STS, 19 de Mayo de 2008

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Canarias, sede de Las Palmas, dictó sentencia con fecha 2 de mayo de 2003 (recurso 1381/2000 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Eugenia y otros recurrentes contra la resolución del Director General de Ordenación del Territorio por la que se anuncia la aprobación definitiva del Plan Especial de Protección Paisajística del paisaje protegido de Tafira mediante acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Canarias de 29 de abril de 1999. La estimación del recurso comporta, según la parte dispositiva de la sentencia, la declaración de que procede "... hacer desaparecer la calificación de uso general de la zona IV denominada parque Monte Lentiscal, que quedará incluida en las zonas de uso tradicional".

En el proceso de instancia la Administración demandada planteó la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo señalando que según el escrito de interposición la impugnación se dirige contra la resolución en la que se anuncia la publicación del contenido normativo, planos de señalización y zonificación del Plan Especial, pero esta publicación, que tuvo lugar en el Boletín Oficial de Canarias de 9 de agosto de 2000, no es un acto que ponga fin a la vía administrativa sino un acto de mero trámite, por lo que el recurso debía ser declarado inadmisible de conformidad con lo previsto en los artículos 68.1.a/ y 69.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Y si se entendiese que lo que se impugna en realidad es el acuerdo de aprobación definitiva del Plan Especial adoptado por la Comisión de Urbanismo con fecha 29 de abril 1999, el recurso también sería inadmisible, en este caso por extemporáneo, ya que ese acuerdo de aprobación definitiva fue publicado en el Boletín Oficial de Canarias de 27 de diciembre de 1999 y el recurso contencioso-administrativo no se interpuso hasta el 4 de octubre de 2000.

La sentencia recurrida rechaza este planteamiento de la inadmisibilidad del recurso haciendo en su fundamento tercero las siguientes consideraciones:

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En cuanto al fondo de la controversia, en el fundamento segundo de la sentencia recurrida quedan reseñados en tres apartados -a/, b/ y c/- los argumentos de impugnación que aducía la parte actora, resumiéndose el último de ellos señalado que nadie puede ir contra sus propios actos y que, si bien por dejadez la Administración no llegó a formular una resolución expresa del recurso de reposición, si lo hubiese hecho la respuesta sin duda habría sido favorable ya que el informe técnico que figura en el expediente (folio 3.356) hace suya la argumentación de la recurrente y propone la estimación del recurso de reposición.

La Sala de instancia, después de examinar y desestimar otros argumentos de impugnación de la parte actora (fundamentos cuarto y quinto de la sentencia recurrida), hace en el fundamento sexto de la resolución las siguientes consideraciones:

<< (...) SEXTO.- En la Ley 12/1994 de 19 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos se regula los Espacios Naturales entre los que se encuentran los Paisajes Protegidos. Dicha Ley se encontraba en vigor en el momento de aprobarse el Plan Especial impugnado. Son paisajes protegidos aquellas zonas del territorio que, por sus valores estéticos y culturales así se declaren, para conseguir su especial protección (artículo 13 ). Los instrumentos del planeamiento de los Espacios Naturales Protegidos serán los siguientes: d) De los Paisajes Protegidos, los Planes Especiales de Protección Paisajística (art. 30 ). Por otra parte el art. 31 establece que estos instrumentos en función de la especialidad de las categorías correspondientes, podrán establecer zonas diferenciadas dentro del ámbito territorial del espacio protegido de acuerdo con la clasificación que establece:

1. Zonas de exclusión o de acceso prohibido: Constituidas por aquella superficie con mayor calidad biológica o que contenga en su interior los elementos bióticos o abióticos más frágiles, amenazados o representativos. El acceso será regulado atendiendo a los fines científicos o de conservación.

2. Zonas de uso restringido: Constituidas por aquella superficie con alta calidad biológica o elementos frágiles o representativos, en los que su conservación admita un reducido uso público, utilizando medios pedestres y sin que en ellas sean admisibles infraestructuras tecnológicas modernas.

3. Zonas de uso moderado: Constituidas por aquellas superficies que permitan la compatibilidad de su conservación con actividades educativo-ambientales y recreativas.

4. Zona de uso tradicional: Constituidas por aquella superficie en donde se desarrollan usos agrarios y pesqueros tradicionales que sean compatibles con su conservación.

