STS, 11 de Marzo de 2013

En el procedimiento contencioso-administrativo número 683/08, seguido ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, se recurría las resoluciones de 24 de julio y 16 de octubre de 2008: la primera dictada por la Dirección General de Relaciones Financieras con las Corporaciones Locales de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía, por la que se autorizaba a la Empresa Municipal de Limpieza Pública y Protección Medioambiental SA del Exmo.Ayuntamiento de Sevilla para formalizar la operación de crédito a largo plazo por importe de 14.000.000,00 euros; y la segunda, de la misma Dirección General, por la que se desestimaba el requerimiento previo potestativo entre Administraciones Públicas formulado por el Excmo. Ayuntamiento de Sevilla para la reconversión de las operaciones a corto plazo por importe de 30.000.000,00 euros, dejando sin efecto la resolución de 24 de julio anterior que autorizaba la operación antes mencionada.

Así la parte dispositiva de la resolución de fecha 24 de julio de 2008, acordaba:

AUTORIZAR la concentración de la operación de crédito, por un importe de CATORCE MILLONES DE EUROS ( 14.000.000,00 €) puesto que el crédito dispuesto en la póliza puente y cuya cancelación se busca es destinado al Plan de Inversión 2006-2008 aún vigente en el ejercicio corriente.

La presente Resolución puede ser objeto del requerimiento previo potestativo entre Administraciones regulado en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en el plazo de dos meses, o directamente de recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo Contencionso-Administrativo, en el plazo de dos meses, conforme a lo previsto en el apartado 6 del artículo 46 de la citada Ley 29/1998.

Por su parte, en la resolución de 16 de octubre de 2008, dictada en contestación al requerimiento previo potestativo, se resolvia:

RESOLUCIÓN.- De acuerdo con lo establecido en los artículos 48 y siguientes del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales , el resto de fundamentos de derecho expuestos, el artículo 44 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, así como el Decreto 116/2008, de 29 de abril, que regula la estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda, esta Dirección General desestima el requerimiento entre Administraciones Públicas formulado por el Excmo. Ayuntamiento de Sevilla para la reconversión de las operaciones a corto plazo por importe de 30.000.000 € .

No obstante, de conformidad con lo expresado en el último párrafo de los precedentes fundamentos de derecho y de acuerdo con el principio de congruencia entre la solicitado por la Entidad Local y lo resuelto por esta Administración Autonómica, se procede a anular y dejar sin efecto la Resolución de 24 de julio de esta Dirección General por la que se autorizaba a la Empresa Municipal de Limpieza Pública y Protección Medioambiental SA del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla a formalizar una operación de crédito a largo plazo por importe de 14.000.000 €.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, dictó sentencia de fecha 15 de octubre de 2009 , en el procedimiento contencioso-administrativo número 683/08. La parte dispositiva de la citada sentencia dice textualmente:

Que debemos desestimar el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Sevilla representado y defendido por Letrado de su Servicio Jurídico contra Resoluciones de 24 de julio y 16 de Octubre de 2008 de la Dirección General de Relaciones Financieras con las Corporaciones Locales de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía por ser conforme al Ordenamiento Jurídico. No hacemos pronunciamiento sobre costas.

Contra la referida sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Sevilla, preparo recurso de casación que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, tuvo por preparado al tiempo que, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, compareció en tiempo y forma ante el Tribunal Supremo el Ayuntamiento de Sevilla, que mediante escrito de interposición del recurso de casación de 24 de febrero de 2010, expuso los siguientes dos motivos de casación:

Primero: Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la Jurisprudencia aplicables. La Sentencia de instancia infringe la doctrina del Supremo contenida en sus Sentencias de 19 de enero de 2004, Casación 5450/1998 , y de 20 del mismo mes y año, Casación 566/1999 y con ello los artículos 48 , y 53 de la Ley de Haciendas Locales , en la interpretación que de ellos realiza el alto Tribunal: a) concurrencia de los requisitos legales para invocar infracción de la Jurisprudencia. b) Doctrina jurisprudencial que invocamos. c) infracción de dicha jurisprudencia por la Sentencia de Sevilla.

