ATS 27/2005, 24 de Octubre de 2005

JurisdicciónEspaña
Fecha24 Octubre 2005
Número de resolución27/2005

La Sala Especial de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo, constituida por su

Presidente y los Excmos. Sres. Magistrados anteriormente citados, dotados de la potestad

jurisdiccional reconocida en la Constitución, dicta el siguiente:

AUTO

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Octubre de dos mil cinco.

En el Conflicto Negativo de Competencia suscitado entre el Juzgado de lo Social núm. 33 de Madrid, en los autos nº 76/04, seguido a instancia de Dª Maribel contra INGESA e IMSALUD sobre reconocimiento de derecho de reintegro de cuotas colegiales, y el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 27 de Madrid, en el Procedimiento Abreviado nº 648/04, seguidos a instancia de las mismas partes, concurren los siguientes

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El 26 de enero de 2.004 la actora en su condición de médico de la Seguridad Social, planteó demanda ante la Jurisdicción laboral en la que reclamaba del Instituto Madrileño de Salud (IMSALUD) y del Instituto de Gestión Sanitaria (INGESA, antes INSALUD) el pago de la cantidad de 754,12 euros, por el concepto de cuotas colegiales satisfechas por ella en el periodo noviembre de 1.998 a diciembre de 2.001 y de 1 de enero al 31 de diciembre de 2.002. Conoció de la demanda el Juzgado de lo Social número 33 de los de Madrid, que en sentencia de 14 de abril de 2.004 determinó que el orden jurisdiccional social no era competente para conocer de la pretensión, por corresponder a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las demandas planteadas por el Personal Estatutario de la Seguridad Social después de la entrada en vigor del Estatuto Marco, Ley 55/2003 .

SEGUNDO

Con fecha 22 de noviembre de 2.004 la interesada reprodujo su pretensión ante la jurisdicción contencioso-administrativa, dictándose auto por el Juzgado número 27 de los de Madrid en fecha 24 de febrero de 2.005 en el que se declaraba no haber lugar a la tramitación del recurso por corresponder la competencia a la jurisdicción laboral.

TERCERO

Por la representación de la demandante se formuló ante dicho Juzgado recurso por defecto de jurisdicción, el cual elevó las actuaciones a esta Sala de Conflictos del Tribunal Supremo.

CUARTO

Oído el Ministerio Fiscal, emitió informe en el sentido de entender competente para conocer del asunto la Jurisdicción Social.

QUINTO

Por providencia de 16 de septiembre de 2005 se señaló para la decisión del presente conflicto la audiencia del día 19 de octubre de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. Jesús Gullón Rodríguez.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Tal y como se puede deducir de los anteriores antecedentes, el problema que ha de resolverse en el presente conflicto negativo de competencia es si resulta competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo o el social para conocer de las pretensiones del demandante, canalizadas a través de una demanda de reclamación de cantidad en la que se postula el reintegro de lo abonado por el concepto de cuotas colegiales por una médico que presta servicios para el IMSALUD, y que fue transferida a dicho Servicio desde el INSALUD, hoy INGESA.

Se trata por tanto de una reclamación planteada en el año 2.004 por una persona que tiene la condición de personal estatutario, médico de la Seguridad Social, con la particularidad de que esa pretensión se ha suscitado ante la jurisdicción después de la entrada en vigor de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, por la que se aprobó el Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, por lo que se deberá entonces de determinar si esa norma ha venido a incidir en la atribución de la competencia para conocer de las pretensiones que suscite ante la jurisdicción el personal estatutario de la Seguridad Social, cuestión ésta que ha sido resuelta recientemente por esta Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo en Auto de fecha 20 de junio de 2.005 (conflicto número 48/2004) a cuya doctrina aquí debemos atenernos por evidentes razones de seguridad jurídica.

SEGUNDO

Decíamos entonces que "Las particularidades del régimen jurídico del personal estatutario de la Seguridad Social ( Decreto 3160/66, personal médico, Orden de 5 julio de 1971, personal no sanitario, y Orden de 26 de abril de 1973, personal auxiliar sanitario titulado y personal auxiliar de clínica) vienen siendo fuente de frecuentes conflictos de competencia entre los órdenes jurisdiccionales Contencioso Administrativo y Social, resueltos atendiendo al contenido de la relación jurídica en cada caso comprometido en el proceso, si bien se han ido decantando determinados criterios que resultan de aplicación para resolver con uniformidad y cierta generalidad tales conflictos.

