente la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Vila-Seca (Tarragona).

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la referida entidad Salou Turquesa, S.A., representada por el Procurador Don Antonio Barreiro Meiro.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 4 de enero de 2010, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 689 de 2005 , cuya parte dispositiva el del tenor literal siguiente:

FALLAMOS: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:

Primero. Rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada.

Segundo. Estimar el recurso interpuesto por Salou Turquesa, S.A. contra la desestimación del recurso de alzada formulado contra el acuerdo adoptado el 21 de diciembre de 2000 por la Comissió Territorial d'Urbanisme de Tarragona, declarando su nulidad de pleno derecho.

Tercero. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso.

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SEGUNDO

Dicha sentencia desestimó la resistencia de inadmisibilidad por extemporaneidad, que había sido opuesta por la Administración autonómica demandada, con el siguiente fundamento jurídico:

SEGUNDO. Opuesta por la Administración demandada la inadmisibilidad del recurso procede resolver con carácter previo sobre esta excepción procesal.

Se alega que siendo que el acuerdo recurrido, dictado el 21 de diciembre de 2000 por la Comissió Territorial d'Urbanisme de Tarragona, fue publicado en el DOGC de 25 de abril de 2001, el 19 de mayo de 2006, fecha en la que se interpone el recurso de alzada el mismo había devenido definitivo y firme, sin que la publicación en el DOGC de 19 de mayo de 2006 de la normativa modificada suponga la reapertura del plazo para recurrir en alzada el anterior acuerdo.

Es doctrina jurisprudencial reiterada la que proclama que la eficacia de los Planes de Urbanismo está condicionada a la publicación del acuerdo de aprobación definitiva y la de sus Normas urbanísticas ( STS de 21 de diciembre de 2004 ) y también constante la que afirma que la falta de publicación de las normas urbanísticas de un plan determina su ineficacia, y consecuentemente, la nulidad de los actos probados en ejecución del mismo (sentencia de 28 de abril de 2004, con remisión a las de 20 de mayo, 8 de julio, 25 de septiembre y 9 de octubre, todas ellas de 1999).

Habida cuenta que la publicación del Plan urbanístico impugnado en el DOGC de 25 de abril de 2001 era defectuosa, en cuanto que no incluía sus Normas. urbanísticas, de conformidad con lo establecido en el artículo 60.2, en relación con el 58.3, de la LPAC , la misma no produjo los efectos que le eran propios hasta la subsanación del defecto con la publicación de las mismas en el DOGO de 19 de mayo de 2006, fecha a partir de la cual se iniciaba el cómputo del plazo de un mes dispuesto en el artículo 115.1 de la LPAC para la interposición del recurso de alzada, del que se decía era susceptible, de forma que interpuesto el mismo el 19 de junio de ese mismo año, no cabe apreciar que ello se hiciera de forma extemporánea, como se defiende.

No obstante, es de ver el régimen jurídico aplicable en la impugnación de un plan urbanístico. En la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2007 . a la que remite la de 19 de marzo de 2008, se recoge: "Los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general, y así lo tiene reconocido una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo. Lo que en este recurso impugna la parte actora es un acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona que da conformidad al Texto Refundido de ciertas modificaciones del Plan General en el Plan Interprovincial PICC de Bolvir.

Se impugna, pues, una disposición de carácter general.

El artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , establece que "contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa ".

Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado.

El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1-18a de la Constitución Española , sino también de lo establecido en su artículo 149-1-8a, que atribuye competencia al Estado para fijar "las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas", aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v.g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia ( artículo 111 de la Ley 30/92 ) ".

Igualmente señalamos que: "En el Derecho autonómico de Cataluña los preceptos aplicables en el momento en que se dictaron las resoluciones que el demandante impugnó en su escrito de interposición eran: A) El artículo 294 del Texto Refundido de 122 de julio de 1990 , cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 28 de octubre de 1992. B) El artículo 16.4 de la Ley autonómica 2/2002, de 14 de marzo, cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de marzo de 2003.

Ahora bien, esos preceptos deben ser interpretados concordadamente con el artículo 107.3 de la Ley 30/92 , pues si cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otra caso sobre la norma autonómica. ( Artículo 149.3 de la C.E .).

Esa interpretación armonizadora es la siguiente: El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba).

Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del TR 1/90, de 12 de julio y 16.4 de la Ley Autonómica 2/2002, de 14 de marzo , es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/92 prohíbe la exigencia".