Segundo: Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables, toda vez que la Sentencia infringe los artículos 49 y 51 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , Infración asmimismo de los artículos 109.1 RDL 781/1986 y 111 del RD 500/1990 , al someter éstos preceptos inequívocamente a las entidades mercantiles como LIPASAM, y para la cual se solicitaba la autorización denegada, al régimen jurídico privado propio de las mismas, y que la Sentencia que se impugna ni aplica, ni considera: 1- infracción de los arts.49 y 51 del TRLHL; 2.-infracción de los artículos 109.1 RDL 781/1986 y 111 del RD 500/1990 .

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que: 1º) declare haber lugar al recurso de casación interpuesto, 2º) case y anule dicha sentencia, y 3º) estime el recurso contencioso anulando las resoluciones impugnadas de 24 de julio y 16 de octubre de 2008, declarando expresamente la posibilidad de proceder a la operación denegada por las mismas.

Admitido el recurso de casación, el Letrado de la Junta de Andalucía, presentó escrito de oposición al recurso en fecha 6 de septiembre de 2010, en el que suplica dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación, confirmando en todos sus términos la sentencia recurrida, con expresa condena en costas a la parte recurrente.

Se señaló para votación y fallo el día 27 de febrero de 2013, fecha en que ha tenido lugar, con observancia de las disposiciones legales.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por el Ayuntamiento de Sevilla contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 15 de octubre de 2009 . La sentencia desestimó el recurso contencioso-administrativo contra la denegación de la autorización para formalizar una operación de crédito a largo plazo.

En efecto, el 9 de mayo de 2008 dicho Ayuntamiento solicitó a la Junta de Andalucía la autorización exigida en el artículo 53 del texto refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales (LHL), aprobado por Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo. La autorización tenía por objeto la concertación de un crédito a largo plazo, por importe de 30 millones de euros, a favor de la entidad mercantil de capital municipal «Limpieza Pública y Protección Ambiental, S.A.» (LIPASAM), destinado a sustituir varios créditos a corto plazo.

Tras una primera resolución estimatoria parcial de la Dirección General de Relaciones Financieras con las Corporaciones Locales de 24 de julio del mismo, el 16 de octubre, en respuesta al requerimiento previo a la vía contenciosa articulado por el Ayuntamiento, se rechazó íntegramente la solicitud.

En lo que resulta relevante para la decisión de este recurso de casación, la Sala de Andalucía desestimó el recurso con estos argumentos:

Es cierto que, como dice el Tribunal Supremo la autorización es la regla general. Sin embargo, no puede obviarse que el artículo 51 se refiere a las operaciones a corto plazo y dice que "Para atender necesidades transitorias de tesorería, las entidades locales podrán concertar operaciones de crédito a corto plazo, que no exceda de un año". Es decir, las operaciones de crédito a corto plazo tienen una finalidad en la ley. Y es lógico que así sea pues la propia ley establece toda una serie de variados requisitos -de naturaleza económica y presupuestaria- que reflejan la voluntad del legislador de vincular cada operación, a corto o a largo plazo, a una finalidad y requisitos distintos. Es decir, el crédito a largo plazo está reservado para un tipo de operaciones y el corto para otras: no parece lógico, ni conforme al sentido de la ley, sustituir una operación a corto plazo con la refinanciación de la misma mediante una operación a largo plazo. De esta forma se estaría burlando la exigencia legal de que el crédito a corto plazo sea para necesidades transitorias de tesorería. A esta interpretación lleva también la lectura del propio artículo 49 antes citado, que, si bien literalmente no excluye la interpretación postulada por el ayuntamiento -la sustitución de operaciones preexistentes no esta limitada a que sean a corto o largo plazo- es lo cierto que el precepto comienza diciendo:"1. Para la financiación de sus inversiones, así como para la sustitución total o parcial de operaciones preexistentes, las entidades locales, sus organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado, podrán acudir al crédito público y privado, a largo plazo". Es de ver, como decimos, que la sustitución total o parcial de operaciones preexistentes, cabría hacerla mediante operaciones a largo plazo. Pero, esa interpretación literal, entendemos, solo sería posible si prescindimos del resto de la ley. En efecto, como hemos visto también, la ley reserva las operaciones a corto plazo para atender necesidades transitorias de tesorería y las de largo para inversiones.