Así, se viene distinguiendo entre la fase anterior a la constitución de la relación estatutaria, concursos de selección o nuevo ingreso, y la que se inicia una vez constituida dicha relación, de manera que los procesos surgidos en relación con cuestiones que afectan a la primera fase se entiende que corresponden al conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al primar el carácter administrativo de esta actividad, que incluso tenía ya su reflejo en el Estatuto Jurídico del Personal Médico de 23 de diciembre de 1966 (art. 63 ), mientras que cuando la reclamación versa sobre cuestiones que afectan al contenido y desarrollo de la relación jurídica estatutaria ya establecida, predomina el papel de empleador que adopta la Administración, y su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Social ( Autos de esta Sala de Conflictos de 27-3-1998, 14-6-2001, 10-6-2002 ).

Se apoya dicho criterio en la previsión del artículo 45.2 de Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, que no obstante el carácter estatutario de la relación jurídica, declara competente a la Jurisdicción Social para conocer de las cuestiones contenciosas que se susciten entre las entidades gestoras y su personal, precepto que fue derogado parcialmente por la disposición derogatoria de la Ley 30/84, de 2 de agosto, en relación al personal a que se refiere la disposición adicional decimosexta, pero no en cuanto al personal estatutario ( disposición transitoria cuarta ), y que se entiende vigente tras la aprobación por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio del nuevo Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, cuya disposición derogatoria deja a salvo de manera expresa el referido artículo 45 del Texto anterior ( Autos de esta Sala de 27-3-1998, 18-2-2002, 29-12-2003, 28-6-2004 ).

Todo ello teniendo en cuenta que tanto el artículo 2.a) de la Ley de Jurisdicción de 1956 como el artículo 3.a) de la actual Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, excluyen del conocimiento por este orden jurisdiccional las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social.

La Ley 53/84, de 26 de diciembre, de incompatibilidades, comprende en su ámbito al personal de la Seguridad Social, de sus Entidades Gestoras y de cualquier otra Entidad u Organismo de la misma, incluyendo al personal estatutario, refiriéndose en su disposición transitoria tercera al personal sanitario, todo ello con el carácter de bases del régimen estatutario de la función pública, lo que supone la equiparación en este aspecto al régimen funcionarial y la sujeción a las mismas normas.

La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, prevé en su artículo 84 la aprobación para el personal estatutario de un Estatuto-Marco, en desarrollo de la misma, que contenga la normativa básica aplicable en materia de clasificación, selección, provisión de puestos de trabajo y situaciones, derechos, deberes, régimen disciplinario, incompatibilidades y sistema retributivo.

Mientras tanto, por Ley 30/1999, de 5 de octubre, se establece el régimen de selección y provisión de plazas del personal estatutario de los Servicios de Salud, señalando en la exposición de motivos que 'viene a anticipar -y así se recoge en su artículo primero- una parte esencial del marco estatutario, que corresponde establecer al Estado, de acuerdo con lo previsto en los apartados 16 y 18 del punto 1 del artículo 149 de la Constitución ', y comprendiendo en su regulación la selección del personal estatutario fijo, temporal, la promoción interna y la provisión de plazas, establece en su disposición adicional séptima, que las convocatorias de los procedimientos de selección, provisión de plazas y movilidad a que se refiere la Ley, sus bases, actuación de los tribunales y cuantos actos administrativos se deriven de ellas, podrán ser impugnados en la forma prevista con carácter general por las normas reguladoras del procedimiento administrativo y la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previsión que ha tenido reflejo en la resolución de conflictos de competencia planteados tras su entrada en vigor ( autos 17-6-2002 y 14-6-2001 ), acabando con las 'sutilizas y criterios inclusive contradictorios' que existían al respecto, como señala el citado Auto de 14 de junio de 2001, y clarificando la situación en todos estos aspectos, poniendo de manifiesto la tendencia del legislador por la aproximación de la regulación al régimen funcionarial, con las especialidades correspondientes, y la correlativa sujeción a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la resolución de los conflictos surgidos en el ámbito de la relación en cuestión.

