STS, 3 de Diciembre de 2012

El presente proceso fue iniciado ante la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional por AUTOPISTA MADRID-TOLEDO, CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS SOCIEDAD ANÓNIMA, mediante un recurso contencioso- administrativo dirigido contra la desestimación por silencio a que antes se ha hecho referencia.

Fue admitido por dicha Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó así:

SUPLICO que, (...), dicte sentencia por la que, con imposición de costas a la parte contraria , declare el derecho de la Concesionaria a que se restablezca el equilibrio económico de la concesión y a ser compensada en la cantidad de 34.351.800,23 euros por los daños y perjuicios causados con ocasión de la ejecución de las obras de la Autopista AP-41, cantidad que habrá de actualizarse, o a la que, subsidiariamente, habrán de adicionarse los intereses de demora que correspondan

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Tras concedido un trámite de alegaciones a las partes litigantes, la Sala de la Audiencia Nacional dictó auto de 3 de noviembre de 2010 acordando lo siguiente:

ELEVAR A LA SALA TERCERA DEL TRIBUNAL SUPREMO exposición motivada para que resuelva en definitiva sobre la competencia para conocer el recurso interpuesto, a quien se remitirán los autos, sirviendo la presente resolución de EMPLAZAMIENTO A LAS PARTES para que comparezcan ante la citada Sala en el plazo de DIEZ DÍAS , de conformidad con el Art. 65.5 LEC , para hacer uso de su derecho si le conviniere

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Recibidas las actuaciones en esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, con fecha 16 de junio de 2011 se dictó auto por la Sección Primera con la siguiente parte dispositiva:

1º.- Declarar la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Autopista Madrid-Toledo, Concesionaria Española de Autopistas Sociedad Anónima" contra la desestimación, por silencio administrativo, de las reclamaciones formuladas con fecha 4 de julio de 2008 ante la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento en relación con la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Madrid- Toledo y de la autovía libre de peaje A-40 de Castilla-La Mancha, tramo: Circunvalación norte de Toledo.

2º.- Remitir las presentes actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, para que continúe la tramitación ante la misma del citado recurso contencioso-administrativo.

3º.- Poner esta resolución en conocimiento de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, y

4º.- Notificar la presente resolución a las partes personadas

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El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda pidiendo lo siguiente:

1. dicte auto declarando la inadmisibilidad del recurso por falta de competencia y provea conforme a lo dispuesto en el art. 7.3 LJCA o,

2. subsidiariamente, dicte Sentencia por la que se acuerde la inadmisibilidad del recurso deducido o,

3. subsidiariamente, se desestime en su integridad, confirmando el acto administrativo impugnado.

Todo ello con expresa imposición de costas a la parte demandante de conformidad con lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ».

Hubo recibimiento a prueba y, declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 7 de noviembre de 2012, pero la deliberación hubo de continuarse el 28 de noviembre debido al elevado número de asuntos conocidos por la Sección y a la complejidad de algunos de ellos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

La recurrente en el actual proceso, AUTOPISTA MADRID-TOLEDO, CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS SOCIEDAD ANÓNIMA, es la sociedad concesionaria constituida por los adjudicatarios de la concesión decidida por el Real Decreto 281/2004, de 13 de febrero, para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje Madrid Toledo y la autovía libre de peaje A-40 de Castilla-La Mancha, tramo: Circunvalación norte de Toledo.

Mediante escritos fechados los días 4 y 6 de julio de 2008, solicitó las sumas de 24.026,215,22 € y 10.325.585,01 €, en concepto de cantidades destinadas a restaurar el equilibrio económico-financiero de la concesión que, en su criterio, se habría visto trastocado por circunstancias ajenas, imprevistas y ajenas a su voluntad; o, en su caso que se adoptaran "otras medidas de mantenimiento del equilibrio de la concesión de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 248.3 de la LCAP ".

Las circunstancias invocadas en esos escritos fueron las modificaciones que, también según su criterio, le fueron impuestas en sus Proyectos de trazado para, por un lado, dar protección a los yacimientos arqueológicos "El Cerrón" y "Camino de Pozo de Azaña" y, por otro, corregir la vía de acceso a la ciudad de Toledo y realizar un nuevo diseño de enlace de la autopista con la A- 42 y CN 403.

