STS, 18 de Mayo de 2012

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares se ha seguido el recurso contencioso administrativo deducido por la parte ahora recurrente contra el Acuerdo, de 25 de abril de 2003, del Pleno del Consejo Insular de Menorca, que aprobó definitivamente el Plan Territorial de Menorca.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del citado Tribunal dictó Sentencia, con fecha 18 de septiembre de 2008, cuyo fallo es el siguiente:

1. - DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por EDIVISSA contra acuerdo dictado el 25 de abril de 2003 por el Pleno del Consell Insular de Menorca con cuyo intermedio se aprobó, con carácter definitivo, el Plan Territorial de Menorca. (...) 2.- ESTABLECER la conformidad a Derecho de esta disposición general. (...) 3.- NO EFECTUAR imposición de las costas procesales causadas en el recurso a ninguno de los litigantes>>.

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación, por la representación de la mercantil demandante en la instancia y ahora recurrente.

En el citado recurso se solicita que se case la sentencia recurrida, se estimen las pretensiones de la demanda " bien la principal de nulidad del Plan Territorial de Menorca, bien la subsidiaria de reconocer derecho indemnizatorio a mi representada en la cuantía que se fije en ejecución de sentencia ".

Mediante auto de esta Sala Tercera, Sección Primera, de 5 de noviembre de 2009, se acordó admitir el recurso de casación interpuesto por la representación de la mercantil recurrente.

La parte recurrida, Consejo Insular de Menorca, solicita que se inadmita el recurso de casación o se desestime el mismo en su integridad, con imposición de costas a la recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 16 de mayo de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

- La sentencia impugnada desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Consejo Insular de Menorca, que aprobó definitivamente el Plan Territorial de Menorca.

Se desestima el recurso contencioso administrativo porque no se han infringido las normas comunitarias alegadas, genéricamente, en el proceso, al considerar llamativo que sea precisamente la mercantil que proyecta una gran edificación quien invoque razones medioambientales para cuestionar la legalidad del plan territorial impugnado por su debilidad en la protección ambiental (apartado 1 del fundamento segundo de la sentencia que se impugna). Sostiene, igualmente, que la recurrente no acredita que el citado plan haya realizado una desclasificación de sus terrenos (apartado 4.a del mismo fundamento), que se trate de suelo urbanizable y no urbano, que sea preciso estudio económico financiero, y, en fin, desestima las demás cuestiones suscitadas en el recurso contencioso administrativo. Todo ello haciendo cita de precedentes de la propia Sala de instancia en recursos sustancialmente iguales al examinado.

Finalmente, respecto de la indemnización solicitada, la sentencia indica, en el apartado 5 del fundamento segundo, que al desestimar el recurso no procede analizar dicha cuestión relativa a los perjuicios reclamados.

Debemos dejar constancia inmediata que uno de los precedentes, que cita la sentencia recurrida, se concreta en el Sentencia, de 2 de julio de 2008, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 830/2003, que fue objeto del recurso de casación nº 4350 / 2008, en el que hemos dictado sentencia el pasado día 19 de octubre de 2011, declarando que no ha lugar al recurso de casación.

La presente casación se construye sobre los cuatro siguientes motivos.

El primero denuncia, por el cauce del artículo 88.1.c) de la LJCA, un quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Concretamente se alega la vulneración de los artículos

24.1 de la CE, 33.1 y 67.1 de la LJCA y 218 de la LEC, por la incongruencia de la sentencia.

El segundo aduce, también al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA, la lesión a las normas reguladoras de la sentencia, mediante la infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la CE, 248.3 de la LOPJ, 67.1 de la LJCA y 218.2 de la LEC, en este caso, por su falta de motivación.

En el tercero, por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA, denuncia la vulneración del artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del Suelo y Valoraciones .

Y, en el cuarto, en fin, por el mismo cauce procesal que el anterior, se aduce la lesión del artículo 41 de la misma Ley 6/1998 .