Luego, procede rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada

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TERCERO

Una vez resuelta la excepción de inadmisibilidad, la Sala da respuesta a los motivos impugnatorios aducidos en la demanda, y acoge tres de ellos, desestimando los demás; de esta forma, considera que el plan impugnado incurría en tres defectos determinantes de su nulidad; en primer lugar, porque carece de estudio económico financiero; en segundo lugar, por contemplar cesiones no previstas en el artículo 120.3 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña ; y finalmente por establecer cesiones de terrenos para sistemas generales, lo que sería contrario al régimen aplicable a la clase y categoría que corresponde a los terrenos, de suelo urbano consolidado. La primera cuestión señalada se dirime en el fundamento tercero de la sentencia, que trasladado literalmente tiene el siguiente contenido:

TERCERO.- Los planes generales municipales de ordenación deben contener el estudio económico financiero en el que desarrollar, junto con los demás documentos propios de los mismos, las determinaciones del artículo 23 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la legislación urbanística en materia de Urbanismo (TRLUC), aplicable al caso por razones temporales.

Cuando de la modificación de un plan general de ordenación urbana se trata, el artículo 75.1 del TRLUC, en cuanto dispone que "las modificaciones de cualquiera de los elementos de los planes, proyectos, programas y ordenanzas se sujetarán a las mismas disposiciones enunciadas para su formación", determina que, en principio, también sea exigible que entre la documentación que debe comprender se encuentre el estudio económico financiero.

Como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2000 , "la falta del requisito reseñado da lugar a la procedencia de la anulación de la resolución discutida, pues resulta evidente que la ausencia de toda previsión económico- financiera hace que las Normas Subsidiarias no hayan sido acompañadas de la documentación legalmente exigida, como se infiere del artículo 71.5, en concordancia con el 12.2 h) y 12.3 e) del TRLS y 97.1 del Reglamento de Planeamiento , lo que además de esa infracción es susceptible de producir indefensión a los interesados, que carecen de la base indispensable para poder combatir las apreciaciones financieras que son necesarias para la puesta en práctica de las Normas Subsidiarias cuestionadas. De ello se infiere que no se pueden aceptar los motivos de casación segundo y tercero esgrimidos contra la sentencia".

Cuando de Normas Subsidiarias o Complementarias se trata las sentencias del mismo Alto Tribunal de 6 de abril de 2004 y 23 de mayo de 2003 fijan que esa documentación será exigible únicamente en función del alcance de la normativa y es en esos supuestos en los que la parte recurrente ha de acreditar que su omisión determinaría la falta de viabilidad de la normativa aprobada, que es lo que justifica su exigencia, pero este criterio jurisprudencia no es aplicable al planeamiento urbanístico general.

Siendo que según se recoge en la memoria de la modificación impugnada, la misma tiene por objeto la adaptación del planeamiento vigente al ámbito del Proyecto de Recuperación y Mejora del espacio de la Sequía Mayor, lo que requiere la modificación de las previsiones de ordenación de dos Unidades de actuación y supone el ajuste y desplazamiento del vial Tomás Luís de la Victoria, incremento de superficie de cesión para zonas verdes, la reducción del suelo privado edificable, con el consiguiente aumento de la edificabilidad, la modificación del ámbito territorial de una de las Unidades de actuación, no sería de aplicación el criterio jurisprudencial contenido en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 2003 , que no aprecia la existencia de defecto invalidante por la falta del estudio económico financiero en una modificación del planeamiento general que remitía el desarrollo del área a un futuro Plan Especial de Reforma Interior.

La exigibilidad del estudio económico financiero ha sido también apreciada por la Sección de Casación de esta Sala de lo contencioso administrativo en sus sentencia número 1/2009, de 13 de enero , y 13/2008, de 19 de diciembre , dictadas en recursos de casación para la unificación de la doctrina, recogiéndose en la primera: "Corpus doctrinal que podría resumirse en una constante exigibilidad, graduada según el tipo y características del instrumento de planeamiento urbanístico de que se trata, de la existencia del Estudio Económico Financiero como documentación inexcusable del mismo".