Al no recibir respuesta a esas solicitudes, planteó el recurso contencioso-administrativo que ha dado lugar al actual proceso jurisdiccional, que lo dirigió frente a la desestimación por silencio de sus reclamaciones.

La demanda luego formalizada, como ya se ha expresado en los antecedentes, deduce una pretensión dirigida a obtener la siguiente declaración:

el derecho de la concesionaria a que se restablezca el equilibrio económico de la concesión y a ser compensada en la cantidad de 34.351.800,23 euros por los daños y perjuicios causados con ocasión de la ejecución de las obras de la Autopista AP-41, cantidad que habrá de actualizarse, o a la que, subsidiariamente habrán de adicionarse los intereses de demora que correspondan

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Los alegatos de hecho desarrollados en la demanda para apoyar su pretensión, expuestos aquí en lo que es relevante para lo que es objeto de discusión, se pueden resumir en lo siguiente:

1. - El Anteproyecto [clave A-4-E-127] de la Autopista Madrid-Toledo fue aprobado definitivamente por resolución de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento de 24 de julio de 2003.

   Incluía un denominado "Informe Preliminar de prospección arqueológica" que efectuaba recomendaciones sobre los yacimientos "El Cerron" y "Camino de pozo de Azaña", pero, a pesar de ello, no se introdujo ninguna modificación en el trazado propuesto por el Anteproyecto.

2. - El Pliego de Cláusulas Particulares, aprobado por ORDEN FOM/2267/2003, de 1 de agosto, dispuso en su cláusula 13 que el anteproyecto antes mencionado sería de obligado e inexcusable cumplimiento para el concesionario en la redacción del proyecto correspondiente.

   También establecía, en la cláusula 51, que los plazos de presentación de los proyectos de trazado y construcción serían de dos y cuatro meses, respectivamente, desde la publicación en el BOE del Real Decreto de adjudicación.

3. - La aquí recurrente presentó su oferta en noviembre de 2003, a la que acompañó el correspondiente Plan de Obras que incluía un cronograma de las obras a realizar, en el que se señalaba que los trabajos de construcción de la autopista deberían comenzar el 7 de junio de 2004 en todos los tramos.

4. - Con anterioridad a la oferta que acaba de mencionarse, la resolución de 16 de octubre de 2003 de la Dirección General de Patrimonio y Museos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha [JCCLM] condicionó la obra civil de la Autopista de Peaje A-41 Madrid Toledo a estas dos variaciones del trazado: entre los PPKK 36+000 a 36+5000, para evitar cualquier afección al Yacimiento de "El Cerrón"; y entre los PPKK 39+600 y 40+110 para evitar cualquier afección al yacimiento "Camino de pozo de Azaña".

   La Demarcación de carreteras del Estado en Castilla-La Mancha recibió la anterior resolución el 28 de octubre de 2003, antes de la presentación de ofertas, pero no se lo comunicó a ninguno de los participantes en el concurso.

5. - El Real Decreto 281/2004, de 13 de febrero (publicado en el BOE del 21 inmediato posterior) estableció que se adjudicaba la concesión administrativa " en los términos contenidos en la solución base de su oferta "

6. - El 21 de abril de 2004 la sociedad concesionaria presentó ante el Ministerio de Fomento su Proyecto de Trazado, que comprendía estos dos tramos: el Tramo A (clave T8-TO-9001-A) que discurría entre el enlace con la R-5 hasta el PK 18+500; y el Tramo B (clave T8-TO-9001-B) que discurría desde el PK 18+500 hasta Toledo.

7. - Los Proyectos de Trazado de esos dos tramos se ajustaban al trazado previsto en el Anteproyecto, pero a resultas de una consulta con la JCCLM la concesionaria hubo de presentar el 30 de junio de 2004 una nueva versión de Proyecto de Trazado para acoger las modificaciones, en los PPKK 32+200 y 42+700 que permitieran librar los yacimientos de "El Cerron" y "Camino de Pozo de Azaña".

