ATS 8/2005, 20 de Junio de 2005

PonenteOCTAVIO JUAN HERRERO PINA
ECLIES:TS:2005:7784A
Número de Recurso48/2004
ProcedimientoCONFLICTO DE COMPETENCIAS
Número de Resolución8/2005
Fecha de Resolución20 de Junio de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Especial Art. 61 LOPJ

La Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, constituida por su

Presidente y los Excmos. Sres. Magistrados anteriormente citados, dotados de la potestad

jurisdiccional reconocida en la Constitución, dicta el siguiente:

AUTO

En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil cinco.

En el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado de lo Social número 3 de Almería, procedimiento 378/2004 seguido por D. Blas, Médico, contra el Servicio Andaluz de Salud, sobre recorte de las cartillas o cupo asignado y cese en las funciones como Jefe de Equipo SDH que venía desarrollando; y el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Almería, procedimiento abreviado 284/04, seguido a instancia del mismo recurrente y frente a los mismos actos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 22 de abril de 2004 se dictó Auto en el procedimiento 378/2004, seguido en el Juzgado de lo Social número 3 de Almería, en virtud de demanda interpuesta por D. Blas, Médico (personal estatutario), contra el Servicio Andaluz de Salud, sobre recorte de las cartillas o cupo asignado y cese en las funciones como Jefe de Equipo SDH que venía desarrollando, por el que se declara la incompetencia por razón de la materia de dicho Juzgado, sin perjuicio de que el interesado pueda acudir a los Juzgados de los Contencioso- Administrativo para hacer valer sus derechos.

SEGUNDO

Por el interesado se interpuso recurso contencioso-administrativo ante el correspondiente Juzgado número 1 de Almería, que dictó Auto con fecha 9 de julio de 2004, declarando su incompetencia para conocer del recurso y acordando elevar las actuaciones a esta Sala Especial de Conflictos de Competencia, que fueron devueltas para la tramitación pertinente.

TERCERO

Por la representación del Servicio Andaluz de Salud se formuló ante dicho Juzgado recurso por defecto de jurisdicción, el cual elevó las actuaciones a esta Sala de Conflictos del Tribunal Supremo.

CUARTO

Oído el Ministerio Fiscal, emitió informe en el sentido de entender aplicable la Ley 55/2003, que otorga naturaleza funcionarial a la relación estatutaria del personal sanitario, por lo que resulta competente para conocer del asunto la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

QUINTO

Por providencia de 16 de mayo de 2005 se señaló para la decisión del presente conflicto la audiencia del día 16 de junio de 2005, fecha en la que tuvo lugar dicha diligencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. Octavio Juan Herrero Pina.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Las particularidades del régimen jurídico del personal estatutario de la Seguridad Social ( Decreto 3160/66, personal médico, Orden de 5 julio de 1971, personal no sanitario, y Orden de 26 de abril de 1973, personal auxiliar sanitario titulado y personal auxiliar de clínica) vienen siendo fuente de frecuentes conflictos de competencia entre los órdenes jurisdiccionales Contencioso Administrativo y Social, resueltos atendiendo al contenido de la relación jurídica en cada caso comprometido en el proceso, si bien se han ido decantando determinados criterios que resultan de aplicación para resolver con uniformidad y cierta generalidad tales conflictos.

Así, se viene distinguiendo entre la fase anterior a la constitución de la relación estatutaria, concursos de selección o nuevo ingreso, y la que se inicia una vez constituida dicha relación, de manera que los procesos surgidos en relación con cuestiones que afectan a la primera fase se entiende que corresponden al conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al primar el carácter administrativo de esta actividad, que incluso tenía ya su reflejo en el Estatuto Jurídico del Personal Médico de 23 de diciembre de 1966 (art. 63 ), mientras que cuando la reclamación versa sobre cuestiones que afectan al contenido y desarrollo de la relación jurídica estatutaria ya establecida, predomina el papel de empleador que adopta la Administración, y su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Social ( Autos de esta Sala de Conflictos de 27-3-1998, 14-6-2001, 10-6-2002 ).