Por su parte, la Administración recurrida analiza cada uno de los motivos alegados, concluyendo que ni concurren las vulneraciones de las normas reguladoras de la sentencia que se aducen en los dos primeros motivos, ni la sentencia incurre en las infracciones normativas que le atribuye la recurrente en los motivos tercero y cuarto del escrito de interposición.

La incongruencia que se reprocha a la sentencia en el primer motivo tiene una triple dimensión al deshacerse en las siguientes cuestiones. Se aduce que no se ha resuelto la pretensión indemnizatoria esgrimida en el suplico de demanda (1), que el razonamiento de la sentencia es incomprensible al abordar la exigibilidad o no de evaluación ambiental (2), y, en fin, que la sentencia resulta confusa cuando alude a la clasificación urbanística de las diferentes parcelas de la recurrente (3).

No podemos compartir el alegato de incongruencia que esgrime la recurrente, porque a través del mismo lo que suscita son cuestiones de fondo que no ponen de manifiesto la falta de simetría que comporta un vicio de incongruencia y que se concreta en que la sentencia no ha resuelto y razonado sobre lo pretendido y cuestionado, o porque ha ido más allá, o ha decidido fuera de lo solicitado, o por haber resuelto de modo incoherente.

Recordemos que es incongruente la sentencia cuando no se pronuncia, citra petita partium (menos de lo pedido por las partes), sobre alguna de las pretensiones y cuestiones esgrimidas en la demanda -estamos ante una "incongruencia omisiva o por defecto" también denominada incongruencia ex silentio --. Igualmente se puede incurrir en incongruencia cuando se resuelve sobre pretensiones que no se han ejercitado las partes como sucede en la incongruencia ultra petita partium (más allá de las peticiones de las partes) --es la denominada "incongruencia positiva o por exceso"--. Es también incongruente la sentencia cuando resuelve extra petita partium(fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes a las planteadas es el caso de la "incongruencia mixta o por desviación". Y, en fin, se incurre asimismo en incongruencia, esta vez interna, cuando la decisión que se expresa en el fallo no encuentra su lógica explicación en los fundamentos que le preceden, poniendo de manifiesto una falta de coherencia.

La recurrente, aunque no califica el tipo de incongruencia que aduce, parece denunciar dos tipos diferentes de incongruencia. Una incongruencia omisiva, al no resolver la sentencia la pretensión indemnizatoria. Y una incongruencia interna, al resultar incomprensible lo razonado sobre la exigibilidad o no de evaluación ambiental y confuso lo expuesto sobre la clasificación urbanística de los terrenos.

Hecha la anterior precisión, el primer motivo no puede ser estimado, toda vez que no se aprecian los diferentes tipos de incongruencia alegados, en atención a las siguientes razones.

En primer lugar, la incongruencia omisiva no es tal porque la lectura de la sentencia pone de manifiesto que aborda, y desestima, la pretensión indemnizatoria esgrimida por la recurrente en su escrito de demanda. Concretamente en el apartado 5 del fundamento segundo, página 14, de la sentencia se indica que " al haber rechazado el tribunal la pretensión de invalidez [...] no cabe analizar aquí si [...] la publicación del Plan Territorial de Menorca le ha generado unos perjuicios económicos de los que es responsable el Ente público[...]" Esto resultaría suficiente para desestimar la concurrencia del quebrantamiento de forma alegado.

Pero es que, además, aunque resulta forzoso reconocer que la sentencia incurre en cierto desenfoque conceptual, en el tratamiento de dicha cuestión indemnizatoria, pues la reclamación solicitada lo era para el caso de desestimarse el recurso y no para el caso de su estimación, como indica la sentencia, lo cierto es que tal argumento se enfrenta directamente al acierto, o no, de lo razonado y resuelto por la Sala, lo que es una cuestión relativa al fondo del recurso, un error al razonar, ajeno a la incongruencia y que, por tanto, no puede canalizarse por el apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA .

Dicho de otro modo, cuando lo que se cuestionan son las razones, acertadas o no, que se exponen para rechazar una pretensión estamos ante un defecto " in iudicando " que tiene su sede natural en el apartado d) del mismo precepto legal, y desde luego no integra un vicio de incongruencia. Del mismo modo que carece de la relevancia que se postula, que tal desestimación se recogiera expresamente en el fallo de la sentencia.