   Esta nueva versión fraccionó el Tramo B en estos dos Subtramos:

   Tramo B1, que discurría desde el pk 18+500 al pk 32+200 y desde el pk 42+200n al pk 72+627 (enlace de Toledo) que se aprobó definitivamente el 30 de julio de 2004.

   Tramo B2 (el afectado por los yacimientos), que discurría desde el pk 32+300 al pk 42+700 y fue aprobado definitivamente el 23 de marzo de 2005.

8. - Aprobado el Proyecto de Trazado, el 4 de abril de 2005 se presentó el Proyecto de Construcción.

9. - El acta de comprobación del replanteo correspondiente al Tramo B-2 se extendió el 28 de julio de 2005, lo que motivó que el inicio de las obras tuviera lugar trece meses después de lo inicialmente previsto.

10. - Las consecuencias de ese retraso fueron (según los alegatos de la demanda de que aquí se está dando cuenta), primero, la falta de utilización de los equipos de movimientos de tierra que se tenían contratados con anterioridad y del personal y, posteriormente la necesidad de incrementar muy sustancialmente el ritmo de trabajo para finalizar las obras en el plazo previsto.

    Todo ello produjo un aumento de costes por lo siguiente: (i) cambiar el sistema de consolidación de blandos inicialmente previsto; (ii) contratar trabajadores de turno nocturno; (iii) necesidad de emplear las maquinas en distintas condiciones climatológicas a las previstas (con lluvias, barrizales, etc), lo que produjo pérdida de rendimiento y aumento de costes de ejecución.

11. - A iniciativa de la Administración se modificó el tramo B1 y se realizó un nuevo fraccionamiento en el Subtramo B3.

    El tramo B1 había sido aprobado el 30 de julio de 2004 y el Proyecto de Construcción correspondiente al mismo lo presentó la concesionaria el 3 de diciembre de 2004.

    El 29 de diciembre el Ayuntamiento de Toledo solicito del Ministerio de Fomento estas dos cosas: (I) Corregir la vía de acceso de la autopista a la ciudad de Toledo entre el pk 69+000 y el enlace con la A-42; y un nuevo diseño del enlace de la autopista con la A-42 y la CN 403.

    Fue aceptado por la Demarcación de Carreteras y así se documentó por un oficio remitido por ese órgano a la Corporación Municipal.

12. - Como consecuencia de lo anterior la concesionaria presentó el 16 de marzo de 2005 un nuevo Proyecto de construcción correspondiente al Subtramo B3.

13. - Además de la variación anterior, el Tramo B sufrió los Modificados números 1, 3, 4 y 6, que provocaron (según la demanda) una paralización de hecho de las obras y los siguientes daños económicos:

    (i) no utilización de los equipos de tierra contratados; (ii) incremento de costes para acopio de material; (iii) turnos de noche para trabajadores; y la construcción de instalaciones adicionales.

    Estos sobrecostes ascendieron (también según la demanda) a 10.325.585,01 euros.

Luego la demanda esgrime los argumentos jurídico materiales con los que intentar justificar la procedencia de derivar de sus anteriores alegatos de hecho esa pretensión de abono económico que ejercita, y los expone en estos dos apartados que siguen.

· El primero, más que argumentar jurídicamente, lo que hace es insistir en la fundamentación fáctica de la pretensión, pues lo que en él se aduce es que se ha causado un sobrecoste a la concesionaria y éste ha tenido su causa en unas alteraciones de los trabajos de construcción de los tramos B 2 y B 3 de la autopista que son imputables a la Administración contratante.

Para ello (1) se hace referencia a la modificación del tramo B2 y se afirma que lo fue por disposición de la Administración; (2) se reitera la modificación del Tramo B3 y se sostiene que se trató de obras impuestas por la Administración; y (3) se singulariza el sobrecoste reclamado reiterando lo ya alegado sobre cuales fueron las consecuencias económicas y técnicas de esas alteraciones que se imputan a la Administración [paralización de los equipos de tierra destinados a la ejecución del tramo B2; necesidad de aceleración de las obras en este mismo tramo, perdida de rendimiento de los equipos y demás daños; necesidad de técnicas y mecanismos distintos de consolidación del terreno como consecuencia de la reducción de plazos y el cambio de las fechas de ejecución en ese mismo tramo B2; paralización de los equipos de tierra destinados a la ejecución del tramo B3; incremento de costes para el acopio del material; necesidad de aceleración de las obras en este mismo tramo B, con perdida de rendimiento de los equipos y demás daños; y necesidad de construir instalaciones adicionales a las inicialmente prevista].