Se apoya dicho criterio en la previsión del artículo 45.2 de Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, que no obstante el carácter estatutario de la relación jurídica, declara competente a la Jurisdicción Social para conocer de las cuestiones contenciosas que se susciten entre las entidades gestoras y su personal, precepto que fue derogado parcialmente por la disposición derogatoria de la Ley 30/84, de 2 de agosto, en relación al personal a que se refiere la disposición adicional decimosexta, pero no en cuanto al personal estatutario (disposición transitoria cuarta ), y que se entiende vigente tras la aprobación por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio del nuevo Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, cuya disposición derogatoria deja a salvo de manera expresa el referido artículo 45 del Texto anterior ( Autos de esta Sala de 27-3-1998, 18-2-2002, 29-12-2003, 28-6-2004 ).

Todo ello teniendo en cuenta que tanto el artículo 2.a) de la Ley de Jurisdicción de 1956 como el artículo 3.a) de la actual Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, excluyen del conocimiento por este orden jurisdiccional las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social.

SEGUNDO

Dado que la demanda inicial se presentó ante el Juzgado de lo Social nº 3 de Almería el 6 de abril de 2004, cuando ya estaba en vigor la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, hay que contemplar el conflicto valorando las innovaciones que se han ido introduciendo en el régimen jurídico del referido personal estatutario y que culminan en dicha Ley.

Ya la Ley 30/84, de 2 de agosto, prevé en su artículo 1.2, que en aplicación de la misma y para adecuarla a las peculiaridades del personal sanitario (entre otros), se dicten normas específicas, y concreta en la disposición transitoria cuarta que el personal estatutario de la Seguridad Social no integrado en la Disposición Adicional 16ª se regirá por la legislación que al respecto se dicte.

La Ley 53/84, de 26 de diciembre, de incompatibilidades, comprende en su ámbito al personal de la Seguridad Social, de sus Entidades Gestoras y de cualquier otra Entidad u Organismo de la misma, incluyendo al personal estatutario, refiriéndose en su disposición transitoria tercera al personal sanitario, todo ello con el carácter de bases del régimen estatutario de la función pública, lo que supone la equiparación en este aspecto al régimen funcionarial y la sujeción a las mismas normas.

La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, prevé en su artículo 84 la aprobación para el personal estatutario de un Estatuto-Marco, en desarrollo de la misma, que contenga la normativa básica aplicable en materia de clasificación, selección, provisión de puestos de trabajo y situaciones, derechos, deberes, régimen disciplinario, incompatibilidades y sistema retributivo.

Mientras tanto, por Ley 30/1999, de 5 de octubre, se establece el régimen de selección y provisión de plazas del personal estatutario de los Servicios de Salud, señalando en la exposición de motivos que "viene a anticipar - y así se recoge en su artículo primero- una parte esencial del marco estatutario, que corresponde establecer al Estado, de acuerdo con lo previsto en los apartados 16 y 18 del punto 1 del artículo 149 de la Constitución ", y comprendiendo en su regulación la selección del personal estatutario fijo, temporal, la promoción interna y la provisión de plazas, establece en su disposición adicional séptima, que las convocatorias de los procedimientos de selección, provisión de plazas y movilidad a que se refiere la Ley, sus bases, actuación de los tribunales y cuantos actos administrativos se deriven de ellas, podrán ser impugnados en la forma prevista con carácter general por las normas reguladoras del procedimiento administrativo y la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previsión que ha tenido reflejo en la resolución de conflictos de competencia planteados tras su entrada en vigor ( autos 17-6-2002 y 14-6-2001 ), acabando con las "sutilizas y criterios inclusive contradictorios" que existían al respecto, como señala el citado Auto de 14 de junio de 2001, y clarificando la situación en todos estos aspectos, poniendo de manifiesto la tendencia del legislador por la aproximación de la regulación al régimen funcionarial, con las especialidades correspondientes, y la correlativa sujeción a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la resolución de los conflictos surgidos en el ámbito de la relación en cuestión.

También la Ley 16/2001, de 21 de noviembre, que establece un proceso extraordinario de consolidación y provisión de plazas de personal estatutario en las Instituciones Sanitarias de los Servicios del Sistema Nacional de Salud, recoge en su Disposición Adicional 12ª la atribución a la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de la competencia para conocer de los conflictos relativos a tales actuaciones administrativas.