Procede, pues, estimar este motivo de impugnación

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CUARTO

Como hemos anticipado, junto a la estimación del recurso contencioso por razón de que el instrumento impugnado carecía de Estudio Económico Financiero, la sentencia de instancia considera igualmente como causa determinante de su nulidad que contemple cesiones no previstas en el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, como era el caso de una porción de terreno de forma triangular, cuya superficie era inferior a la parcela mínima establecida. A ello, se aplica en el fundamento jurídico cuarto, que igualmente resulta oportuno transcribir:

CUARTO.- El artículo 120.3 del TRLUC recoge como deberes de los propietarios del suelo urbano los siguientes: a) Ceder gratuita y obligatoriamente a los Ayuntamientos respectivos los terrenos que, reservados por los planes de urbanismo tanto al servicio general de toda la población, como del distrito polígono o unidad de actuación, estén destinados a jardines, plazas y centros docentes y asistenciales, siempre que estos suelos vengan reservados por los Planes en el marco de una unidad de actuación delimitada expresamente en el planeamiento. Igualmente la cesión para calles y viales es gratuita y obligatoria y ha de ser ejecutada previamente a la edificación. La apertura y ensanchamiento de viales sobre solares o edificios en núcleos urbanos comporta idéntica cesión cuando ésta es compensada por las condiciones de edificación diferenciales previstas por los planes. b) Costear la urbanización. c) Edificar los solares cuando el Plan así lo establezca dentro del plazo que éste señale, o, en su defecto, en los plazos fijados en esta Ley".

Partiendo del contenido del citado precepto es de ver si las cesiones obligatorias y gratuitas dispuestas en la Modificación impugnada encuentran sustento en el mismo.

El artículo 341.2 de sus Normas urbanísticas dispone: "Cessió a l'Ajuntament del terreny (no edificable) de forma triangular situat darrera de les edificacions consolidades al costat muntanya del c. Amadeu Vives". En el apartado "Condicions deis nous parámetres" de la Memoria se recoge: "També cal dir que atesa la configuració i dimensions deis terrenys de forma triangular que resten darrera de les edificacions existents al costat muntanya del carrer Amadeu Vives, i que no compleixen la condició de parcel.la mínima, es proposa que aquesta es cedeixin a l'Ajuntament. L'edificació que els hi corresponent es compensa en la resta de l'illa".

La Administración demandada refiere que la modificación impugnada propone el aumento de las cesiones destinadas a parques y jardines en el UA.PI-2 con la consiguiente disminución de suelo privado e incrementa el coeficiente de edificabilidad para mantener el techo total, quedando unos terrenos que por su situación, configuración y dimensiones no cumplen la condición de parcela mínima y se propone su cesión compensando la edificabilidad en el resto de la isla.

Como es de ver, la razón en la que se sustenta la cesión obligatoria y gratuita que se dispone no se encuentra prevista en el artículo 120.3 del TRLUC, procediendo por ello estimar este motivo de impugnación

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QUINTO

Sobre el motivo, igualmente acogido, en el que se alegaba la improcedencia de establecer cesiones a cargo de la Unidad de Actuación de terrenos destinados a sistemas generales, la sentencia contiene la argumentación que a continuación se traslada textualmente:

QUINTO.- El citado precepto de las Normas urbanísticas también dispone: "S'adscriu al sistema de pares i jardins la superficie de 18.234 m2 (cessió). Part deis quals estan inclosos a I'ámbit del Projecte de Recuperació i Arranjament de l'Espai de la Séquia Major de Vila-seca". En el apartado "Objectius i justificació" de la Memoria se indica: "L'objecte principal de la present modificació puntual del Pla General de Vila-seca és, precisament l'adaptació del planejament vigent a l'ámbit del Projecte de Recuperació i Arranjament de l'espai de la Séquia Major en el sentit esmentat anteriorment. Aquesta adaptació requereix la modificació de les previsions d'ordenació de les dues Unitats d'Actuació que limiten amb l'actuai tracat de la Séquia, és a dir les Unitats UA.PI-2 i UA.PI-3 de La Pineda. La Modificació Puntual també recull l'ajust puntual deis límits del Projecte de la Séquia d'acord amb la vialitat projectada. La nova ordenació proposada permet -mitjancant la gestió de les dues Unitats d'Actuació- l'obtenció de la Séquia que resta per executar".