· El segundo apartado de dicha fundamentación jurídica es el que en realidad intenta ofrecer las razones de Derecho que harían procedente, en el criterio de la recurrente, el abono reclamado y, a su vez, consta de estos tres puntos que siguen.

El punto 1 realiza una disertación sobre el principio de riesgo y ventura y sus excepciones.

Se comienza en él recordando que la normativa aplicable a la concesión litigiosa está constituida por lo siguiente: la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje; el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio [TR/LCAP]; el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre); y el Pliego de Cláusulas Generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero.

Luego se recuerdan los preceptos legales que proclaman ese principio ( artículos 26.3 de la Ley 8/1972 y 98 del TR/LCAP); se mencionan concretas sentencias de este Tribunal Supremo sobre la obligación de la Administración de compensar económicamente al contratista, para restablecer el equilibrio económico-financiero del contrato, cuando ejercita su potestad de modificar el contrato por razones de interés público; y se invocan varios Dictámenes del Consejo de Estado en el mismo sentido.

Con base en todo lo anterior se sienta esta conclusión: que "no debe pesar sobre el contratista el riesgo de modo absoluto, debiendo en todo caso compensársele o restablecerse el equilibrio económico del contrato a favor del contratista/concesionario cuya actuación ha sido ajena a las variaciones impuestas por la Administración que se sitúen en el origen de la alteración económica de la relación contractual previamente perfeccionada".

Y se transcribe esta declaración de cláusula octava del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del Concurso aprobado por la Orden FOM/2267/2003, de 1 de agosto:

" Si la actuación de la Administración determinara de forma directa la ruptura sustancial de la economía de la concesión, la Administración deberá restablecer el equilibrio financiero del contrato, en beneficio de la parte que corresponda".

El punto 2 defiende que el sobrecoste causado por la suspensión "de facto" de los trabajos de construcción B2 y B3 de la autopista debe ser abonado por la Administración que ordenó la actuación determinante de la suspensión.

Invoca para ello la cláusula 65 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para Obras del Estado aprobado por Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre, y lo dispuesto en el artículo 102 del TR/LCAP .

Señala también que no puede ser obstáculo para apreciar esa suspensión (i) que no ha sido declarada formalmente o (ii) que no haya sido protestada por la concesionaria.

Y añade que la paralización pudo ser evitada con un mínimo de diligencia por parte de la Administración; lo que, según la demanda, significa un nuevo título para reclamar (esa negligente actuación) que se añade al que en por sí solo comportaría el derivado de la suspensión material acaecida.

· El punto 3 realiza consideraciones sobre cuales deben ser los conceptos que debe incluir la indemnización, sosteniendo que debe comprender los costes directos e indirectos y los gastos generales; y defendiendo también la actualización y los intereses de demora.

El ABOGADO DEL ESTADO, en su contestación a la demanda, ha excepcionado, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso de conformidad con lo establecido en el artículo 69.b) de la Ley jurisdiccional -LJCA -, alegado para ello que la entidad recurrente no había acreditado que la decisión de iniciar el actual proceso jurisdiccional hubiera sido adoptada por el órgano competente según sus normas estatutarias.

Por lo que hace a la oposición de fondo, se desarrolla en los fundamentos de derecho cuarto a séptimo, y las ideas en que pretende sustentarse se pueden resumir en lo siguiente:

1. - Se subraya muy especialmente que no puede aplicarse el régimen de cualquier contrato administrativo, sino que ha de estarse al correspondiente a la específica modalidad que constituye contrato de concesión administrativa de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje.

   Desde esa precisión, se señala que la normativa aplicable al contrato aquí litigioso está constituida por la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje; el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio [TR/LCAP]; y el Pliego de Cláusulas Generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero.