Prueba de ello es que en esta casación la propia mercantil recurrente formula otro motivo (el cuarto) en el que, por el cauce procesal del artículo 88.1.d) de la LJCA, cuestiona el fondo de lo razonado en la sentencia respecto de la mentada indemnización por daños ocasionados, y es allí donde volveremos sobre esta cuestión.

Otro tanto cabe decir respecto de la incongruencia interna por el razonamiento incomprensible que se expone, se señala, sobre la exigibilidad de evaluación ambiental y la confusión sobre la clasificación urbanística de los terrenos.

Respecto a lo primero la sentencia llega a la conclusión de que no es exigible en este caso tal evaluación ambiental según las previsiones que establece la legislación autonómica al respecto. Dicho de otro modo, el motivo se desliza en este punto a cuestionar la interpretación que del Decreto 4/1986 y la Ley 11/2006, normas propias de las Islas Baleares, hace la Sala de instancia, siendo que tal cuestión no puede ser alegada, de ninguna manera, por el cauce del artículo 88.1.c) de la LJCA .

Pero es que, además, tampoco podría invocarse en casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, a tenor de lo dispuesto por el artículo 86.4 de la LJCA, por más que la recurrente se esfuerce por derivar su alegato hacia una presunta confusión o deficit de comprensión que atribuye a la sentencia recurrida. Cierto desorden en la exposición no integra, desde luego, un defecto de las normas que rigen la sentencia en los términos propuestos.

Y respecto a lo segundo, la confusión sobre la clasificación de los terrenos, es una cuestión que no puede residenciarse como un supuesto de incongruencia, si tenemos en cuenta que, a tenor de las actuaciones de instancia, a tal confusión no resulta ajena la propia actuación de la recurrente en relación con la ubicación de sus terrenos y su clasificación, y según las apreciaciones de la prueba pericial. En definitiva, no se trata de un vicio en la confección de la sentencia, sino que la sentencia se hace eco de la confusión precedente.

Es más, la sentencia considera que la mercantil recurrente ni siquiera ha determinado, como resultaba obligado, qué precepto del plan territorial recurrido ha determinado la desclasificación de sus tres parcelas. Concretamente en el apartado 4.a) del fundamento segundo, página 10, de la sentencia señala que " la defensa en juicio de la parte actora evita concentrar su argumentación acerca de una única de estas tipologías de suelo, demostrando cuál de ellas es la que corresponde al suelo de su propiedad, sin mencionar siquiera el precepto o el apartado normativo exacto (del Plan Territorial de Menorca) que determine/suponga la desclasificación de las tres parcelas propiedad de Edivissa ".

La falta de motivación, que se aduce en el segundo motivo, tiene un planteamiento similar al señalado respecto del motivo primero y por ello ha de correr la misma suerte que el anterior.

Así es, los dos apartados que integran el desarrollo argumental de este motivo, bajo un ropaje del déficit de motivación, lo que suscitan son cuestiones de fondo examinadas por la sentencia recurrida que resultan de dificultosa invocación en casación, ante el impedimento procesal que supone el artículo 86.4 de la misma Ley Jurisdiccional, ya que materialmente cuestionan la interpretación y aplicación de normas propias de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares que realiza la sentencia que se impugna.

En este sentido, cuando la sentencia aborda la exigencia de estudio económico financiero, invocada por la parte demandante en su escrito de demanda, no podemos pasar por alto que en el apartado 2 del fundamento segundo, la sentencia analiza la cuestión, y llega a la conclusión de que los planes territoriales no están sujetos a dicho estudio económico financiero. Lo que sucede, por tanto, es que la recurrente discrepa de la conclusión que alcanza la Sala de instancia, porque considera que debió aplicarse la previsión diseñada para los planes directores sectoriales, a los planes territoriales, que no acepta, ni extiende, la sentencia de la que disiente. Todo lo cual pone de relieve que lo que se discute es una cuestión ajena a la exigencia de motivación que denuncia y, en todo caso, relativa a la recta interpretación de normas propias de la Comunidad Autónoma, concretamente de la Ley de Ordenación del Territorio de las Islas Baleares.