La parte actora estima que aun cuando la Administración declara esos terrenos como parque o jardín al servicio de la UA, en realidad, considerando, de un lado, que los mismos se han de anexionar al proyecto de recuperación y mejora de la Séquia Major y, de otro, que este paraje es una zona de especial interés natural de conformidad con el Decreto 328/1992, de 14 de diciembre, por el que se aprueba el Plan de Espacios de Interés Natural, parece evidente que tales terrenos, no están al servicio exclusivo de los propietarios de la UA, sino afectados a un sistema general de espacios libres en los términos de los artículo 19.1.b ) y 25.a.b ) del RGP.

La Administración demandada defiende que la previsión de la cesión no la establece ex novo la Modificación impugnada sino que ya la recogía el Plan General de 1993 y la Modificación sólo amplía su superficie (plano folio 36 sombreado). El artículo 120.3 del TRLUC también impone el deber de cesión de suelo destinado a sistemas generales al servicio general de toda la población, salvo el viario.

La previsión en el anterior planeamiento urbanístico de esta cesión obligatoria y gratuita de suelo no es obstáculo en la impugnación de las determinaciones contenidas en el artículo 341 de las Normas Urbanísticas y a este respecto es de ver que el artículo 120.3 del TRLUC dispone la cesión de terrenos que estén destinados a jardines, plazas y centros docentes y asistenciales, así como para calle y viales, pero no incluye los sistemas generales, motivo por el cual también procede estimar este motivo de impugnación

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Por dichas razones, la Sala sentenciadora estimó el recurso y, por consiguiente, anuló el instrumento objeto de impugnación.

SEXTO

Notificada la referida sentencia a las partes, el Letrado de la Generalidad de Cataluña presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que dicha Sala accedió mediante providencia de 28 de enero de 2010, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación, lo que se llevó a cabo oportunamente.

SEPTIMO

Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo, se dio traslado al Letrado de los Servicios Jurídicos de la Generalidad de Cataluña para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado, y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en el indicado plazo, lo que llevó a cabo, con fecha 18 de marzo de 2010, en el que aduce tres motivos de casación, todos de ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . En el primero, denunciando la infracción de los artículos 28 y 69.c) de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , se sostiene que el recurso contencioso interpuesto por la compañía Salou Turquesa, S.A. es inadmisible al deducirse frente a un acto meramente confirmatorio de otro anterior firme y consentido, pues el recurso de alzada, cuya desestimación presunta se recurría, había sido presentado extemporáneamente y debió admitirse la causa de inadmisión del recurso por la Sala a quo . En el segundo se alega la infracción del artículo 42 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , sosteniendo que la ausencia de estudio económico-financiero no puede determinar la nulidad del Plan porque no se acredita la inviabilidad de la actuación cuestionada, requisito para que pudiera prosperar la anulación del plan por ausencia de estudio económico financiero, sin que se practicase prueba alguna al respecto, aparte de que se trata de una modificación puntual de alcance muy limitado. En el tercero y último, se achaca a la sentencia la infracción del artículo 14.2.b) en relación con la Disposición Transitoria Primera , apartado a), de la Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , porque, frente al criterio de la Sala de instancia, la cesión de suelo para sistemas generales viene prevista en las normas citadas como infringidas, que tiene la naturaleza de legislación básica del Estado. Termina solicitando que se dicte sentencia, por la cual, estimando el recurso, case la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y, en consecuencia, declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo o, subsidiariamente, la conformidad a derecho del acto administrativo impugnado y del instrumento urbanístico que aprueba.

OCTAVO

También compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo la entidad Salou Turquesa, S.A., representada por el Procurador Don Antonio Barreiro-Meiro Barbero, interponiendo recurso de casación, a cuya admisión se opuso el Letrado de la Generalidad de Cataluña por considerar que el favorecido por el fallo carecía de legitimación para recurrir en casación y la Sección Primera de esta Sala, después de oír a la recurrente, mediante auto de fecha 9 de septiembre de 2010 declaró la inadmisión del recurso por ella interpuesto, así como la admisión del recurso interpuesto por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña.