   En cuanto a la jurisprudencia a tomar en consideración, se afirma que no es aplicable la invocada por la parte demandante porque su cita se ha hecho al margen del singular régimen jurídico al que se someten las autopistas en régimen de concesión; y se sostiene que el criterio jurisprudencial al que ha de estarse debe ser el contenido en la sentencia de esta Sala de 12 de mayo de 2008 (recurso 478/2007 ), pues este fallo sí que está referido a una concesión administrativa de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje.

2. - En ese contrato de concesión administrativa de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje, la Administración concedente no se obliga a pagar importe alguno a la contratista, pues la contraprestación a la construcción es la explotación de la autopista mediante el cobro de los peajes.

   El contratista, además, según lo establecido en el artículo 220.2 del TR/LCAP (incluido en el título V introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo), ha de efectuar la construcción y explotación a su riesgo y ventura.

   En cuanto a la obligación de la Administración a restablecer el equilibrio económico del contrato, únicamente procede en los supuestos enumerados en el artículo 248.2 de dicho TR/LCAP [modificaciones por razones de interés público decididas por la Administración; causas de fuerza mayor o actuaciones de la Administración que determinen de forma directa la ruptura sustancial de la economía de la concesión; y cuando se produzcan los supuestos previstos en el propio contrato para su revisión].

   Y, según establece el apartado 3 de ese mismo artículo 248, de proceder el restablecimiento del equilibrio económico este se realizará mediante la adopción de las medidas que en cada caso procedan, que podrán consistir en la modificación de las tarifas, la ampliación o reducción del plazo concesional y en cualquier modificación de las cláusulas de contenido económico contenidas en el contrato.

3. - Por lo que hace a las modificaciones que puede acordar la Administración concedente, rige lo establecido en las cláusulas 65, 74, 101 y 102 del antes mencionado Pliego de Cláusulas Generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero.

4. - Lo anterior determina que las cuestiones a decidir en el actual litigio sean estas: por un lado, si la ejecución de obras distintas a las inicialmente proyectadas ha obedecido a modificaciones ordenadas por la Administración o a circunstancias sobrevenidas e imprevisibles; y, por otro, si ello ha producido un desequilibrio financiero en la concesión.

5. - No cabe hablar de modificaciones que puedan dar lugar a los sobrecostes reclamados porque las aquí controvertidas no respondieron a necesidades nuevas o a causas técnicas imprevistas y tampoco fueron ordenadas por la Administración concedente.

   No se ha practicado prueba que haya demostrado que las modificaciones que aquí son objeto de polémica hayan producido un desequilibrio en la concesión y en qué medida, pues la parte recurrente se limita a reclamar la compensación de unos supuestos sobrecostes, pero no efectúa razonamiento alguno que refleje su concreta influencia en el estudio económico financiero realizado al celebrase el contrato.

6. - Las consecuencias jurídicas de unos retrasos imputables a la Administración serían, de tener que aceptarse la realidad de su existencia, el derecho de la concesionaria a una prórroga, pero no el derecho a percibir una indemnización.

La excepción de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado no puede ser acogida porque la parte recurrente, una vez fue denunciado el defecto inicial de su comparecencia, lo subsanó aportando sus estatutos sociales y el acuerdo del Consejo de Administración, órgano al que estatutariamente corresponde esta atribución, por el que se adopta la decisión de seguir el actual proceso jurisdiccional.

Entrando ya en el estudio de la cuestión de fondo aquí planteada, consiste esta, como ya se avanzó, en decidir si asiste a la sociedad recurrente el derecho a los abonos que reclama (la suma de 34.351.800,23 euros, actualizada, más los intereses de demora que puedan corresponder); abonos que le corresponderían en concepto de sobrecoste por unas alteraciones de la obras contratadas que, según su criterio, han sido realizadas por imposición de la Administración, y que tendrían como fin restablecer el equilibrio del contrato cuya ruptura produjeron esas alteraciones.

La solución a dicha cuestión requiere unas previas consideraciones sobre la naturaleza del contrato litigioso y su específico régimen jurídico, y sobre las consecuencias que de ello se derivarían si hubiese de declararse la procedencia de restablecer ese equilibrio.