Por otro lado, respecto de la desclasificación, a que se refiere también el segundo motivo, considera la recurrente que la remisión a un precedente anterior puede vulnerar la exigencia de motivación de las sentencias. Conclusión que no podemos compartir porque la Sala de instancia, para salvaguardar la igualdad en la aplicación de la ley y la propia coherencia de su doctrina, puede y debe tener en cuenta lo dicho en casos anteriores similares o iguales.

Conviene insistir al respecto que la remisión que hace la sentencia recurrida es a una anterior de la misma Sala de instancia, concretamente aquella que citamos en el primer fundamento, de fecha 2 de julio de 2008, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 830/2003, y que fue objeto del recurso de casación nº 4350 / 2008, en el que hemos dictado sentencia el pasado día 19 de octubre de 2011, declarando que no ha lugar a la casación.

Es cierto que la sentencia impugnada pudiera haber realizado un examen de mayor extensión o profundidad de los motivos impugnatorios invocados en la instancia. Lo que, por otro lado, resulta predicable de la mayoría de nuestras resoluciones judiciales. Pero desde luego no puede desconocerse que el contenido de la sentencia exterioriza una motivación suficiente, porque expone las razones por las que alcanza la conclusión que expresa en el fallo, permite a la recurrente su conocimiento e impugnación por vía de recurso y a este Tribunal de Casación cumplir con la función de depuración de las infracciones en que pudiera haber incurrido la Sala de instancia al aplicar o interpretar el ordenamiento jurídico.

La infracción del artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones, que se denuncia en el tercer motivo, tampoco puede tener favorable acogida, por las razones que seguidamente expresamos.

La clasificación urbanística de las tres parcelas de la recurrente, según señala la sentencia y reconoce la mercantil recurrente, es, al tiempo de la entrada en vigor del plan territorial recurrido, suelo urbanizable. Si bien dicha parte añade que, posteriormente, se ha trasformado en suelo urbano, como consecuencia del proceso de urbanización llevado a cabo, citando en apoyo de su tesis el informe pericial realizado en el recurso contencioso-administrativo.

Interesa destacar, en primer lugar, que el objeto de la prueba pericial no era la determinación de la clasificación urbanística de los terrenos, como no podía ser de otro modo si reparamos que tal determinación es una operación netamente jurídica y no es una cuestión de hecho que pueda fijar un perito en atención a sus conocimientos técnicos, por más que sus descripciones de la realidad puedan servir de soporte a una u otra clasificación. Y, en segundo lugar, porque el objeto de la pericial era la determinación del valor de las parcelas para la ulterior fijación de la indemnización que la recurrente reclama por los perjuicios derivados de la aprobación del plan territorial impugnado en la instancia. Así se acordó y así lo valora la sentencia, sin que como Tribunal de Casación podamos alterar, revisar o sustituir la valoración que al respecto realiza la Sala de instancia, pues es una cuestión que queda extramuros de la casación.

De modo que la premisa de que se parte en este motivo que se trata de suelo urbano y que por interés insular se ha desclasificado, no responde a lo razonado por la sentencia ni ha sido declarado probado por la misma. Es más, la Administración recurrida señala que los terrenos siguieron siendo suelo urbanizable al no haberse aprobado definitivamente la modificación del plan parcial que debía realizar la urbanización y edificación de los terrenos de la parte recurrente dentro de la zona de Son Bou. El plan general de Alaior de 1994 clasificaba los terrenos como suelo urbanizable y exigía la redacción de un proyecto de urbanización que precisaba de la modificación del plan parcial que no llego a consumarse.

Es más, debemos insistir, respecto de la desclasificación alegada, que las infracciones y reparos que la recurrente atribuye a la sentencia en este punto, son directamente proporcionales a la falta de concreción que la sentencia reprocha a la parte, que debió precisar en el curso del recurso contencioso administrativo qué precepto del plan impugnado, entre la considerable extensión del mismo, acuerda la desclasificación de sus terrenos.