Si se entiende que puede sustituirse una operación de corto plazo por otra de largo, bastaría la autorización de aquella -para problemas de tesorería-, y luego pasarla a largo plazo y así se estaría sorteando el límite legal y se dejaría sin contenido efectivo la exigencia legal sobre las operaciones para problemas transitorios de tesorería: las de corto plazo. Y es que, como se ve en el artículo 49 el largo plazo está concebido para financiar inversiones. Si es así, como lo es, ha de entenderse que la sustitución de operaciones preexistentes a largo plazo ha de estar relacionada con operaciones que también lo fueran inicialmente a largo plazo.

Esa, creemos, es la finalidad de la ley. Así se evita un eventual fraude de ley que no puede ser querido por el legislador y que se produciría, o podría producirse de seguro, si se admitiese la tesis de la demandante.

El recurso de casación se apoya en dos motivos amparados en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional .

El primero, por infracción de la jurisprudencia contenida en las sentencias de 19 y 20 de enero de 2004 ( RC 5450/1998 y 566/1999 ) y, con ella, de los artículos 48 y 53 LHL. Alega el recurrente como doctrina infringida la que proclama el carácter restrictivo con que deben interpretarse los límites a la obtención de crédito por las entidades locales y la necesidad de que la denegación se acoja a las causas contempladas en el artículo 53 de la misma Ley . La sentencia impugnada avala una denegación que no está fundada en ninguna de tales causas y, por otro lado, considera prohibida la sustitución de operaciones de crédito pese a la expresa declaración del artículo 53.1. Sostiene la recurrente que el hecho de que las operaciones a corto plazo tengan una finalidad propia en la Ley no impide su sustitución por operaciones a largo plazo.

El segundo motivo se asienta en la infracción de los artículos 49 y 51 del mismo texto refundido y 109.1 del Real-Decreto legislativo 781/1986 y 111 del Real-Decreto 500/1990 . El recurrente considera que la tesis de la instancia vacía de contenido aquellos artículos de la LHL, así como que el 51, que limita los créditos a corto plazo a atender necesidades de tesorería, es de aplicación solo a las entidades locales, pero no a las sociedades mercantiles. Estas, conforme a los dos últimos textos legales citados como vulnerados, se rigen por las disposiciones legales de naturaleza mercantil, las cuales no distinguen entre operaciones presupuestarias (a largo plazo) y extrapresupuestarias (a corto plazo).

Debe estimarse el primer motivo y, con él, el presente recurso.

La normativa aplicable al presente caso, anterior a las limitaciones impuestas al endeudamiento de las entidades locales a causa de la crisis económica, está esencialmente contenida en el Capítulo VII del Título I de la LHL ( artículos 48 a 55), bajo el encabezamiento «Operaciones de crédito». A estas disposiciones deben añadirse las relativas a estabilidad presupuestaria contenidas en el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (artículos 19 y siguientes ), así como en el Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, que aprobó el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales. De acuerdo con el artículo 53.7 LHL y el 23.1 de dicho Real-Decreto legislativo, el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria constituye el criterio esencial para denegar la autorización de las operaciones de crédito, hasta el punto de que el artículo 25.4 del Real Decreto 1463/2007 dispone que «El incumplimiento del objetivo de estabilidad en el último año de vigencia del plan, será causa suficiente de denegación de la autorización de endeudamiento».

Dentro de este marco normativo, la regla general sobre el endeudamiento de las entidades locales está contenida en el artículo 48 LHL: «las entidades locales, sus organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes podrán concertar operaciones de crédito en todas sus modalidades, tanto a corto como a largo plazo, así como operaciones financieras de cobertura y gestión del riesgo del tipo de interés y del tipo de cambio». La extensión de esta potestad a las entidades mercantiles dependientes de las Administraciones locales es reiterada en los artículos 49.1, 53.1 y 54 del mismo texto.

