STS, 11 de Octubre de 2012

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, dictó sentencia con fecha 19 de abril de 2010 (recurso nº 1880/2004 ) en cuya parte dispositiva se acuerda la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta de Andalucía contra la desestimación presunta de la solicitud que esa Administración autonómica dirigió con fecha 3 de diciembre de 2003 al Ayuntamiento de Cájar para que procediese a la revisión de su acuerdo de Pleno de 20 de agosto de 2001 por el que se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle promovido por la entidad mercantil Comercio y Promociones Álvarez Díaz S.A. para la apertura de un vial entre la travesía de la calle España y la calle Flor, de Cájar.

La sentencia dedica los fundamentos jurídicos segundo, tercero y cuarto al examen de la causa de inadmisibilidad, por interposición extemporánea del recurso, que había opuesto el Ayuntamiento de Cájar en su escrito de conclusiones. La Sala de instancia acoge la objeción planteada, y, en consecuencia, declara inadmisible el recurso, por las siguientes razones:

(...) SEGUNDO.- Comenzando por la causa de inadmisibilidad alegada, debe aclararse en primer lugar que la actora ha tenido conocimiento de tal alegación con el traslado del escrito de conclusiones, y si bien no ha contado con trámite hábil para contestar a la misma, esta Sala no aprecia indefensión y va a proceder a su examen una vez que en la demanda se considera justificada la interposición del recurso en tiempo y forma acompañando al escrito de interposición del recurso la autorización de la Consejería de obras públicas para la impugnación del acto que expresa con detalle cual es su postura con respecto al plazo aplicable a la interposición del recurso, entendiendo que resulta de aplicación el plazo del articulo 46.1 esto es seis meses desde que se consideró denegada por silencio la solicitud de revisión del Estudio de Detalle el día 3-3-2004.

TERCERO.- Formaliza el Letrado de la actora su demanda en base a lo dispuesto y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 102 en relación con el artículo 62.2 de la ley 30/92 al entender que el Estudio de Detalle cuya declaración de nulidad se pretende excede de su finalidad al proceder a la apertura de un vial no contemplado en las NNSS constituyendo una modificación del planeamiento general sin seguir el procedimiento legalmente establecido que requiere informe del Consejo Consultivo y la aprobación de la Comisión Provincial de ordenación del territorio y urbanismo; de tal manera que la Administración autonómica optó por el cauce extraordinario de impugnación de actos administrativos firmes regulado en dicha norma, en lugar de elegir la vía ordinaria de impugnación de los acuerdos de las Entidades Locales del art. 65.1 y 2 de la Ley de Bases de Régimen Local .

La actora ejercita en este caso la acción prevista para cualquier interesado en el artículo 102 de la ley 30/92 , si bien cuenta con amplias posibilidades de actuación en el ámbito de control de la actuación de los Entes Locales con que cuenta la Administración autonómica ( artículo 65 ley 7/85 o la propia impugnación directa de la licencia que necesariamente hubo de serie notificada), técnicas que constituyen un procedimiento formalizado en sí mismo, con una habilitación legal propia reconocida en la LRBRL y en el art. 8.2 de la Carta Europea de Autonomía Local, para asegurar el respecto a la legalidad y a los principios constitucionales.

Así el punto 4 del referido art. 65 de la Ley 7/1985 , establece que la Administración del Estado o, en su caso, la de la Comunidad Autónoma, podrá también impugnar directamente el acto o acuerdo ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin necesidad de formular requerimiento, en el plazo señalado en la Ley Reguladora de dicha Jurisdicción.

Siendo una potestad de la Administración autónoma acudir a una u otra fórmula, o a la vía de la revisión del artículo 102 ley 30/92 , una vez ejercitada la opción no se justifica la puesta en marcha extemporánea del recurso contencioso administrativo.

La cuestión que debe analizarse es la de la normativa aplicable en materia de plazo procesal de impugnación de la desestimación presunta producida matizándose que no pueden confundirse los plazos de interposición del recurso - plazo cuyo transcurso se somete a la consideración de la Sala- con los plazos de ejercicio de la acción de nulidad, para cuyo ejercicio se remite la actora a la imprescriptibilidad de la acción ejercitada que no es otra que la prevista en el artículo 102 LJCA [sic].

Y es que ello que pudiera llevar a entender temporáneo el requerimiento efectuado frente a un Estudio de Detalle aprobado tres años antes (y por supuesto fuera del plazo previsto en el artículo 65 de la ley 7/85 ), no evita la aplicación de los plazos procesales de impugnación o del ejercicio de acciones ante los Tribunales, para cuyo plazo ha de estarse a las normas de aplicación.

