STS, 23 de Octubre de 2012

La Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso número 1019/2006, con fecha diecisiete de marzo de dos mil once, dictó sentencia , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

1.º Que estimamos el recurso contencioso administrativo, anulando la Orden impugnada de 2-6-2006 de la Consejería de Administraciones Públicas (DOCM nº 127 de 21-6-2006) por la que se modifica la Relación de Puestos de Trabajo de Personal Funcionario de la Consejería de Medio Ambiente y Medio Rural; declarando que en cuanto a las cuatro plazas con la denominación de "Técnico Superior", adscritos a la Dirección General de Planificación y Gestión Ambiental, será posible su desempeño también por los funcionarios con titulación de Licenciado Superior Ingeniero Agrónomo.

2.º No procede efectuar imposición de costas

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Contra la citada sentencia anunció recurso de casación el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz de Cuellar, en representación de LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, que la Sala de instancia tuvo por preparado por providencia de 18 de abril de 2011, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones, por la recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación anunciado, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que «(...) se estime el recurso interpuesto, casando la sentencia de fecha 17 de marzo de 2011 , recaída en el proceso con el número de Autos 1019/06, conocido por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, declarando la conformidad a Derecho de la resolución impugnada».

Comparecido el recurrido, se admitió a trámite el recurso por auto de 2 de febrero de 2012, concediéndose por diligencia de ordenación de 20 de marzo de 2012 un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara escrito de oposición, que tuvo entrada el día 23 de mayo de 2012, y en el que se suplicaba a la Sala que dicte sentencia que acuerde «(...) desestimar el recurso de casación interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha frente a la sentencia de 17-3- 2011, de la Sección 2ª de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha con sede en Albacete, pronunciada en el recurso contencioso 1019/2006 , y declare la firmeza de la misma, con lo demás procedente».

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 10 de octubre de 2012, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de diecisiete de marzo de dos mil once, dictada en el recurso número 1019/2006 , que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS AGRÓNOMOS DE CENTRO Y CANARIAS, contra la desestimación presunta por silencio del recurso de potestativo de reposición contra la Orden de 2 de junio de 2006 de la Consejería de Administraciones Públicas (DOCM nº 127 de 21-6- 2006), por la que se modificaba la Relación de Puestos de Trabajo de Personal Funcionario de la Consejería de Medio Ambiente y Medio Rural, en el particular relativo a la creación de cuatro plazas con la denominación de "Técnico Superior", adscritos a la Dirección General de Planificación y Gestión Ambiental.

El recurso de casación interpuesto por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz de Cuellar, en representación de LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA contiene un único motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1º, letra d) de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , en el que denuncia que la sentencia de instancia ha incurrido en vulneración, por interpretación errónea, de los artículos 107.3 LPAC , en su redacción dada por el artículo 24.3 de la Ley 4/1999, de 13 de enero , y artículo 46.1 de la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .

Por su parte la Procuradora Doña Mª Esther Centoira Parrondo, en representación del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS AGRÓNOMOS DE CENTRO Y CANARIAS se opone a ambos motivos en los términos que luego se expondrán.

La Sentencia impugnada, en su Fundamento de Derecho Primero, identifica la resolución administrativa impugnada, señalando que se recurre la Orden de 2-6-2006 de la Consejería de Administraciones Públicas (DOCM nº 127 de 21-6- 2006), por la que se modifica la Relación de Puestos de Trabajo de Personal Funcionario de la Consejería de Medio Ambiente y Medio Rural, en el particular relativo a la creación de, entre otros, cuatro plazas con la denominación de "Técnico Superior", adscritos a la Dirección General de Planificación y Gestión Ambiental; y además, expone la posición de la parte recurrente, que impugna la R.P.T. en la medida en que se reservan dichas plazas a Licenciados en Biología, Ciencias Ambientales, Ciencias Químicas, Ingeniero Industrial e Ingeniero de Montes, y se excluye a los Ingenieros Agrónomos.

En el Fundamento de Derecho Segundo rechaza la causa de inadmisibilidad (interposición fuera de plazo del recurso) opuesta por la Junta de Castilla-La Mancha, que entendía que había transcurrido el plazo de los dos meses a que se refiere el artículo 46.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , dado que la norma se publicó el 21-6-2006 y el recurso de interpuso el 20-11- 2006, habría transcurrido con exceso dicho plazo, y que la interposición de un recurso de reposición el 21-7-2007 fue completamente inoperante al amparo del artículo 107.3 de la ley 30/92 , al no caber recursos administrativos contra disposiciones generales, y aunque dicho recurso de reposición no fuere contestado por la Administración.