Las dos clases de crédito son objeto de una regulación individual: a los créditos a largo plazo se refieren los artículos 49.1 y 53.1, y a los a corto plazo el artículo 51. En principio, la ley atribuye una distinta finalidad a estas dos clases de créditos que es coherente con las funciones que, en abstracto, están llamados a cumplir: la financiación de inversiones los créditos a largo plazo y la subvención de los gastos de funcionamiento los créditos a corto. No obstante, pese al criterio que acoge la sentencia recurrida, tales finalidades no parecen ser totalmente excluyentes. Es cierto que el artículo 49.1 otorga a los créditos a largo plazo el destino de financiar inversiones, pero también el de sustituir de modo total o parcial «operaciones preexistentes», lo que reitera el artículo 53.1. Este último artículo, además, diferencia entre lo que constituye la sustitución de operaciones preexistentes y lo que es una mera modificación de las condiciones contractuales o la estipulación de garantías adicionales a créditos a largo plazo vigentes. De este modo, la sustitución de operaciones preexistentes que contempla la ley no queda limitada a un simple reemplazo de créditos de igual naturaleza, es decir, a la sustitución de anteriores operaciones de crédito a largo plazo concertadas para financiar inversiones.

Sin embargo, esta es la tesis que defiende la Comunidad recurrida con apoyo en el número 3 del artículo 53, el cual dispone: «No será precisa la presentación del plan de saneamiento [...] en el caso de autorización de operaciones de crédito que tengan por finalidad la sustitución de operaciones de crédito a largo plazo concertadas con anterioridad, en la forma prevista por la ley, con el fin de disminuir la carga financiera o el riesgo de dichas operaciones, respecto a las obligaciones derivadas de aquéllas pendientes de vencimiento». Pero esta prevención parece referirse al caso de meras modificaciones de las condiciones contractuales o adición de garantías que menciona el primer número del artículo 53, lo que justifica la supresión de requisitos encaminados a asegurar el buen fin económico de la operación. En cualquier caso, la norma transcrita regula una muy concreta eventualidad, y de ella no se deduce la prohibición de la sustitución de créditos como los aquí controvertidos.

La aceptación de créditos a largo plazo para refinanciar créditos a corto es congruente con la interpretación que preconizan las Sentencias de esta Sala que cita el recurrente, en cuanto afirman que la «permisibilidad de acudir al crédito es la regla general - art. 49 LHL-, mientras que su rechazo o condicionado, la excepción, y como tal ha de interpretarse restrictivamente, con la exigencia de una adecuada causa y congruencia con la situación del ente local».

En lo que respecta a este caso. La finalidad del crédito cuya autorización se solicitaba era la de renovar la deuda financiera a corto plazo contraída por LIPASAM y que había sido objeto de prórroga para el año 2008. Conforme al Plan económico-financiero de esta entidad y los diversos informes técnicos que obran en autos, la deuda a corto plazo consistía en 10 pólizas de crédito de 3 millones de euros cada una, concertadas con distintas entidades financieras y destinadas a cubrir los mayores gastos de explotación que había provocado el incremento de su actividad en los ejercicios comprendidos entre los años 2000 y 2007. Los créditos a corto plazo generaron un desequilibrio financiero como consecuencia de que el exigible a corto plazo superaba el activo circulante, y la solución presentada por LIPASAM conlleva la reestructuración de la deuda mediante su conversión en un único crédito a largo plazo.

No nos hallamos, por tanto, ante la hipótesis que contempla la Sala de instancia, pues los créditos que serían sustituidos por la operación a largo plazo no tuvieron por objeto solucionar problemas puntuales y transitorios de tesorería, sino a la necesidad de atender a un desfase económico estructural consecuencia de la insuficiencia de los medios para hacer frente a los servicios.

Conforme a artículo 95.2.d) de la Ley jurisdiccional , la estimación del recurso coloca a esta Sala en la posición de la de instancia respecto a las pretensiones deducidas en el proceso contencioso-administrativo, En este punto, no cabe sino estimar asimismo la demanda formulada por el Ayuntamiento de Sevilla.