En esta situación se publica la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, estableciendo el referido Estatuto Marco del personal sanitario de los servicios de salud, que resulta aplicable a la totalidad de dicho personal, ya preste sus servicios en los centros e instituciones sanitarias de los servicios de salud de las Comunidades Autónomas o en los centros y servicios sanitarios de la Administración General del Estado (art. 2).

Como señala expresamente la exposición de motivos, la Ley parte de la necesidad de mantener una regulación especial para el personal de los servicios sanitarios, con el fin de adaptarse a las específicas características del ejercicio de las profesiones sanitarias y del servicio sanitario asistencial, así como las peculiaridades organizativas del Sistema Nacional de Salud, pero siguiendo la línea antes indicada, "establece con nitidez el carácter funcionarial de la relación estatutaria", sin perjuicio de sus peculiaridades especiales, según expresión literal de la exposición de motivos, que se plasma en el artículo 1 cuando señala que "esta Ley tiene por objeto establecer las bases reguladoras de la relación funcionarial especial del personal estatutario de los servicios de salud que conforman el Sistema Nacional de Salud, a través del Estatuto Marco de dicho personal".

En congruencia con ello, el artículo 2.2 establece la aplicación supletoria al personal estatutario de las disposiciones y principios generales sobre función pública de la Administración correspondiente (lo que responde a las competencias de las distintas Comunidades Autónomas y sus específicas regulaciones sobre la función pública), además de constantes remisiones a la normativa general sobre funcionarios públicos, caso de los artículos 30.3 (convocatorias), 61.2 (permisos), 62.3 (excedencia), 76 (incompatibilidades), 78 y 80.2 (representación y negociación colectiva), regulando la disposición transitoria segunda las equiparaciones a los grupos de clasificación de los funcionarios públicos.

Importa dejar constancia del contenido de la relación funcionarial especial que regula la Ley, en cuanto delimitará las reclamaciones y demandas que afectan a la misma, contenido que resulta de las relaciones de derechos y deberes que se recogen en los artículos 17, 18 y 19 y que conforman la relación funcionarial.

Conviene, igualmente, hacer referencia a la reordenación de la Administración sanitaria llevada a cabo por la Ley 14/86, de 25 de abril, mediante el establecimiento del Sistema Nacional de Salud (al que se refiere la exposición de motivos de la Ley 55/2003 ) que comprende el conjunto de los Servicios de Salud de la Administración del Estado y de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas ( art. 44 LGS ), que conforman así dicha Administración sanitaria.

TERCERO

De acuerdo con todo lo expuesto, la referida Ley 55/2003 configura la relación del personal estatutario con la Administración sanitaria a través de los distintos Servicios de Salud, como una relación funcionarial, es decir, una relación de naturaleza claramente administrativa, cuya generación, desarrollo, efectos y extinción se sujeta al derecho administrativo, y en consecuencia, los conflictos que surjan entre las partes, por su naturaleza administrativa, quedan sujetos a la revisión por la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, de acuerdo con las previsiones generales de la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 9.4 ) y la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción (art. 1 y concordantes), y por exclusión de las competencias del Orden Jurisdiccional Social (arts. 1, 2 y 3 LPL ).

A diferencia de las modificaciones anteriores, que contenían disposiciones derogando expresamente, en lo que les afectaba, el referido artículo 45.2 del Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, o atribuyendo específicamente la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en este caso la Ley 55/2003 no contiene tales previsiones, sin embargo, en la disposición derogatoria única, declara derogadas y, en su caso, inaplicables al personal estatutario de los servicios de salud, cuantas disposiciones de igual o inferior grado se opongan o contradigan a lo dispuesto en esta Ley, señalando específicamente determinadas normas, entre ellas la ya citada Ley 30/99 y los Estatutos de 23 de diciembre de 1966, 26 de abril de 1973 y 5 de julio de 1971, así como las disposiciones que los modifican, complementan o desarrollan. Para determinar la incidencia de dicha disposición derogatoria en la atribución de competencia a la Jurisdicción Social efectuada por el art. 45.2 de del Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, ha de tenerse en cuenta que este precepto se refería a las relaciones entre las Entidades Gestoras y, en su caso, Servicios de la Seguridad Social y el personal a su servicio, reguladas por los correspondientes Estatutos, hoy derogados.