La sentencia de instancia comienza su extenso razonamiento jurídico, afirmando que la cuestión de la inadmisibilidad que plantea la Administración encierra una gran polémica, y reconoce las distintas posiciones y evoluciones en el pensamiento del propio Tribunal de instancia sobre dicho tema. Para ilustrar sus distintas posturas cita de la sentencia de fecha 29 de noviembre de 2010 (Rec 99/2007 apelación), la sentencia dictada en el recurso nº 240/2009 , y la sentencia de 2 de mayo de 2002 (recurso nº 2050/1998 ), de las que efectúa reproducción parcial de contenidos.

La ratio decidendi de la Sentencia recurrida es del siguiente tenor literal:

(...) A la vista de la anterior doctrina contradictoria, procede que sentemos definitivamente el criterio adecuado.

Pues bien, en primer lugar es preciso señalar que la consideración jurisprudencial de las relaciones de puestos de trabajo como disposiciones generales ha tenido como finalidad, siempre, permitir el acceso a la jurisdicción, y sería ciertamente paradójico que la misma doctrina condujese sin embargo a una denegación de tutela judicial. Las relaciones de puestos de trabajo se asimilan a las disposiciones generales para lograr la aplicación del sistema de impugnación indirecta previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; en cualquier caso, porque es la forma de evitar una consecuencia contraria al derecho de tutela judicial efectiva (véase la sentencia del Tribunal Constitucional 48/98, de 2 de marzo ). Ahora bien, dicho lo anterior es preciso aclarar si ello debe implicar la inadmisibilidad del recurso directo contra las mismas, presentado fuera del plazo de dos meses desde la publicación en diario oficial (pues no hay notificación personal a los posibles interesados), cuando no se ha hecho indicación expresa, en el acto de publicación, del régimen de recursos procedente.

Pues bien, es en este punto donde se pone de manifiesto la diferencia entre una disposición general en sentido propio (pongamos por caso, un reglamento que desarrolla un tributo) y una relación de puestos de trabajo. En el primer caso hay una masa indeterminada de destinatarios, siendo inconcebible una notificación personal a cada uno de ellos. En el caso de la relación de puestos de trabajo, por el contrario, hay tantos interesados, perfectamente determinados, como puestos se establecen (o menos, si algún puesto no está cubierto o es de nueva creación en la relación de puestos de trabajo). La relación de puestos de trabajo origina sobre los ocupantes de los puestos un efecto inmediato, y es evidente que se trata de personas que pueden calificarse de verdaderos interesados en un sentido propio, a diferencia del caso de las disposiciones generales propiamente dichas, que poseen un grado de abstracción en cuanto a contenido y destinatarios infinitamente superior al de las relaciones de puestos de trabajo.

Siendo ello así, nos encontramos, pongamos por caso, con que el funcionario que viene ocupando una plaza ve cómo la relación de puestos de trabajo modifica las características del puesto que concretamente ocupa; y no sólo no se le notifica personalmente, sino que, además, en la publicación no se hace expresión alguna del régimen de recursos, ni de si se agota o no la vía administrativa, viendo posteriormente cómo se le inadmite el recurso por la omisión de cumplimiento de un plazo del que la Administración no le advirtió. Esta situación entendemos que es objetivamente contraria al art. 24 de la CE y que por tanto no debe ser admitida.

En la valoración de la vulneración, o no, del derecho de tutela judicial efectiva, no es posible quedarse en una formal atribución de naturaleza jurídica, sino que es preciso indagar si la interpretación que se haga de la normativa resulta exageradamente exigente respecto de la viabilidad de la acción. Desde este punto de vista, a nuestro juicio es contrario a la CE pretender que el interesado conozca que la publicación no contiene indicación de recursos, ni si agota o no la vía administrativa, porque según cierta doctrina del Tribunal Supremo debe ser asimilada a ciertos efectos a las disposiciones generales, y así sepa que no cabe recurso administrativo alguno y sí el recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses y ante qué órgano.

La doctrina contenida en nuestra sentencia de 2 de mayo de 2002 , antes citada, puede ser formalmente correcta pero adolece de falta de consideración a las exigencias derivadas del art. 24 de la CE . Tales exigencias reclaman que, sin que entremos ahora en la cuestión de si es precisa una notificación separada y específica a cada funcionario de la relación de puestos de trabajo (en lo que afecte al puesto que ocupa), sí sea exigible, en la publicación al menos, una indicación expresa de recursos según reclama el art. 58 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa para que pueda darse por incumplido el plazo.