Una vez despejada la primera causa de denegación de la autorización del crédito, el segundo obstáculo que advirtió la Administración autonómica es de naturaleza estrictamente presupuestaria, por causa del diferente reflejo en el presupuesto municipal de las partidas correspondientes a los créditos a corto y a largo plazo, que desembocaría, según se afirma, en la quiebra del principio de estabilidad.

Una vez despejada la primera causa de denegación de la autorización del crédito, el segundo obstáculo que advirtió la Administración autonómica es de naturaleza estrictamente presupuestaria, por quiebra del principio de estabilidad. En la contestación a la demanda, al igual que en los informes técnicos de la Comunidad que obran en autos, se alega que las operaciones a corto plazo son extrapresupuestarias y las operaciones a largo plazo sí constan en el presupuesto, de modo que de admitirse el crédito a largo plazo para sustituir un crédito a corto plazo se produciría un desequilibrio entre las partidas de ingresos y gastos; se reflejaría el ingreso pero no la amortización del gasto.

Sobre esta objeción asiste la razón al Ayuntamiento de Sevilla cuando sostiene que los preceptos presupuestarios no son aplicables a las sociedades mercantiles, como se desprende del artículo 103.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril , por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (en los casos en que el servicio o actividad se gestione directamente en forma de empresa privada, habrá de adoptarse una de las formas de Sociedad mercantil de responsabilidad limitada. La Sociedad se constituirá y actuará conforme a las disposiciones legales mercantiles), y del artículo 111 del Real Decreto 500/1990, de 20 abril, que desarrolla el capítulo I del título VI de la Ley 39/1988 reguladora de las Haciendas Locales (Las Sociedades mercantiles se regirán por las normas del derecho privado, salvo en las materias específicamente reguladas en este Real Decreto ).

A estas normas cabe añadir el artículo 4.2 del ya citado Real Decreto 1463/2007 , el cual establece que las «sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las entidades locales, aprobarán, ejecutarán y liquidarán sus respectivos presupuestos o aprobarán sus respectivas cuentas de pérdidas y ganancias en situación de equilibrio financiero, de acuerdo con los criterios del plan de contabilidad que les sea de aplicación».

Pero, por otro lado, los presupuestos de las entidades locales no comprenden en su integridad la actividad económico-financiera de las sociedades que de ellas dependan.

La LHL, al definir el presupuesto en el artículo 162, sobre las sociedades mercantiles únicamente requiere que consten «las previsiones de ingresos y gastos». Por este motivo, el artículo 164.1.d) establece como contenido del presupuesto general «Los estados de previsión de gastos e ingresos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local». Los datos relativos a inversiones y financiación de las sociedades, según el artículo 166.1.b), constituyen un simple anexo al presupuesto general. Fruto de esta regulación, la información que debe remitir la sociedad a la entidad local para la elaboración del presupuesto queda limitada a «sus previsiones de gastos e ingresos, así como los programas anuales de actuación, inversiones y financiación para el ejercicio siguiente» (artículo 168.3).

Las normas relativas a la estructura del presupuesto en lo que respecta a la clasificación de las partidas de gastos corrientes y de capital, créditos e ingresos, se refieren a la entidad local.

Por tanto, la Sala no advierte que el reflejo contable o presupuestario represente un inconveniente insalvable para la operación financiera a que se contrae el litigio.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , la estimación del recurso de casación determina la no imposición de las costas procesales a ninguna de las partes, así como tampoco las de la primera instancia al no apreciarse temeridad ni mala fe.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Sevilla, representado por la Procuradora Doña Elena Puig Turégano, contra la Sentencia dictada el 15 de octubre de 2009 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, en el recurso 683/2008 , la cual casamos.

Segundo .- Estimamos el recurso contencioso-administrativo formulado por el expresado recurrente contra las resoluciones de 24 de julio y 16 de octubre de 2008 de la Dirección General de Relaciones Financieras con las Corporaciones Locales de la Junta de Andalucía, que anulamos por no ser conformes a Derecho, declarando el derecho del Ayuntamiento recurrente a obtener la autorización solicitada en su día.

Tercero .- No ha lugar a la imposición de las costas de ninguna de ambas instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.