NOVENO

Mediante providencia, de fecha 27 de enero de 2011, se dio traslado a la representación procesal de la mercantil Salou Turquesa, S.A. para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación interpuesto por la Administración autonómica de Cataluña, lo que efectuó con fecha 15 de marzo de 2011. Una vez expuestos los antecedentes del conflicto, rechaza de forma sucesiva la procedencia de estimar los motivos de casación, comenzando por subrayar que la representación de la Generalidad no ha combatido uno de los fundamentos de la impugnación para justificar el fallo, en concreto el que estimó que la modificación del Plan impone determinadas cesiones, careciendo de cobertura legal, de lo que resultará que la pretensión subsidiaria instada no podría tener el alcance solicitado, esto es, desestimar íntegramente el recurso contencioso, ni menos confirmar la legalidad del acto recurrido. Muestra disconformidad con la tesis de la recurrente según el cual el plazo para interponer el recurso contencioso contra el plan se computa desde la simple publicación del acuerdo de aprobación definitiva, ya que, hasta que no tiene lugar la publicación íntegra de las normas, carece de eficacia y no se produce su entrada en vigor. En orden al segundo motivo, contradice a la Administración recurrente en cuanto aprecia que la ausencia de estudio económico financiero sea una simple irregularidad y no un vicio determinante de la nulidad del instrumento, pues tal omisión produce indefensión a los interesados, que carecen de base indispensable para combatir las apreciaciones financieras del plan necesarias para su puesta en práctica; en estos casos, añade, el instrumento de planeamiento, como ocurre con cualquier reglamento, carece de uno de sus documentos esenciales, lo que determina su nulidad, sin necesidad de demostrar la inviabilidad económica de las previsiones o que pueda ser suplido por la Memoria. Para combatir el tercer motivo, comienza por aducir su inadmisibilidad porque no concurren los requisitos exigidos por el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , haciendo notar que el artículo 14.2 b) de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones no fue invocado por las partes ni tenido en cuenta por la sentencia, de manera que no es relevante ni determinante del fallo ; subsidiariamente rebate que los terrenos tengan la condición de suelo urbano no consolidado y, en su defecto, que no es exigible la cesión de los terrenos que contempla el plan porque no están destinados a la ejecución de los sistemas generales, y la modificación no los incluye, a efectos de su gestión, en el ámbito de la Unidad de Actuación la Pineda-2.

Termina su escrito interesando un pronunciamiento por el que, con carácter principal, (i) [se] declare la inadmisión del tercer motivo del recurso de casación y (ii) desestime el recurso de casación en sus restantes motivos, con expresa imposición de costas a la parte recurrente; y subsidiariamente, se desestime el recurso de casación, con expresa imposición de costas procesales a la parte recurrente.

DECIMO

Por diligencia de ordenación, de fecha 16 de marzo de 2011, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el 19 de junio de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La publicación de las normas urbanísticas del Plan General determina el momento de entrada en vigor, así como el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto disposiciones generales, lo que comporta la desestimación del primer motivo de casación en el que se postulaba que el recurso contencioso había sido interpuesto extemporáneamente, al entender, en discordancia con la jurisprudencia, que el cómputo del plazo para acudir a la jurisdicción comienza desde la publicación del acuerdo de aprobación definitiva, que en este caso no incluía la normas del Plan. Así lo venimos manteniendo con reiterado criterio, rememorado en nuestra sentencia de 5 de Diciembre del 2012 -recurso de casación 2460/2010 -, en la que, con la cita de las sentencias de esta Sala de 26 de junio de 2009 (casación 1079/2005 ), 9 de febrero de 2012 (casación 2079/2008 ) y 19 de julio del 2012 (casación 365/2011 ), declaramos que «por la naturaleza jurídica de los planes de urbanismo, en cuanto disposiciones administrativas de carácter general, el cómputo del inicio del plazo para interponer el recurso contencioso- administrativo ha de atender a la publicación del Plan, que es lo que determina su entrada en vigor y el perfeccionamiento de su eficacia en cuanto norma o disposición».

SEGUNDO

Igual desestimación merece el segundo motivo de casación, sobre la exigencia del Estudio Económico Financiero. Por el alcance material y territorial de la modificación recurrida, resultaba exigible la justificación de su viabilidad económica, de manera que compartimos las apreciaciones de la Sala de instancia sobre dicho aspecto.