Por otro lado, resulta también contrario al principio de tutela judicial efectiva remitir a la parte a otro pleito idéntico al presente, que podría entablarse mediante el elemental recurso de solicitar a la Administración lo que aquí se solicita y, ante su denegación por ser cuestión regulada en la relación de puestos de trabajo, impugnar el acto de denegación e indirectamente la relación de puestos de trabajo en que se basa éste, por la vía del art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa . Si esto es posible -y evidentemente lo es- resulta contrario a la más elemental economía procesal y al derecho a un proceso sin dilaciones indebidas el que se inadmita ahora el recurso contencioso-administrativo para remitir a la parte a otro recurso posterior.

Por tanto, sin discutir el carácter de las relaciones de puestos de trabajo como disposiciones generales, es lo cierto que, en el presente caso, el llamado "recurso de reposición" no deja de ser una petición a la Administración, y ante su denegación por la Administración es posible impugnar tal acto de denegación e indirectamente la relación de puestos de trabajo; es decir, el escrito, aunque se calificase de recurso de reposición, pudo ser considerado una solicitud de modificación por la Administración de la RPT ( art 110.2 de la Ley 30/1992 ); y ante su denegación, el recurso se interpone contra la misma, e indirectamente contra la RPT; por lo que, en definitiva, debe rechazarse la inadmisibilidad alegada, debiendo entrar a conocer del fondo del asunto."

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Por último, la Sentencia destina el Fundamento de Derecho Tercero a resolver la cuestión de fondo, cuyo contenido no es discutido en casación.

En el desarrollo argumental del motivo de casación, cuyo enunciado sintético se indicó en el Fundamento de Derecho Primero, el recurrente enfatiza que en fecha de 2 de junio de 2006 -DOCM n° 127, de 21 de junio-, se procedió a dictar la Orden de la Consejería de Administraciones Públicas por la que se modificaba la Relación de Puestos de Trabajo del Personal Funcionario de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural.

Afirma que en el 21 de julio de 2006 se presentó por el Colegio Oficial de Ingenieros demandante recurso administrativo de reposición contra la Orden indicada, y luego de lo que la accionante denomina desestimación presunta del recurso de reposición planteado contra la disposición general anteriormente citada, ejercita recurso contencioso administrativo contra la Orden de 2 de junio de 2006, publicada el 21 de junio del mismo año.

Aduce la Administración que nos encontrarnos, pues, con una impugnación directa de una RPT, frente a la que se ha ejercitado en vía administrativa un recurso de reposición, y posteriormente, una vez trascurridos dos meses desde su publicación, se interpone acción contenciosa.

Sostiene el recurrente que la sentencia de instancia yerra, pues, si las relaciones de puestos de trabajo son verdaderas normas jurídicas, entonces se sujetan a las reglas propias de las mismas en cuanto a su forma de publicación, sin necesidad, por tanto, de indicación de los recursos ni de notificación singular.

Añade que en idéntico sentido, exigir una notificación particular de la relación de puestos de trabajo a cada funcionario, con indicación de recursos e inicio desde entonces del plazo para recurrir, es poco coherente con el hecho de que después se permita la impugnación indirecta de aquélla, pues precisamente esta última posibilidad deriva, entre otras razones, de que las características de generalidad y simple publicación (no notificación) de las normas jurídicas hace excesivas la prohibición de impugnarlas indirectamente al hilo de actos de aplicación.

Indica la Administración que sería contradictorio tratar las relaciones de puestos de trabajo como actos a efectos de notificación y como normas a efectos de su posible impugnación indirecta, y dado que esta última posibilidad (impugnación indirecta) es absolutamente innegable a la vista de la uniforme jurisprudencia tanto ordinaria como constitucional, no queda más remedio, en suma, que tratar a las relaciones de puestos de trabajo como normas en cuanto a su impugnación directa.

Alega que el artículo 46.1 de la vigente Ley Jurisdiccional -29/1998, de 13 de julio -, es claro al establecer que el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso.

Aduce que también es concluyente el art. 107.3 LPA, en su redacción dada por el artículo 24.3 de la Ley 4/1999, de 13 de enero , al establecer que en "contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabía recurso en vía administrativa", la sentencia recurrida tenia que haber dictado la extemporaneidad de la acción entablada por el Colegio Profesional recurrente, desestimando consecuentemente el recurso contencioso administrativo.