También la Ley 16/2001, de 21 de noviembre, que establece un proceso extraordinario de consolidación y provisión de plazas de personal estatutario en las Instituciones Sanitarias de los Servicios del Sistema Nacional de Salud, recoge en su Disposición Adicional 12ª la atribución a la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa de la competencia para conocer de los conflictos relativos a tales actuaciones administrativas.

En esta situación se publica la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, estableciendo el referido Estatuto Marco del personal sanitario de los servicios de salud, que resulta aplicable a la totalidad de dicho personal, ya preste sus servicios en los centros e instituciones sanitarias de los servicios de salud de las Comunidades Autónomas o en los centros y servicios sanitarios de la Administración General del Estado ( art. 2 ).

Como señala expresamente la exposición de motivos, la Ley parte de la necesidad de mantener una regulación especial para el personal de los servicios sanitarios, con el fin de adaptarse a las específicas características del ejercicio de las profesiones sanitarias y del servicio sanitario asistencial, así como las peculiaridades organizativas del Sistema Nacional de Salud, pero siguiendo la línea antes indicada, 'establece con nitidez el carácter funcionarial de la relación estatutaria', sin perjuicio de sus peculiaridades especiales, según expresión literal de la exposición de motivos, que se plasma en el artículo 1 cuando señala que 'esta Ley tiene por objeto establecer las bases reguladoras de la relación funcionarial especial del personal estatutario de los servicios de salud que conforman el Sistema Nacional de Salud, a través del Estatuto Marco de dicho personal'.

En congruencia con ello, el artículo 2.2 establece la aplicación supletoria al personal estatutario de las disposiciones y principios generales sobre función pública de la Administración correspondiente (lo que responde a las competencias de las distintas Comunidades Autónomas y sus específicas regulaciones sobre la función pública), además de constantes remisiones a la normativa general sobre funcionarios públicos, caso de los artículos 30.3 (convocatorias), 61.2 (permisos), 62.3 (excedencia), 76 (incompatibilidades), 78 y 80.2 (representación y negociación colectiva), regulando la disposición transitoria segunda las equiparaciones a los grupos de clasificación de los funcionarios públicos.

Importa dejar constancia del contenido de la relación funcionarial especial que regula la Ley, en cuanto delimitará las reclamaciones y demandas que afectan a la misma, contenido que resulta de las relaciones de derechos y deberes que se recogen en los artículos 17, 18 y 19 y que conforman la relación funcionarial.

Conviene, igualmente, hacer referencia a la reordenación de la Administración sanitaria llevada a cabo por la Ley 14/86, de 25 de abril, mediante el establecimiento del Sistema Nacional de Salud (al que se refiere la exposición de motivos de la Ley 55/2003 ) que comprende el conjunto de los Servicios de Salud de la Administración del Estado y de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas ( art. 44 LGS ), que conforman así dicha Administración sanitaria.

De acuerdo con todo lo expuesto, la referida Ley 55/2003 configura la relación del personal estatutario con la Administración sanitaria a través de los distintos Servicios de Salud, como una relación funcionarial, es decir, una relación de naturaleza claramente administrativa, cuya generación, desarrollo, efectos y extinción se sujeta al derecho administrativo, y en consecuencia, los conflictos que surjan entre las partes, por su naturaleza administrativa, quedan sujetos a la revisión por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de acuerdo con las previsiones generales de la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 9.4 ) y la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción (art. 1 y concordantes ), y por exclusión de las competencias del Orden Jurisdiccional Social ( arts. 1, 2 y 3 LPL ).

A diferencia de las modificaciones anteriores, que contenían disposiciones derogando expresamente, en lo que les afectaba, el referido artículo 45.2 del Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, o atribuyendo específicamente la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en este caso la Ley 55/2003 no contiene tales previsiones, sin embargo, en la disposición derogatoria única, declara derogadas y, en su caso, inaplicables al personal estatutario de los servicios de salud, cuantas disposiciones de igual o inferior grado se opongan o contradigan a lo dispuesto en esta Ley, señalando específicamente determinadas normas, entre ellas la ya citada Ley 30/99 y los Estatutos de 23 de diciembre de 1966, 26 de abril de 1973 y 5 de julio de 1971, así como las disposiciones que los modifican, complementan o desarrollan.