Pero es que además ésta y no otra -transcurso del plazo de interposición del recurso- es la cuestión a resolver por haber sido planteada por la demandada.

QUINTO.- Pues bien, dicho esto, debe aclararse cuáles son los plazos aplicables para la interposición del recurso en este concreto supuesto concluyendo la Sala del modo que lo hace la Administración demandada y la propia actora que por virtud de lo dispuesto en el artículo 44.3 LJCA (también si fuera de aplicación el artículo 65 de la ley 7/85 ), el día 3 de marzo de 2003 debió entenderse rechazado el requerimiento abriéndose para la actora el plazo para la impugnación del acto desestimatorio presunto.

Y no puede entenderse de aplicación el art. 46.1 in fine de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , según el cual si el acto que pone fin a la vía administrativa es presunto, como sucede en el presente caso, el plazo para interponer el recurso será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto sino que ha de prevalecer el art. 46.6 del mismo cuerpo legal , que establece lo siguiente: en los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado."

Aún cuando nos encontramos ante el ejercicio de una acción de revisión no puede obviarse que esta se entabla entre dos Administraciones y el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo debe de considerarse aplicando la ley jurisdiccional, que en este punto es del todo específica.

Así pues, no distinguiendo al referirse a los litigios entre Administraciones, y no habiendo Ley que establezca otro plazo para el cómputo de la interposición del recurso, el plazo se computa desde la desestimación presunta del requerimiento, que parece más acertada desde el punto de visto del procedimiento específico regulado al efecto, y es evidente que la interposición del recurso contencioso administrativo que tuvo lugar el 1-9-2004 es extemporánea pues se produjo cuando se habían superado los plazos que señala el art. 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , con relación al art. 46,6 del mismo cuerpo legal .

Como una manifestación del principio de seguridad jurídica consagrado en la parte dogmática de la Constitución española (art. 9.3 ), conviene recordar que los plazos son una cuestión de orden público, directamente relacionada, cuya importancia está recogida a nivel legal en el art. 47 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en los siguientes términos: "Los términos y plazos establecidos en ésta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos".

Finalmente debe recordarse la doctrina del TS manifestada entre otras en la Sentencia de 19 de Septiembre de 1996 , que declaraba: "Por lo demás ni siquiera la circunstancia de alegarse causas de nulidad de pleno derecho impiden la inadmisibilidad del recurso, porque, tal como este Tribunal Supremo tiene reiteradamente dicho, lo que no está sometido a plazo es el ejercicio de la acción de nulidad en vía administrativa (art. 109 de la LPA) pero no la impugnación judicial de un acto (tanto del acto nulo como, en su caso, de la resolución administrativa resolutoria de la previa acción de nulidad). Así, aunque con otras palabras más cumplidas y extensas, lo hemos dicho en Sentencia de 28 de Noviembre de 1995 (Apelación 435111991), que cita las anteriores de 25 de Marzo y 22 de Diciembre de 1992 y 14 de Febrero de 1995

.

Notificada la sentencia a las partes, la Junta de Andalucía presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 21 de mayo de 2010, en la que se ordenó emplazar a las partes para que en el término de treinta días pudiesen comparecer ante este Tribunal Supremo.

La Junta de Andalucía formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado con fecha 27 de diciembre de 2010 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -si bien, por error, en el escrito de interposición se cita el apartado c) del mencionado artículo- por infracción de los artículos 102 de la Ley 30/1992, sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 44 y 46 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

En el desarrollo del motivo la Administración autonómica recurrente sostiene que, en contra de lo apreciado en la sentencia de instancia, el recurso contencioso-administrativo fue interpuesto en plazo al estar dirigido contra la desestimación presunta de una solicitud de revisión de oficio instada por la Junta de Andalucía al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992 , resultando inaplicables, por ello, los artículos 44 y 46, apartados 1 y 6, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en los que se basa el fallo recurrido.

Aduce la recurrente que la sentencia de instancia, equivocando el objeto del recurso, entiende que la Junta de Andalucía había realizado el requerimiento previo de anulación regulado en el artículo 44 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , cuando ello no era así porque lo solicitado al Ayuntamiento que revisara y anulara de oficio el Estudio de Detalle aprobado. Así, se ha producido la infracción de los apartados 1 y 6 del artículo 46 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , porque, al tratarse de la impugnación de la desestimación presunta de las solicitud de revisión de oficio, el plazo para acudir a la Jurisdicción era de seis meses a partir del plazo de tres meses, siendo este último el establecido por el artículo 102.5 de la Ley 30/1992 para entender desestimada la solicitud por silencio. Y, en cualquier caso, el inciso segundo del artículo 46.6, que establece el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo en los litigios entre Administraciones cuando es precedido de requerimiento, simplemente no resulta aplicable.