Tal planteamiento respondía a la articulación de la atención sanitaria en el concreto ámbito de las prestaciones de la Seguridad Social, cuya inicial regulación general se plasma en el Texto Articulado de la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 907/1966, de 21 de abril, y que determina la dotación por parte de las Entidades Gestoras del personal necesario para llevar a cabo tal prestación, cuyo régimen jurídico se remite por dicho Texto Articulado a los correspondientes estatutos, elaborados, en lo que aquí interesa, en las fechas antes indicadas de 1966, 1971 y 1973, de manera que la previsión del art. 45.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, se produce en ese contexto de prestación sanitaria de la Seguridad Social y por el personal a su servicio, y en razón de tales circunstancias se atribuye a la Jurisdicción Social la competencia para conocer de las cuestiones contenciosas que se susciten entre tales Entidades Gestoras y su personal.

Sin embargo, la situación resulta notoriamente distinta al momento de la publicación del Estatuto Marco de 16 de diciembre de 2003, que responde, en lo que afecta al personal estatutario, a la propia evolución del sistema, así:

El artículo 43 de la Constitución reconoce, de manera expresa, el derecho a la protección de la Salud, atribuyendo a los poderes públicos la organización y tutela de la salud pública a través de las medidas preventivas, prestaciones y servicios necesarios; concepto integral y más amplio que la asistencia sanitaria como prestación de la Seguridad Social a que se refería el sistema anterior. Ha de hacerse notar que el régimen público de Seguridad Social se contempla de manera separada en el artículo 41 del Texto Constitucional .

Esa protección de la Salud se plasma en la Ley 14/86, de 25 de abril, General de Sanidad, que en su exposición de motivos declara como finalidad la creación de un Sistema Nacional de Salud, que se concibe como el conjunto de los servicios de salud de las Comunidades Autónomas convenientemente coordinados, bajo el principio de integración de los servicios sanitarios en cada Comunidad Autónoma, previéndose que la creación de los respectivos Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas sea paulatina, evitando saltos en el vacío. Se contempla así la reordenación de la Administración sanitaria mediante el establecimiento del Sistema Nacional de Salud (al que se refiere la exposición de motivos de la Ley 55/2003 ), que comprende el conjunto de los Servicios de Salud de la Administración del Estado y de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas ( art. 44 LGS ), y que integra todas las funciones y prestaciones sanitarias que son responsabilidad de los poderes públicos para el debido cumplimiento del derecho a la protección de la Salud ( art. 45 LGS ), Administración que ya no puede identificarse con las Entidades Gestoras y Servicios específicos de la Seguridad Social a que se refería el artículo 45.2 de la LGSS de 1974 . Los Servicios de Salud autonómicos no están comprendidos entre las Entidades Gestoras que enumera el artículo 57 de la LGSS, ni responden a los criterios que respecto de estas entidades fijan los artículos 58 a 61 de esta última norma .

Lógica consecuencia de lo anterior es que el personal que presta tales servicios pase a considerarse como personal al servicio del Sistema Nacional de Salud, lo que exige la adecuada redefinición de su régimen jurídico, para adaptarlo a esa dependencia administrativa y contenido funcional que ya no se circunscribe a las Entidades Gestoras de la Seguridad Social y las prestaciones de la misma, superando el régimen establecido por aquellos iniciales Estatutos que contemplaban una relación jurídica subjetiva y objetivamente distinta.

Esta modificación, prevista en el art. 84 de la Ley 14/86, se articula parcialmente y de manera anticipada, como se ha indicado antes, por la Ley 30/1999 y se completa, como normativa básica, con el Estatuto Marco, que configura la relación del personal estatutario con la Administración sanitaria (Sistema Nacional de Salud), como una relación funcionarial y por tanto de naturaleza administrativa, cuya generación, desarrollo, efectos y extinción se sujeta al derecho administrativo, clarificando así el alcance y naturaleza de dicha relación, novedad legislativa en cuanto de manera explícita califica como funcionarial tal relación, y que es consecuencia de la referida evolución del sistema sanitario.