Para determinar la incidencia de dicha disposición derogatoria en la atribución de competencia a la Jurisdicción Social efectuada por el art. 45.2 de del Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, ha de tenerse en cuenta que este precepto se refería a las relaciones entre las Entidades Gestoras y, en su caso, Servicios de la Seguridad Social y el personal a su servicio, reguladas por los correspondientes Estatutos, hoy derogados.

Tal planteamiento respondía a la articulación de la atención sanitaria en el concreto ámbito de las prestaciones de la Seguridad Social, cuya inicial regulación general se plasma en el Texto Articulado de la Ley 193/1963, de 28 de diciembre, de Bases de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 907/1966, de 21 de abril

, y que determina la dotación por parte de las Entidades Gestoras del personal necesario para llevar a cabo tal prestación, cuyo régimen jurídico se remite por dicho Texto Articulado a los correspondientes estatutos, elaborados, en lo que aquí interesa, en las fechas antes indicadas de 1966, 1971 y 1973, de manera que la previsión del art. 45.2 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, se produce en ese contexto de prestación sanitaria de la Seguridad Social y por el personal a su servicio, y en razón de tales circunstancias se atribuye a la Jurisdicción Social la competencia para conocer de las cuestiones contenciosas que se susciten entre tales Entidades Gestoras y su personal.

Sin embargo, la situación resulta notoriamente distinta al momento de la publicación del Estatuto Marco de 16 de diciembre de 2003, que responde, en lo que afecta al personal estatutario, a la propia evolución del sistema, así:

El artículo 43 de la Constitución reconoce, de manera expresa, el derecho a la protección de la Salud, atribuyendo a los poderes públicos la organización y tutela de la salud pública a través de las medidas preventivas, prestaciones y servicios necesarios; concepto integral y más amplio que la asistencia sanitaria como prestación de la Seguridad Social a que se refería el sistema anterior. Ha de hacerse notar que el régimen público de Seguridad Social se contempla de manera separada en el artículo 41 del Texto Constitucional .

Esa protección de la Salud se plasma en la Ley 14/86, de 25 de abril, General de Sanidad, que en su exposición de motivos declara como finalidad la creación de un Sistema Nacional de Salud, que se concibe como el conjunto de los servicios de salud de las Comunidades Autónomas convenientemente coordinados, bajo el principio de integración de los servicios sanitarios en cada Comunidad Autónoma, previéndose que la creación de los respectivos Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas sea paulatina, evitando saltos en el vacío. Se contempla así la reordenación de la Administración sanitaria mediante el establecimiento del Sistema Nacional de Salud (al que se refiere la exposición de motivos de la Ley 55/2003 ), que comprende el conjunto de los Servicios de Salud de la Administración del Estado y de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas ( art. 44 LGS ), y que integra todas las funciones y prestaciones sanitarias que son responsabilidad de los poderes públicos para el debido cumplimiento del derecho a la protección de la Salud ( art. 45 LGS ), Administración que ya no puede identificarse con las Entidades Gestoras y Servicios específicos de la Seguridad Social a que se refería el artículo 45.2 de la LGSS de 1974 . Los Servicios de Salud autonómicos no están comprendidos entre las Entidades Gestoras que enumera el artículo 57 de la LGSS, ni responden a los criterios que respecto de estas entidades fijan los artículos 58 a 61 de esta última norma .

Lógica consecuencia de lo anterior es que el personal que presta tales servicios pase a considerarse como personal al servicio del Sistema Nacional de Salud, lo que exige la adecuada redefinición de su régimen jurídico, para adaptarlo a esa dependencia administrativa y contenido funcional que ya no se circunscribe a las Entidades Gestoras de la Seguridad Social y las prestaciones de la misma, superando el régimen establecido por aquellos iniciales Estatutos que contemplaban una relación jurídica subjetiva y objetivamente distinta.