Ese contrato, según resulta de su Pliego de Cláusulas particulares, aprobadas por la Orden FOM/2267/2003, de 1 de agosto, tiene por objeto la construcción, conservación y explotación de una autopista de peaje y una autovía libre de peaje (cláusula 2); y el régimen jurídico que le es de aplicación (cláusula 3) está integrado por estas principales normas: la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje; el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio [TR/LCAP]; y el Pliego de Cláusulas Generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de peaje aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero.

Por tanto, resulta encuadrable en la modalidad genérica de contrato de concesión de obras públicas (en el que el reconocimiento del derecho a explotar económicamente la obra construida es la principal contraprestación que recibe el concesionario por sus obligaciones asumidas) y no es equiparable a otras modalidades de contratación administrativa, por lo que inicialmente ha de darse ya la razón al Abogado del Estado en lo que ha sostenido de que no es aquí directamente aplicable la jurisprudencia formada en torno a otras modalidades contractuales (como lo es la referida al diferente contrato de obras).

Y en lo que hace a la regulación aplicable al mantenimiento de su equilibrio económico, ha de estarse principalmente al artículo 248 del TR/LCAP de 2000 (incluido en el nuevo Título V del Libro II que en dicho texto legal introdujo la Ley 13/2003, de 23 de mayo).

Este artículo 248 del TR/LCAP de 2000 que acaba de mencionarse, en lo que se refiere al mantenimiento del equilibrio económico del contrato, establecía:

1. El contrato de concesión de obras públicas deberá mantener su equilibrio económico en los términos que fueron considerados para su adjudicación, teniendo en cuenta el interés general y el interés del concesionario, de conformidad con lo dispuesto en el apartado siguiente.

2. La Administración deberá restablecer el equilibrio económico del contrato, en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:

a) Cuando la Administración modifique, por razones de interés público, las condiciones de explotación de la obra.

b) Cuando causas de fuerza mayor o actuaciones de la Administración determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía de la concesión. A estos efectos, se entenderá por causa de fuerza mayor las enumeradas en el artículo 144 de esta ley.

c) Cuando se produzcan los supuestos que se establezcan en el propio contrato para su revisión, de acuerdo con lo previsto en los artículos 230.1.e) y 233.1.d) de esta ley.

3 .En los supuestos previstos en el apartado anterior, el restablecimiento del equilibrio económico del contrato se realizará mediante la adopción de las medidas que en cada caso procedan. Estas medidas podrán consistir en la modificación de las tarifas establecidas por la utilización de la obra, la ampliación o reducción del plazo concesional, dentro de los límites fijados en el artículo 263, y, en general, en cualquier modificación de las cláusulas de contenido económico incluidas en el contrato. En el supuesto de fuerza mayor previsto en el apartado 2.b), la Administración concedente asegurará los rendimientos mínimos acordados en el contrato siempre que aquélla no impidiera por completo la realización de las obras o la continuidad de su explotación

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La consecuencia que resulta de lo anterior es que tiene razón también el Abogado del Estado en que, tratándose de un contrato de concesión de obra pública, el mecanismo legalmente previsto para el restablecimiento del equilibrio económico del contrato no consiste en el reconocimiento al concesionario de un necesario o invariable derecho a ser indemnizado en una suma económica que compense el posible desequilibrio producido (como viene a reclamar la demanda), sino en que la Administración adopte esas específicas medidas que contempla el apartado 3 del precepto que acaba de transcribirse.

Unas medidas, debe añadirse, que están en línea con la naturaleza de esta especial modalidad de contrato administrativo y son acordes con la contraprestación principal que corresponde al contratista (el derecho a la explotación de la obra).

Tras lo anterior, el tema litigioso se desplaza a determinar si los alegatos de la demanda, que antes se reseñaron, permiten reconocer en ellos cualquiera de los supuestos a los que el apartado 2 de ese mismo artículo 248 del TR/LCAP circunscribe el deber de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato.

Han de descartarse los supuestos letras (b) y (c), al ser evidente que no concurren, por lo que el análisis ha de quedar centrado en el supuesto de la letra (a); esto es, ha de determinarse, si son de apreciar modificaciones del contrato litigioso que merezcan la consideración de una imposición de la Administración que el concesionario tuvo la necesidad de cumplir y, de haber sido así, ha de determinarse también si esas modificaciones impuestas han tenido una incidencia tal en la economía del contrato que haya alterado las previsiones contenidas en el Plan Económico Financiero que hubo de acompañarse a la proposición.