Es indudable que la exigencia de estudio económico financiero debe acomodarse a las circunstancias del caso, no sólo en atención al tipo de instrumento de planeamiento de que se trate sino tomando en consideración las demás circunstancias en presencia. En el caso que se nos traslada, más allá de no tratarse de una aprobación ex novo , ni tampoco de una revisión del Plan, con la modificación aprobada se incrementa la superficie de un ámbito de ejecución, La Pineda-2 (58.871 metros cuadros), y se imponen importantes cesiones a cargo de las Unidades de Ejecución la Pineda 2 y 3, y, asimismo, se amplían, con respecto a la situación originaria, las superficies destinadas a viarios y espacios libres a urbanizar a cargo de la actuación. Tales factores, aunque la gestión sea de régimen privado, no pueden llevar a prescindir del Estudio Económico Financiero, por cuanto que la reconfiguración de la forma de una unidad de actuación debe permitir su viabilidad económica, de manera que en estos casos debe comprenderse un estudio con los datos económicos y previsiones de gestión que pongan de manifiesto la viabilidad de la ejecución del ámbito afectado por la nueva ordenación. Nuestra doctrina al respecto, que así lo corrobora, viene sintetizada en la Sentencia de 19 abril de 2012 -recurso de casación 51/2009 -.

TERCERO

Distinta suerte ha de correr el tercer motivo de casación, que se circunscribe a la obligación de los propietarios de suelo urbano no consolidado de ceder los terrenos destinados a sistemas generales que el planeamiento incluya en el ámbito correspondiente, impuesta por el artículo 14.2.b) de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones .

Frente a este motivo, la entidad recurrida esgrime que resulta inadmisible porque los preceptos estatales en que se ampara la recurrente ni fueron invocados en la instancia ni fueron tenidos en cuenta por el Tribunal y que, por lo tanto, no son determinantes ni relevantes del fallo, como exige el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para abrir el acceso a la casación frente a normas de Derecho estatal. Sucede, sin embargo, que la Sala de Instancia venía obligada a la aplicación inmediata del citado artículo 14.1.b) de la Ley 6/1998 , que incorporó una de las "condiciones básicas" que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes (149.1.1 de la Constitución y disposición final única de la Ley 6/1998). De esta forma, la Sala incurrió en un error de relevancia a la hora de seleccionar la norma aplicable, y ello, desde luego, fue determinante del fallo, lo que conduce a rechazar la excepción de admisibilidad opuesta.

Pues bien, como acabamos de indicar, la Sala de instancia no advirtió que el régimen jurídico de las cesiones de los terrenos destinados a sistemas generales había variado con la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, aplicable a la modificación recurrida por razones de temporalidad, al extender las obligaciones de cesión gratuita de los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales a los propietarios de suelo urbano no consolidado, equiparándolos en este punto al régimen de los propietarios del suelo urbanizable. En efecto, el artículo 14.2.b) de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , citado como infringido por la Letrada de la Generalidad de Cataluña, entre las obligaciones de los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización, comprende la de «Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión». Dicha previsión, como decimos, modificó el régimen hasta entonces vigente, del que resultaba que las cesiones a cargo de los propietarios de suelo urbanizable incluidos en unidades de actuación no comprendían más que los denominados sistemas o dotaciones de carácter local al servicio del ámbito, pero sin alcanzar a los que se denominaba Sistemas Generales, por razón de su función al servicio de toda la ciudad. La evolución normativa al respecto se ha afianzado con la vigente Ley del Suelo ( artículo 16 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008), en la que ha desaparecido la distinción de ambas clases de redes o sistemas a efectos de la cesión de los terrenos. No es ocioso recordar que el problema que se planteaba con la nueva regulación era el del costeamiento o financiación de la urbanización del sistema general incluido en ámbitos de suelo urbano no consolidado ( Sentencias de 5 de marzo de 2007 , 22 de noviembre de 2007 , 17 de febrero de 2009 y 22 de noviembre de 2009 ) pero no la obligación de cesión.

Persuadida la recurrida de que la tesis sustentada en la sentencia no es correcta, ni siquiera apela a que los terrenos destinados a sistemas generales incluidos en las unidades de gestión del suelo urbano no consolidado no sean de cesión obligatoria. Su oposición al respecto, para combatir la exigencia de soportar la cesión, junto a la resistencia de inadmisibilidad ya despejada, se mueve sobre otros ejes. Por un lado, niega la categorización de no consolidado al suelo urbano incluido en las unidades de ejecución, y postula su condición de consolidados, porque los propietarios del suelo urbano consolidado no soportan esa clase de cesión; y, por otro, objeta que los terrenos objeto de cesión no están destinados a construir o mejorar La Sèquia Major sino sólo a su recuperación y mejora.