Esta modificación, prevista en el art. 84 de la Ley 14/86, se articula parcialmente y de manera anticipada, como se ha indicado antes, por la Ley 30/1999 y se completa, como normativa básica, con el Estatuto Marco, que configura la relación del personal estatutario con la Administración sanitaria (Sistema Nacional de Salud), como una relación funcionarial y por tanto de naturaleza administrativa, cuya generación, desarrollo, efectos y extinción se sujeta al derecho administrativo, clarificando así el alcance y naturaleza de dicha relación, novedad legislativa en cuanto de manera explícita califica como funcionarial tal relación, y que

es consecuencia de la referida evolución del sistema sanitario.

En definitiva, desde el punto de vista subjetivo, de la condición de personal de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social se ha pasado a la de personal al servicio de la Administración sanitaria (Servicio Nacional de Salud), que aglutina tanto al antiguo personal estatutario como al personal funcionario sanitario que presta servicios en distintas instituciones sanitarias, afectando a los elementos personales de la relación; y en el aspecto objetivo, de la prestación sanitaria de la Seguridad Social se da el paso al reconocimiento del derecho a la protección integral de la salud, a través de las medidas preventivas, prestaciones y servicios necesarios al efecto ( art. 43 CE y 45 LGS). Estas modificaciones, resultan suficientemente significativas, para entender superada la situación o relación jurídica contemplada en el art. 45.2 de la LGSS de 1974, que se tuvo en cuenta al efectuar la atribución a la Jurisdicción Social de la competencia para resolver los litigios surgidos en el ámbito de aquella relación, atribución de competencia que pierde así su objeto, justificación, vigencia y aplicabilidad en el ámbito del nuevo Sistema Nacional de Salud y la relación jurídica funcionarial que une al personal sanitario con dicha Administración, de acuerdo con el Estatuto Marco.

Deja constancia de ello la derogación por dicho Estatuto de la Ley 30/99, de 5 de octubre, que regulaba la Selección y Provisión de Plazas de Personal Estatutario de los Servicios de Salud que, como se ha indicado antes, atribuía a la Jurisdicción Contencioso Administrativa el conocimiento de los litigios surgidos en dicha materia, atribución que quedaría sin efecto con la derogación, a falta de una previsión específica al respecto en el Estatuto Marco, si no se entendiera: a) que tal materia, como integrante del contenido propio de la relación funcionarial establecida en el mismo, queda sujeta al control de dicho orden jurisdiccional contencioso administrativo, de acuerdo con las reglas generales de atribución de competencias a que antes se ha hecho referencia ( art. 9.4 LOPJ, art. 1 y concordantes de la Ley 29/98 y arts. 1, 2 y 3 LPL ); y b), que estas reglas generales no se ven afectadas ni excepcionadas por la específica atribución de competencia del art. 45.2 de la LGSS de 1974, que contemplaba una situación distinta y superada por la regulación establecida en el Estatuto Marco de 16 de diciembre de 2003 ."

TERCERO

Aplicando la anterior doctrina al caso aquí enjuiciado debe afirmarse que la competencia para conocer de la pretensión de la demandante corresponde al orden jurisdiccional contenciosoadministrativo, por cuanto que la demanda que dio origen a la actuación jurisdiccional se interpuso después de la entrada en vigor de la Ley 55/2003, que, como se ha razonado, ha venido a suponer un cambio normativo con incidencia en la discutida competencia, con independencia de que las cantidades reclamadas se remonten a periodos anteriores a la vigencia de la citada norma, puesto que, tal y como se desprende del artículo 2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria ex artículo 4 de la misma a los ámbitos contenciosoadministrativo y laboral, "salvo que otra cosa se establezca en disposiciones legales de Derecho transitorio, los asuntos que correspondan a los tribunales civiles se sustanciarán siempre por éstos con arreglo a las normas procesales vigentes, que nunca serán retroactivas". Procede en conclusión declarar la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para conocer de la cuestión aquí debatida.

Por lo expuesto:

LA SALA ACUERDA:

Declarar la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para conocer del litigio promovido por Dña. Maribel contra el Servicio Madrileño de Salud y el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, antes INSALUD sobre abono de cuotas colegiales, devolviendo las actuaciones a los respectivos Juzgados que las remitieron acompañadas de certificación de la presente resolución. Sin hacer expresa imposición de costas.

Así lo acuerdan y firman los Excmos. Sres. Magistrados que han constituido Sala para ver y decidir el presente Conflicto de Competecia, lo que como Secretario certifico.

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