La Procuradora Doña Mª Esther Centoira Parrondo, en representación del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS AGRÓNOMOS DE CENTRO Y CANARIAS en su oposición al recurso de casación sale al paso de la argumentación del único motivo, poniendo de relieve que la Administración olvida el verdadero carácter de las Relaciones de Puestos de Trabajo, que, frente a las disposiciones generales en sentido estricto con una masa indeterminada y mucho más numerosa de destinatarios, se refieren a unos interesados concretos, tantos como puestos de trabajo convocados, o incluso menos si, como certeramente estima el Tribunal 'a quo", hay puestos no cubiertos o de nueva creación.

Indica el recurrido que ello obliga, pues, a una interpretación acorde con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que consagra el art. 24 de la Constitución , en virtud del cual y sin debatir la necesidad de una notificación individual a cada funcionario de la Relación de Puestos de Trabajo, deben indicarse en su publicación los recursos que caben contra la misma ex art. 58 de la Ley Jurisdiccional , para después poder decidir sobre la admisión o inadmisión del recurso contencioso administrativo, en lugar de imponer al interesado el conocimiento de que contra la Relación no cabe recurso administrativo y sí solo el contencioso en el plazo de dos meses.

Resalta el recurrido que el Tribunal sentenciador plantea un ejemplo muy claro: el del funcionario que advierte cómo se modifican las características de su puesto de trabajo en méritos de la Relación, y, al no efectuar una notificación personal ni indicarle si se agota la vía administrativa y los recursos que cabe interponer, puede ver cercenado el recurso que hubiera promovido por no hacerlo en un plazo que la Administración no le advirtió.

Añade que esta conclusión es también procedente desde el punto de vista de una vertiente de aquel derecho fundamental, cual es el principio de economía procesal y el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, que se conculcaría obligando a un interesado a acudir a otro proceso, una vez cerrado el actual, lo que podría hacer sin ningún género de dudas mediante la presentación de una solicitud en análogos términos al recurso de reposición, pero sin plantearla como tal, para impugnar luego al amparo del art. 26 de la Ley Reguladora su denegación expreso presunta y, por tanto e indirectamente la Relación de Puestos de Trabajo, de esta forma es claro que el interesado en cuestión habría tenido que utilizar dos veces la vía jurisdiccional, cuando en la presente puede dilucidarse el problema litigioso.

Concluye afirmando que la solución del Tribunal de instancia, que comparte, es la correcta, al estimar, en línea con lo anterior, que el recurso de reposición debe ser considerado como aquella solicitud de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo y, consecuentemente, que su denegación posibilita que el recurso contencioso administrativo se estime entablado contra ella e indirectamente contra la Relación.

La cuestión que se suscita en el presente recurso de casación surge del hecho de que el demandante (recurrido en la casación) interpone contra la RPT un recurso administrativo previo, lo que conduce al interrogante sobre la procedencia o no del recurso del que, a su vez, deriva la temporaneidad o extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo, pues este se interpone en relación con la RPT fuera del plazo de dos meses, aunque respecto de la resolución desestimatoria del recurso previo dentro de ese plazo.

La Sentencia recurrida, para dar contestación a la alegada extemporaneidad expone la oscilante jurisprudencia respecto a la calificación jurídica de las RRPT y, huyendo de acantonar la respuesta en una consideración formal acerca de la naturaleza de las RRPT, busca la solución en un planteamiento estrictamente constitucional sobre las exigencias del derecho de tutela judicial en cuanto pauta obligada para la solución del problema procesal suscitado.

Desde el plano de la casación en el que nos movemos debe advertirse que el motivo de casación elude propiamente la censura de la sentencia en cuanto a lo que constituye la esencia de su ratio decidendi , asentada, como se ha dicho, en un tratamiento del caso desde las exigencias del art. 24 CE .

En vez de ello, el motivo único de casación se desenvuelve en un planteamiento estrictamente formal, que parte de la calificación jurídica de la Relación de Puestos de Trabajo como norma jurídica, base formal desde la que se razona la alegación de extemporaneidad, en términos ciertamente ajustados a ese planteamiento formal. Y es precisamente esa clave esencial de la sentencia la que debe conducir al rechazo del planteamiento estrictamente formal del motivo.