Sin embargo, que se está en presencia de suelo urbano no consolidado, debe considerarse respaldado por la circunstancia de que los terrenos están incluidos en una unidad de ejecución y, en todo caso, porque a pesar de que la Sala de instancia no lo haya explicitado, al razonar sobre la improcedencia de atribuir a los terrenos la condición de solar invocada por la demandante por la insuficiencia de servicios, en sus apreciaciones está implícito que los considera como pertenecientes la categoría de suelo urbano no consolidado; y así, en contra de las apreciaciones periciales, expresa que «el acceso rodado lo era por uno de sus lindes, pero no por los restantes, el servicio de abastecimiento de aguas no era para la finca sino que se aprovechaba de la cercanía del inicio de la red, y lo mismo ocurría respecto de la evacuación de aguas residuales y de suministro de energía eléctrica...» (fundamento de derecho sexto). Con ello, queda significado que, además de no tratarse de un solar, el grado de urbanización no era el que denota al suelo urbano consolidado.

Por otra parte, es el Plan el que asigna los terrenos al sistema de parques y jardines, de modo que, a pesar de que una parte de su superficie se comprenda en el proyecto de recuperación y mejora del Espacio de la Séquia Major de Vila-Seca y se pretenda con la calificación asignada la protección del Espacio de Interés Natural así denominado, esas circunstancias, que están expresamente reconocidas como objetivos de la modificación, no constituyen obstáculos que impidan la adscripción a la red de espacios libres del Plan; y aparte de lo anterior, los terrenos resultan incluidos, asimismo, dentro de la delimitación del ámbito de gestión correspondiente, sin olvidar que entre las aspectos de la modificación se encuentra el desplazamiento de la calle Tomás Luis de Victoria hasta el límite del proyecto de recuperación y mejora del espacio de la Séquia Major, lo que justifica la ampliación de las cesiones destinadas a parques y jardines, como se recoge en el apartado de objetivos y justificación del instrumento impugnado.

CUARTO

La estimación del tercer motivo de casación y la consiguiente declaración de haber lugar al recurso interpuesto con anulación de la sentencia recurrida, conlleva nuestro deber, según lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción , de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate y, atendiendo a lo hasta aquí expuesto, procede, sin embargo, al igual que hizo la Sala de instancia, estimar el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de la entidad Salou Turquesa, S.A. contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado contra el acuerdo de 21 de diciembre de 2000, de la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona, por el que se aprueba definitivamente la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Vila-Seca (Tarragona).

Como hemos observado, la decisión anulatoria del Plan se hacía soportar, entre otras razones, en la ausencia de Estudio Económico Financiero, criterio que debemos mantener por las razones expresadas al resolver el segundo motivo de casación. Esto por una parte, pero, además, la Sala de instancia estimó el recurso por razón de que se preveía, sin cobertura en la legislación urbanística, la cesión de una pieza de suelo por no alcanzar la superficie de parcela mínima establecida, y frente a este argumento, que constituye una de las bases de la decisión, la Letrada de la Generalidad de Cataluña no ha articulado ningún motivo de casación.

Ambas infracciones son, conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículos 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , 68.1 b ), 70.2 , 71.1 a ) y 72.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , determinantes de la nulidad de pleno derecho del acuerdo y modificación del Plan General impugnados.

QUINTO

Al ser estimable el tercer motivo de casación, no se deben imponer las costas derivadas del recurso interpuesto a la Administración autonómica recurrente, conforme a lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las de la instancia a cualquiera de los litigantes, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de ellos, según lo dispuesto en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 y 107.2 de la Ley Jurisdiccional .

FALLAMOS

Que, con estimación del tercer motivo de casación alegado por la Letrada de la Generalidad de Cataluña y desestimación de los demás, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por dicha Letrada, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, contra la sentencia pronunciada, con fecha 4 de enero de 2010, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso contencioso-administrativo número 689 de 2005 , que, en consecuencia, anulamos, al mismo tiempo que, al igual que hizo el Tribunal a quo , debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de la entidad Salou Turquesa S.A. contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado contra el acuerdo, de 21 de diciembre de 2000, de la Comisión Territorial de Urbanismo de Tarragona, por el que se aprueba definitivamente la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Vila-Seca (Tarragona), que, como lo declaró la Sala de instancia en la sentencia recurrida, son nulos de pleno derecho, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, cuya parte dispositiva e instrumento de ordenación impugnado se publicarán en el mismo periódico oficial en que se publicó éste , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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