5. Zonas de uso general: Constituidas por aquella superficie que, por su menor calidad relativa dentro del Espacio Natural Protegido, o por admitir una afluencia mayor de visitantes, puedan servir para el emplazamiento de instalaciones, actividades y servicios que redunden en beneficio de las Comunidades Locales integradas o próximas al Espacio Natural.

6. Zonas de uso especial: Sus finalidad es dar cabida a asentamientos rurales o urbanos preexistentes e instalaciones, y equipamientos que estén previstos en el planeamiento urbanístico.

Del expediente administrativo resulta que la actora con fecha 11 de julio de 1997, estando en período de información pública, las normas reguladoras del Plan Especial de Protección Paisajística del Paisaje Protegido de Tafira, alegó ser dueños de viviendas y fincas sitas en el término municipal de Santa Brígida, en el lugar conocido por ANTIGUO HOTEL QUINEY y distinguidas con los números 164 a 166 de orden en la carretera del centro y que dichas viviendas se encuentran afectos a la calificación de ZONA DE USO GENERAL, en el sector que el Plan Especial denomina Parque Monte Lentiscal. Solicitaba hacer desparecer la calificación de zona de uso general en los puntos 1, 2 y 3 del plan especial. En el peor de los casos, hacer desaparecer la calificación de Uso general de la zona IV denominada parque Monte Lentiscal. En el referido escrito se decía que "esta parte tiene interpuesto un recurso contencioso administrativo contra la calificación de parque público que aparece en el Plan especial de la variante de Tafira y que se tramita ante el Tribunal Superior de Justicia de Canarias con el número 947/1995, pendiente de sentencia.

Pues bien, al folio 3.357 del expediente, consta informe del Jefe de servicio de ordenación de espacios naturales protegidos en orden al recurso de reposición tras la notificación de la Consejería estimando parcialmente (la zona de uso general Monte Lentiscal pasa a ser zona de uso tradicional, en algunos sectores en los que la Variante no discurre en superficie y por tanto no constituye una barrera artificial con la zona de uso tradicional colindante) sus alegaciones. En dicho informe se propone la estimación del recurso en el que se solicita que se proceda a clasificar su propiedad como zona de uso tradicional.

En definitiva, si la zona de uso general, como dice el Plan Especial, viene constituida por aquellas superficies que dentro del paisaje protegido por admitir mayor una afluencia e visitantes, sirvan para el emplazamiento de instalaciones, actividades y servicios que redundan en beneficio de las Comunidades Locales integradas o próximas a este espacio, potenciando el uso público, las actividades educativo ambientales y el contacto con la naturaleza y conforma a la Ley vienen constituidas por aquella superficie que, por su menor calidad relativa dentro del Espacio Natural Protegido, o por admitir una afluencia mayor de visitantes, puedan servir para el emplazamiento de instalaciones, actividades y servicios que redunden en beneficio de las Comunidades Locales integradas o próximas al Espacio Natural, examinado el expediente, no existe razón técnica alguna que justifique, si quiera mínimamente el distingo que se hace cuando el recurrente hizo sus alegaciones en el recurso de reposición, dejando finalmente una parte de zona como tradicional y otra como general. Por el contrario, al folio 3.357 del expediente, como se ha expuesto, consta informe del Jefe de servicio de ordenación de espacios naturales protegidos en orden al recurso de reposición tras la notificación de la Consejería estimando parcialmente (la zona de uso general Monte Lentiscal para a ser zona de uso tradicional, en algunos sectores en los que la Variante no discurre en superficie y por tanto no constituye una barrera artificial con la zona de uso tradicional colindante) sus alegaciones. En dicho informe se propone la estimación del recurso en el que se solicita que se proceda a clasificar su propiedad como zona de uso tradicional.

De esta suerte, sin que la parte ni esta Sala pueda conocer el por qué esa menor calidad relativa dentro del Espacio Natural Protegido de la superficie objeto del recurso (art. 31 de la Ley de Espacios Naturales ), y con un informe que es favorable totalmente a la pretensión deducida, se zonifica como de uso general, quedando así justificada la lógica inquietud de la actora respecto al destino de parque público. Por lo expuesto procede la estimación del recurso>>.

La representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias preparó recurso de casación contra la mencionada sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 20 de abril de 2004 que plantea un único motivo de casación -que, aunque el escrito no lo especifica, debe entenderse formulado al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción-, si bien ese único motivo se desdobla en dos apartados cuya síntesis es la siguiente:

· Infracción de los apartados c/ y e/ del artículo 69 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en relación con el artículo 68.1.a/ de la misma Ley, al no haber declarado la sentencia recurrida la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

· Infracción de los artículos 84.4 de la Ley del Suelo de 1992 y 76 del Reglamento de Planeamiento, en relación con los artículos 9, 13, 30, 31 y 36 de la entonces vigente Ley territorial 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales protegidos.

El escrito termina solicitando que dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso, se case y anule la recurrida declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo; o subsidiariamente, se declare que el acto administrativo impugnado es ajustado a derecho, con imposición de las costas procesales a la parte contraria

La representación de D. Lucas presentó escrito con fecha 10 de enero de 2006 en el que, en primer lugar, rechaza que el recurso contencioso-administrativo fuese inadmisible señalando que Plan Especial impugnado no fue eficaz hasta la publicación íntegra de su contenido. Por lo demás, sostiene que no ha habido infracción de los preceptos a que se refiere la Administración recurrente y termina solicitando que se dicte sentencia confirmando la recurrida, con imposición de las costas a la recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 14 de mayo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige el GOBIERNO DE CANARIAS contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Canarias, sede de Las Palmas, de 2 de mayo de 2003 (recurso 1381/2000) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Lucas y otros recurrentes contra la resolución del Director General de Ordenación del Territorio por la que se anuncia la aprobación definitiva del Plan Especial de Protección Paisajística del paisaje protegido de Tafira mediante acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Canarias de 29 de abril de 1999. Como ya hemos indicado en el antecedente primero, la estimación del recurso contencioso-administrativo comporta, según la parte dispositiva de la sentencia, la declaración de que procede "... hacer desaparecer la calificación de uso general de la zona IV denominada parque Monte Lentiscal, que quedará incluida en las zonas de uso tradicional".

En el antecedente segundo hemos dejado reseñado el motivo de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo que adujo la Administración demandada y las razones que da la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Canarias para su desestimación. Y, en cuanto al fondo de la controversia planteada en el proceso de instancia, en el antecedente tercero ha quedado expuesto el argumento de impugnación -de entre los que se aducían en la demanda- sobre el que suscita debate ahora en casación, así como las consideraciones que en torno al mismo se hacen en la sentencia recurrida. Pues bien, a esas dos cuestiones se refieren los dos apartados del motivo de casación aducido, que seguidamente pasamos a examinar.

En el primer apartado del motivo se alega la infracción del artículo 69.c/ y e/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en relación con el artículo 68.1.a/ de la misma Ley, al no haber declarado la sentencia recurrida la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

La Administración recurrente alega que la resolución en la que se anuncia la publicación del contenido normativo, planos de señalización y zonificación del Plan Especial -publicación efectuada en el Boletín Oficial de Canarias de 9 de agosto de 2000- no es un acto que ponga fin a la vía administrativa sino un acto de mero trámite; y que esta publicación no reabre el plazo para impugnar en vía jurisdiccional la aprobación definitiva del Plan Especial pues esta aprobación definitiva había sido decida por acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 29 de abril 1999 que había sido publicado en el Boletín Oficial de Canarias de 27 de diciembre de 1999, de manera que el recurso contencioso-administrativo interpuesto el 4 de octubre de 2000 debe ser considerado inadmisible, bien por estar dirigido contra acto no susceptible de impugnación -si se entiende dirigido contra la resolución que anuncia la publicación del contenido del Plan- bien por resultar extemporáneo -si se entiende que lo impugnado es el acuerdo de aprobación definitiva-.

El planteamiento del Gobierno de Canarias no puede ser acogido pues no hace sino reiterar las razones que ya adujo en el proceso de instancia y que aparecen debidamente rebatidas en el fundamento tercero de la sentencia recurrida. Por lo demás, esa respuesta dada por la Sala de instancia es plenamente conforme con una doctrina jurisprudencial consolidada, de la que son exponente las sentencias de esta Sala de 11 de octubre de 2000 (casación 2349/1998), 20 de febrero de 2003 (casación 8850/1999), 1 de febrero de 2005 (casación 8/2001) y 28 de noviembre de 2006 (casación 1728/03 ), en la que se declara que, "siendo la publicación oficial de la modificación o revisión de un Plan General el requisito ineludible para su eficacia, dicha publicación es el medio a través del cual ha de llegar al conocimiento de los interesados que resulten afectados por el planeamiento urbanístico, por lo que el plazo para deducir los pertinentes recursos debe computarse a partir de la fecha en que termine tal publicación en el Boletín Oficial correspondiente"...>>.