Termina el escrito solicitando el dictado de una sentencia que estime el recurso de casación y, entrando a conocer sobre la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio, se acuerde la anulación del Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento de Cájar el 20 de agosto de 2001.

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 14 de febrero de 2011 se acordó conceder a las partes el plazo común de diez días para que pudieran formular alegaciones acerca de la posible concurrencia de la causa de inadmisión consistente en haberse interpuesto el recurso por un motivo no anunciado en el escrito de preparación, ya que en el escrito de preparación se aludía al artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y en el escrito de interposición al artículo 88.1.d/ de la misma Ley .

Tras oír a las partes, la Sección Primera dictó auto con fecha 7 de abril de 2011 en el que no se aprecia la concurrencia de la causa que se había sometido a alegaciones de las partes, y se acuerda por ello admitir a trámite el recurso interpuesto y remitir las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las normas de reparto.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 7 de junio de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo la representación del Ayuntamiento de Cájar mediante escrito presentado el 21 de julio de 2011en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita la desestimación del recurso de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 9 de octubre de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 3871/2010 lo interpone la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de 19 de abril de 2010 (recurso contencioso-administrativo 1880/2004 ), en la que declara inadmisible por extemporáneo el recurso interpuesto por la Administración autonómica contra la desestimación presunta de la solicitud dirigida el 3 de diciembre de 2003 al Ayuntamiento de Cájar (Granada) para que procediese a la revisión del acuerdo del Pleno de ese Ayuntamiento de 20 de agosto de 2001 que había aprobado definitivamente el Estudio de Detalle promovido por la entidad Comercio y Promociones Álvarez Díaz, S.A. para la apertura de un vial entre la travesía de la calle España y la calle Flor.

Hemos dejado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la declaración de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, al entender la Sala de instancia que era extemporáneo. Procede entonces que pasemos a examinar el único motivo de casación aducido por la Junta de Andalucía, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero. Y desde ahora anticipamos que el motivo de casación habrá de ser acogido, al no concurrir la causa de inadmisibilidad apreciada por la Sala de instancia. Veamos.

En síntesis, la sentencia de instancia considera que el recurso contencioso-administrativo fue extemporáneo pues se trataba del ejercicio de una acción de revisión entablada entre dos Administraciones, de manera que el plazo para interponer el recurso es el de dos meses a contar desde que se tenga por desestimada por silencio la solicitud de revisión, según resulta de aplicar los artículos 44.3 y 46.6 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , regulación que debe prevalecer frente a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 46.1 para los supuestos en que el recurso se dirige contra actos presuntos.

En un primer momento la sentencia de instancia plantea correctamente el asunto, pues en su fundamento jurídico tercero comienza señalando, de forma acertada, que la demanda presentada por el Letrado de la Junta de Andalucía se formaliza "...en base a lo dispuesto y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 102 en relación con el artículo 62.2 de la ley 30/92 al entender que el Estudio de Detalle cuya declaración de nulidad se pretende excede de su finalidad". Y, en efecto, el recurso contencioso-administrativo se dirigía contra la desestimación presunta de la solicitud de revisión de oficio de un Estudio de Detalle de iniciativa particular para proceder a la apertura de un vial.

Sin embargo, la argumentación de la Sala de instancia discurre luego por un camino argumentativo desacertado. Así, a pesar de que su propósito declarado era el de clarificar los plazos para interponer el recurso en los supuestos de litigios entre administraciones, lo cierto es que la sentencia recurrida desorienta el enfoque al equivocar el objeto del recurso; y luego suscita un problema sobre la determinación de la norma aplicable pero eligiendo una regla que no resultaba de aplicación. Y, claro está, con esos mimbres la solución difícilmente podía ser la correcta.

Siendo así que en un primer momento la propia Sala había señalado que se trataba aquí de solicitud de revisión formulada al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992 , no se entiende que la sentencia transfigure luego aquella solicitud de revisión en un requerimiento potestativo de anulación al amparo del artículo 44 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (también alude al similar requerimiento previsto específicamente en materia de régimen local en el artículo 65 de la Ley de Bases del Régimen Local ).