La infracción del artículo 41 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del Suelo y Valoraciones, que sustenta el cuarto y último motivo, debe ser desestimada porque consideramos que es correcta la conclusión desestimatoria que alcanza la sentencia respecto de la indemnización solicitada, si bien no por las razones que señala la misma, que debemos de corregir, en los términos que hemos adelantado al abordar el primer motivo y que seguidamente ampliamos.

La parte recurrente, en el suplico del escrito de demanda, solicitó con carácter subsidiario que se le reconozca el " derecho a ser indemnizada por la cuantía que se fije en ejecución de sentencia, por el menoscabo que en sus derechos ha originado la aprobación de este Plan Territorial ". Y la sentencia desestima tal pretensión, en el fundamento segundo, apartado 5, página 14, señalando que " al haber rechazado el tribunal la pretensión de invalidez jurídica[...] no cabe analizar aquí si, como pretende la entidad mercantil, la publicación del Plan Territorial de Menorca le ha generado unos perjuicios económicos ".

Cómo se ve, la parte recurrente solicita una indemnización, con carácter subsidiario, para el caso de que no se acuerde la nulidad del plan, y la Sala contesta que no procede porque se ha desestimado la invalidez del plan.

Dijimos que no era un supuesto de incongruencia, al analizar el primer motivo, porque la sentencia se pronuncia sobre lo solicitado, aunque proporcionando una respuesta no ajustada a Derecho, al incurrir en lo que allí denominamos un desenfoque conceptual.

Así es, la estimación de un recurso contencioso administrativo, además de estimar la pretensión de invalidez y declarar la nulidad del acto o disposición, puede, como una de las variantes de las pretensiones de plena jurisdicción, resarcir por daños y perjuicios, ex artículo 71.1.d) de la LJCA . Esta pretensión de indemnización, en definitiva, se funda en el restablecimiento general del orden jurídico que se ha vulnerado por el acto anulado porque adolecía de un vicio de invalidez. Por tanto, para que se estime esta pretensión se precisa que se haya anulado la actuación administrativa impugnada y que la misma haya causado perjuicios reales y efectivos.

Pues bien, esta es la pretensión a que se refiere la sentencia, pero no es la pretensión que esgrimía la recurrente. La recurrente ejercitaba una acción de responsabilidad patrimonial, que necesitaba haber sido planteada previamente ante la Administración a diferencia de la pretensión de indemnización de daños y perjuicios puede hacerse directamente ante el tribunal. Y el fundamento de la misma radica en que el administrado no tiene el deber de soportar el daño que ha ocasionado una actuación administrativa que puede ser conforme a Derecho, por eso se pide con carácter subsidiario y para el caso de no estimarse el recurso.

Como se ve, son distintos fundamentos y diferentes supuestos de hecho en los que procede cada pretensión, aunque la conclusión desestimatoria es la misma. En efecto, la mercantil recurrente no ha acreditado que haya formulado reclamación de responsabilidad al respecto ante la Administración, ni ha puesto de manifiesto los requisitos para la concurrencia de este tipo de responsabilidad, es decir, que se haya producido una actuación de la Administración, que ocasione un daño real y efectivo, mediando la debida causalidad.

Esta falta de invocación y acreditación de tales requisitos se suma a la propia actitud de la mercantil recurrente, que ya hemos puesto de manifiesto pero que hace al caso insistir, demostrando al menos si el plan impugnado ha desclasificado terrenos y si los de su propiedad ha sido o no incluidos en una desclasificación y de qué tipo. Cuestiones cuya demostración ya echaba en falta, como hemos destacado, la sentencia recurrida. Por no citar, al corresponder a un momento posterior a la acreditación de la desclasificación, que el artículo 41 de la Ley 6/1998, cuya infracción se invoca, parte de un supuesto de hecho esencial: que se haya producido una " reducción del aprovechamiento " que, por supuesto, tampoco se justifica. En consecuencia, procede desestimar los motivos invocados, aunque con la corrección que hemos realizado al examinar el cuarto, y declarar que no ha lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la parte recurrida no podrá rebasar la cantidad de 3.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.