En definitiva, desde el punto de vista subjetivo, de la condición de personal de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social se ha pasado a la de personal al servicio de la Administración sanitaria (Servicio Nacional de Salud), que aglutina tanto al antiguo personal estatutario como al personal funcionario sanitario que presta servicios en distintas instituciones sanitarias, afectando a los elementos personales de la relación; y en el aspecto objetivo, de la prestación sanitaria de la Seguridad Social se da el paso al reconocimiento del derecho a la protección integral de la salud, a través de las medidas preventivas, prestaciones y servicios necesarios al efecto ( art. 43 CE y 45 LGS ).

Estas modificaciones, resultan suficientemente significativas, para entender superada la situación o relación jurídica contemplada en el art. 45.2 de la LGSS de 1974, que se tuvo en cuenta al efectuar la atribución a la Jurisdicción Social de la competencia para resolver los litigios surgidos en el ámbito de aquella relación, atribución de competencia que pierde así su objeto, justificación, vigencia y aplicabilidad en el ámbito del nuevo Sistema Nacional de Salud y la relación jurídica funcionarial que une al personal sanitario con dicha Administración, de acuerdo con el Estatuto Marco.

Deja constancia de ello la derogación por dicho Estatuto de la Ley 30/99, de 5 de octubre, que regulaba la Selección y Provisión de Plazas de Personal Estatutario de los Servicios de Salud que, como se ha indicado antes, atribuía a la Jurisdicción Contencioso Administrativa el conocimiento de los litigios surgidos en dicha materia, atribución que quedaría sin efecto con la derogación, a falta de una previsión específica al respecto en el Estatuto Marco, si no se entendiera: a) que tal materia, como integrante del contenido propio de la relación funcionarial establecida en el mismo, queda sujeta al control de dicho orden jurisdiccional contencioso administrativo, de acuerdo con las reglas generales de atribución de competencias a que antes se ha hecho referencia ( art. 9.4 LOPJ, art. 1 y concordantes de la Ley 29/98 y arts. 1, 2 y 3 LPL ); y b), que estas reglas generales no se ven afectadas ni excepcionadas por la específica atribución de competencia del art. 45.2 de la LGSS de 1974, que contemplaba una situación distinta y superada por la regulación establecida en el Estatuto Marco de 16 de diciembre de 2003 .

CUARTO

Desde estas consideraciones, se observa que en el caso objeto de este concreto conflicto, la parte ejercita dos pretensiones: una relativa al recorte de las cartillas o cupo asignado y otra el cese en las funciones como Jefe de Equipo SDH que venía desarrollando. Esta última pretensión, en cuanto se refiere a la provisión de puestos y desempeño de jefaturas ya se contemplaba en la Ley 30/99, por lo que en virtud de la disposición adicional séptima de la misma, la competencia para conocer de dicha pretensión correspondía ya desde su entrada en vigor a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Tras la entrada en vigor del Estatuto Marco de 16 de diciembre de 2003, tanto dicha materia como el contenido funcional del puesto de trabajo (al que afecta la determinación del cupo asignado), forman parte de los derechos y deberes que integran la relación funcionarial regulada en el mismo, sujeta al derecho administrativo y, por lo tanto a la revisión por la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, de acuerdo con las previsiones generales de la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 9.4) y la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción (art. 1 y concordantes ), y por exclusión de las competencias del Orden Jurisdiccional Social ( arts. 1, 2 y 3 LPL ).

QUINTO

Por todo lo expuesto y de conformidad con lo informado por el Ministerio Fiscal procede declarar la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para conocer de la cuestión debatida.

Por lo expuesto:

LA SALA ACUERDA:

Declarar la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para conocer del litigio promovido por D. Blas, Médico, contra el Servicio Andaluz de Salud, sobre recorte de las cartillas o cupo asignado y cese en las funciones como Jefe de Equipo SDH; devolviendo las actuaciones a los respectivos Juzgados que las remitieron acompañadas de certificación de la presente resolución; sin hacer expresa imposición de costas.

Así lo acuerdan y firman los Excmos. Sres. Magistrados que han constituido Sala para ver y decidir el presente Conflicto de Competecia, lo que como Secretario certifico.

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