Como se recordará, para los litigios entre Administraciones Públicas, y dado que entre ellas no caben recursos en vía administrativa ( artículo 44.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), el propio precepto, en su inciso segundo, contempla como alternativa la posibilidad de requerir a la otra Administración para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. En esta previsión se reconoce la huella del artículo 65 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local , al que se refiere la sentencia, aunque el artículo 44.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deja a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local, de manera que ambas regulaciones son coexistentes.

Pero, como decimos, en el caso examinado no se produjo tal requerimiento potestativo de anulación; por lo que no puede aceptarse que como regla aplicable para determinar el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo se elija la prevista específicamente en el artículo 46.6 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción para los supuestos en que la Administración recurrente hubiese optado por requerir a la otra Administración antes de acudir a la Jurisdicción.

En definitiva, el motivo de casación debe ser estimado, pues, tratándose aquí de la desestimación presunta de una solicitud de revisión formulada al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992 , el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo contra el acto presunto sería, según resulta de lo dispuesto en los artículos 46.1, inciso segundo, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 102.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , el de seis meses a contar desde el transcurso de tres meses desde que se presentó la solicitud de revisión de oficio. La solicitud de revisión se formuló el 28 de noviembre de 2003 y el recurso contencioso-administrativo se presentó el 1 de septiembre de 2004; de manera que el recurso fue presentado en plazo.

Por lo demás, aunque el recurso contencioso-administrativo se hubiese interpuesto después de transcurrido el plazo de seis meses a que se refiere el mencionado artículo 46.1, computado desde el transcurso de tres meses desde que se presentó la solicitud de revisión, tampoco entonces el recurso podría ser tachado de extemporáneo. A tal efecto baste recordar la jurisprudencia de esta Sala a partir de la sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002 ), que recoge a su vez la doctrina del Tribunal Constitucional acerca del ejercicio supuestamente extemporáneo de la acción cuando se interpone el recurso contencioso-administrativo contra actos presuntos.

De la citada sentencia de 21 de marzo de 2006 (casación 125/2002 ) -cuyos argumentos han reproducido luego, entre otras, las sentencias de 30 de mayo del 2007 (casación 654/2003 ) y 31 de marzo de 2009 (casación 380/2005 )- resulta que el incumplimiento del deber de resolver no puede operar en beneficio de la Administración incumplidora, pues con ello se desvirtuaría la institución del silencio administrativo; y se incurriría en vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 Constitución si la interpretación rigurosa de la norma que establece el plazo para impugnar el acto presunto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración.

Pero no es necesario que abundemos en el desarrollo de esta interpretación jurisprudencial, pues, como, como hemos explicado, en el caso presente el recurso contencioso-administrativo se interpuso en tiempo hábil, atendiendo a los plazos establecidos en los artículos 46.1, inciso segundo, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 102.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procedería que entrásemos a resolver "lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate" ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia requieren la aplicación e interpretación de normas de procedencia autonómica, como son las determinaciones de las Normas Subsidiarias del municipio de Cájar que se dicen vulneradas por el Estudio de Detalla objeto de controversia y los preceptos de la legislación urbanística (autonómica) relativos al contenido propio de los estudios de detalle y al procedimiento y órgano competente para la aprobación de esta clase de instrumentos de ordenación de nivel inferior. Y, siendo ello así, no procede que entremos a dilucidar ese debate, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá declarar ya la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por extemporáneo, al haber quedado ya resuelta esa cuestión.

Ahora bien, dado que el objeto del proceso viene dado por la desestimación -por silencio- de la solicitud que la Administración autonómica dirigió al Ayuntamiento de Cájar para que procediese a la revisión de oficio del Estudio de Detalle, cabe plantearse si tiene cabida en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , una solicitud de esa índole, en la que, recordémoslo, la Administración autonómica pide al Ayuntamiento que tramite y acuerde la revisión de oficio de una disposición de carácter general (Estudio de Detalle) aprobada en su día por la Corporación municipal. Una cuestión similar fue abordada por esta Sala en sentencia de 29 de septiembre del 2010 (casación en interés de la ley 12/2009); pero con esa sóla sentencia y dado el contenido negativo del pronunciamiento que en ella se contiene -se declaró allí no haber lugar a fijar la doctrina legal que en aquel caso se pretendía-, no cabe afirmar que exista una jurisprudencia consolidada. Por ello, y dado que en el curso del proceso no se suscitó debate sobre ese punto, la Sala de instancia, antes de dictar sentencia, podrá someter la cuestión a la consideración de las partes, al amparo de lo previsto en el artículo 65.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , y resolver luego lo que proceda.

Al ser acogido el motivo de casación aducido por la Junta de Andalucía, no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas ( artículo 193.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,