En el segundo apartado del motivo de casación se alega infracción de los artículos 84.4 de la Ley del Suelo de 1992 y 76 del Reglamento de Planeamiento, en relación con los artículos 9, 13, 30, 31 y 36 de la entonces vigente Ley territorial 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales protegidos.

La representación del Gobierno de Canarias comienza recordando que los dos preceptos del ordenamiento estatal que invoca en su escrito vienen a establecer que los planes especiales en ningún caso podrán sustituir a los planes generales municipales, planes territoriales ni a las normas subsidiarias y complementarias de planeamiento, en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar suelo (artículo 84.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real decreto 2159/1978, de 23 de junio ). Y, después de hacer ese recordatorio, la Administración recurrente destaca que en el caso examinado el Plan Especial no ha clasificado ni calificado suelo -son los instrumentos de planeamiento de los tres municipios afectados por el paisaje protegido los que realizan tales determinaciones- habiéndose limitado el Plan Especial a zonificar el territorio que comprende ese ámbito de paisaje protegido.

Sucede, sin embargo, que la razón por la que se estima el recurso contencioso-administrativo no es porque el Plan Especial haya incurrido en determinaciones que no le son propias, como sería la de clasificar suelo. Por tanto, las consideraciones que se hacen en el recurso de casación resultan en realidad superfluas, porque pretenden rebatir unos razonamientos que no son los que determinan el pronunciamiento de la Sala de instancia.

De los párrafos antes reseñados de la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida se desprende que la razón determinante de la estimación del recurso contencioso-administrativo es bien distinta. Así, la sentencia de instancia explica primero que, según la normativa aplicable (artículo 31 de la Ley territorial 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos), cabe diferenciar varias categorías o niveles de protección dentro del ámbito del espacio natural protegido: a/ zonas de exclusión o de acceso prohibido; b/ zonas de uso restringido; c/ zonas de uso moderado; d/ zonas de uso tradicional; e/ zonas de uso general; y f/ zonas de uso especial. Después de exponer el significado y alcance de cada una de esas categorías o niveles de protección -explicaciones que consideramos innecesario reiterar aquí-, la Sala de instancia pone de manifiesto que el Plan Especial controvertido dispensa un tratamiento distinto a dos áreas del sector denominado Parque Monte Lentiscal, pues un área es conceptuada como "zona de uso general" mientras que otra parte del mismo sector es considerada como "zona de uso tradicional", señalando la Sala de instancia que "...examinando el expediente, no existe razón técnica alguna que justifique siquiera mínimamente el distingo que se hace...". Y, junto a esta consideración, la sentencia destaca también que a raíz del recurso de reposición interpuesto contra el acto de aprobación del Plan Especial el Jefe del Servicio de Ordenación de Espacios Naturales Protegidos emitió un informe en el que propone la estimación del recurso y que se proceda a clasificar toda la propiedad como zona de uso tradicional. La Administración no resolvió aquel recurso de reposición, que debe entenderse desestimado por silencio; pero la existencia de este informe técnico y aquella apreciación de que no consta que haya razones que justifiquen el tratamiento diferenciado llevan a la Sala de instancia a la conclusión de que procede asignar a todo el sector denominado parque Monte Lentiscal una misma consideración, la de zona de uso tradicional.

Estas razones que se dan en la sentencia recurrida no han sido desvirtuadas en el recurso de casación, donde ni siquiera se alude a ese informe técnico al que se refiere la sentencia y que propugnaba la estimación del recurso de reposición. Y no cabe sostener, desde luego, que la Sala de instancia haya infringido los preceptos que invoca la Administración recurrente, pues ya quedó explicado que lo que en ellos se dispone no guarda relación con la razón de decidir de la sentencia recurrida.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la Administración recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas por el concepto de honorarios de Abogado a la cifra de mil doscientos euros (1.200 €).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.