El Abogado del Estado, una vez más, acierta cuando concreta en estas dos cuestiones los principales aspectos del litigio.

Pues bien, la respuesta a ambas cuestiones tampoco puede ser favorable a la concesionaria recurrente por lo que se explica a continuación.

En primer lugar, debe decirse que todas esas alteraciones que sobre el Tramo B del inicial Proyecto se reseñan en la demanda no están relacionadas con intereses públicos o competencias de la Administración contratante (la Administración General del Estado), pues, según señala la propia demanda, guardaban relación con intereses o competencias de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha o del Ayuntamiento de Toledo; y debe señalarse también que no se ha alegado ninguna decisión de esa Administración contratante, formalizada como resolución administrativa, que invocando las prerrogativas que le reconoce la normativa sobre contratos administrativos, impusiera a la concesionaria la obligación de llevar a cabo esas alteraciones de obra aquí controvertidas.

En segundo lugar, ha de señalarse que no solo no consta que la concesionaria no formulara protesta alguna cuando se le sugirieron las polémicas alteraciones de obra, es que tampoco consta que, cuando todo ello le fue comunicado o propuesto, recabara información a la Administración contratante sobre si venía o no obligada a esas alteraciones y sobre cuales serían en su caso los términos de esa obligación y cual la incidencia en su contrato.

En tercer lugar, y en lo que concretamente concierne a los modificados que igualmente se alegan, tampoco consta que se llevaran a cabo en virtud de imposiciones u ordenes efectuadas por la Administración contratante.

En cuarto lugar, debe destacarse que igualmente no hay constancia de que la concesionaria, al finalizar la obra y cumpliendo con lo establecido en la cláusula 47 del Pliego de Cláusulas Generales (aprobado por Decreto 215/1973), realizara un reajuste o solicitara una modificación del plan económico financiero del contrato que acogiera la incidencia que en las previsiones del plan inicial pudieran tener los supuestos sobrecostes que en el actual proceso se reclaman.

En quinto lugar, que el amplio lapso de tiempo transcurrido, entre el 31 de diciembre de 2006 (fecha de entrada en servicio de las obras, según la cláusula 54 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares) y los días 4 y 6 de julio de 2008 (fechas de las reclamaciones cuya desestimación aquí se combate), abona la presunción de que la concesionaria finalizó y entregó las obras en la creencia de que por las realizadas no le correspondía ningún derecho a solicitar el restablecimiento del equilibrio financiero de la concesión.

Y, en sexto y último lugar, ha de sentarse, como conclusión final de todo lo anterior, que los alegatos de la demanda lo que únicamente demuestran son unas alteraciones que, siguiendo las iniciativas o proposiciones de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y el Ayuntamiento de Toledo, fueron consentidas y voluntariamente realizadas por la sociedad aquí recurrente; y que, al finalizar la obra y comenzar su explotación, esta concesionaria tampoco apreció la concurrencia de razones que aconsejaran la necesidad de reajustar o modificar el inicial Plan Económico Financiero a fin de demostrar que se había producido una ruptura del equilibrio de la concesión cuyo restablecimiento hacía necesario modificar las cláusulas del contrato.

Ya se ha apuntado que, de conformidad con lo establecido en la cláusula 47 del Pliego de Cláusulas Generales (aprobado por Decreto 215/1973), la posible incidencia en la economía del contrato de las alteraciones aquí aducidas debió hacerse valer a través del reajuste o la modificación del Plan Económico Financiero previstos en dicha cláusula.

Más debe añadirse algo más: que la prueba pericial propuesta y practicada no es bastante para tener por acreditados los pretendidos sobrecostes, pues tal prueba es solo una estimación o conjetura sobre la posibilidad de esos mayores gastos que se invocan, pero no una justificación de su efectiva producción y pago.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, la desestimación del recurso contencioso-administrativo, y no se aprecian circunstancias para hacer un pronunciamiento sobre costas.