Es un hecho que la jurisprudencia sobre la calificación de la naturaleza jurídica de las RRPT, vista en su conjunto, no permite llegar a una solución de índole general, suficientemente segura e inequívoca, sino que responde a un marcado casuismo, que explica en términos de razonabilidad las dudas de los recurrentes a la hora de optar por una vía segura de impugnación. Por ello es desde esa consideración, más que desde una de carácter estrictamente formal, desde la que deben resolverse las cuestiones atinentes a los requisitos procesales en el marco superior del derecho de la tutela judicial efectiva, como ha hecho con acierto la sentencia recurrida.

En la misma línea de la argumentación de la Sentencia recurrida, puede traerse a colación la reiterada jurisprudencia constitucional en orden a un problema que, aún siendo diferente al que en este caso se plantea, de procedencia o improcedencia del recurso administrativo aquí discutido, en cuanto presupuesto argumental para la posible declaración de extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo, puede tener con él una apreciable similitud, como es el de la extemporaneidad del recuso de amparo por uso de recursos jurisdiccionales improcedentes. Como exponente de tal jurisprudencia puede citarse, por todas, la STC 265/2006, de 11 de septiembre (BOE 11 de octubre), F.J. 2, según la cual :

(...)a efectos de enjuiciar si un recurso es manifiestamente improcedente, deben armonizarse las exigencias del principio de seguridad jurídica, que demanda que la incertidumbre propia de la pendencia de un proceso no se prolongue indebidamente ( STC 122/1996, de 8 de julio [ RTC 1996\122] , F. 2), con las propias del derecho a la tutela judicial, que incluye el derecho del interesado a utilizar cuantas acciones y recursos sean útiles para la defensa de sus derechos e intereses ( SSTC 120/1986, de 22 de octubre [ RTC 1986\120] , F. 1 ; 352/1993, de 29 de noviembre [ RTC 1993\352] , F. 1 ; 122/1996, de 8 de julio [ RTC 1996 \122] , F. 2 ; 132/1999, de 15 de julio [ RTC 1999\132] , F. 2 ; y 136/2001, de 18 de junio [ RTC 2001\136] , F. 2), lo que conduce a una aplicación restrictiva del concepto del recurso improcedente a efectos de apreciar la extemporaneidad del recurso por haberse alargado indebidamente la vía judicial previa, circunscribiéndola a los casos en los que tal improcedencia derive, de manera terminante, clara e inequívoca, del propio texto legal, sin dudas que hayan de resolverse con criterios interpretativos de alguna dificultad ( SSTC 352/1993, de 29 de noviembre [ RTC 1993\352] , F. 2 ; 253/1994, de 19 de septiembre [ RTC 1994\353] , F. 2 ; 122/1996, de 8 de julio [ RTC 1996\122] , F. 2 ; 4/2000, de 17 enero [ RTC 2000\4] , F. 2).

En el caso actual, mutatis mutandis , la cuestión sobre la procedencia o improcedencia del cuestionado recurso administrativo, habida cuenta la oscilante jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de las Relaciones de Puestos de Trabajo, justifica que la recurrente considerase adecuado y pertinente el recurso administrativo que utilizó y que no pueda aceptarse en este caso, aún en el hipotético supuesto de que se considerase como disposición general la RPT, la alegada extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo por el hecho de haber acudido a dicho recurso administrativo antes de interponer el contencioso- administrativo.

En todo caso la consideración de las RRPT como actos administrativos, sin perjuicio de su consideración como normas a efectos procesales, tiene indudable cobertura en una reiterada jurisprudencia, de la que puede aludirse, como más reciente a la Sentencia de 4 de julio de 2012, dictada en el Recurso de Casación 1984/2010 .

Con arreglo a ella resulta procedente en este caso la consideración de la RPT impugnada como acto administrativo, y ligado a esa condición el tratamiento legal de su notificación o publicidad, el del recurso administrativo previo al recurso contencioso- administrativo y el cómputo del plazo para éste, no siéndolo en cambio el tratamiento pretendido por la recurrente en casación.

Entrando en el marco de la jurisprudencia referida, debe advertirse que el singular tratamiento de las RRPT a efectos procesales, en todos los casos en que se ha hecho, se ha referido a tramitación procesal propiamente dicha, y es claro que la procedencia o no de un recurso administrativo, como es en este caso el de reposición, es algo, aunque previo al proceso, diferente de una cuestión procesal estricta.

Debe concluirse así que los preceptos que la recurrente considera infringidos por la Sentencia impugnada no eran aplicables al caso, ni por tanto la sentencia pudo infringirlos, lo que conduce a la desestimación del motivo.

La desestimación del único motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte comparecida como recurrida, a la cifra de mil quinientos euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,