ATS, 18 de Enero de 2012

En los "antecedentes" de esta resolución hemos dejado amplia constancia de todos los precedentes de interés para la decisión sobre la procedencia de elevar al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad sobre la Disposición Adicional decimoquinta ( D.A. 15ª ) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados (BOE nº 181 de 29 de julio de 2011).

Así planteado el debate, entiende esta Sala que, efectivamente procede plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre dicho precepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por las razones que seguidamente explicaremos.

Ante todo ha de señalarse que concurren los presupuestos formales para el planteamiento de la cuestión.

A este respecto hay que tener en cuenta que, según ha expresado el Tribunal Constitucional con carácter general, para poder plantear una cuestión de esta índole deben concurrir los siguientes cinco requisitos:

1. - La cuestión debe suscitarse una vez concluida la tramitación procesal del recurso o del incidente (a la posibilidad de plantear la cuestión en fase de ejecución de sentencia se refiere expresamente la STC 81/2003, de 30 de abril ).

2. - La norma cuya posible inconstitucionalidad se somete a la consideración del Tribunal Constitucional ha de tener rango de Ley.

3. - Con carácter previo al planteamiento de la cuestión ha de oírse a las parte y al Ministerio Fiscal, y en la correspondiente providencia ha de identificarse con claridad el precepto legal posiblemente inconstitucional, así como el precepto de la Constitución posiblemente infringido; indicándose asimismo, siquiera sea de forma sucinta, las razones por las que la Sala duda de la constitucionalidad de la norma controvertida, a fin de que las partes y el Fiscal tengan suficientes datos y elementos de juicio para formar criterio sobre la cuestión y alegar en consecuencia.

4. - El precepto con rango de Ley de cuya constitucionalidad se duda debe ser aplicable al caso, y de su validez ha de depender el sentido de la resolución judicial.

5. - Una vez evacuado ese trámite, el auto de planteamiento de la cuestión habrá de referirse coherentemente a las normas mencionadas en la providencia de audiencia a las partes y al Fiscal, y dicho auto no habrá de limitarse a suscitar la cuestión con remisión a lo apuntado en la providencia, sino que deberá razonar los motivos por los que se duda de la constitucionalidad de la norma controvertida, así como la relevancia de dicha norma de cara a la resolución del incidente.

Todos estos requisitos han sido observados en este caso, sin que el Fiscal ni las partes litigantes hayan expresado razón alguna en sus respectivos escritos sobre la admisibilidad de la cuestión desde esta perspectiva del adecuado cumplimiento de los requisitos procedimentales necesarios para la admisibilidad de la cuestión.

Así, esta cuestión se plantea una vez concluida la tramitación procedimental del incidente de ejecución de la sentencia recaída en el presente recurso de casación, y la norma cuya posible inconstitucionalidad se somete al examen y decisión del Tribunal Constitucional tiene rango de Ley. Además, se ha dado cumplimiento al preceptivo trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal, mediante una providencia que menciona con claridad y precisión tanto la norma legal de cuya constitucionalidad se duda como los preceptos de la Constitución española de 1978 que se consideran infringidos por esa norma legal; tal y como se acredita por el contenido de los escritos de las partes y del informe del Fiscal, que centran con claridad -aunque con valoraciones divergentes- la controversia en los términos de constitucionalidad que les fueron sugeridos por esta Sala.

Singularmente, conviene enfatizar que la Disposición Adicional decimoquinta tantas veces citada resulta aplicable al caso y de su validez depende la decisión de este incidente de ejecución y la propia ejecución de la sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2009, desde el momento que dicho precepto legal tiene por objeto confeso y declarado "convalidar" la norma reglamentaria que fue declarada nula en aquella sentencia; habiendo acudido a dicha adicional decimoquinta el Abogado del Estado para pedir que se deje sin efecto lo acordado en la sentencia y en el propio incidente de ejecución, y se disponga por esta Sala la conservación de las obras realizadas al amparo de aquel reglamento; a lo que se oponen las demás partes, entendiendo que la reforma legal así aprobada no tiene más objeto que eludir y frustrar la ejecución de una sentencia judicial firme y de los autos dictados en el incidente de ejecución. Al ser estos los términos del debate suscitado en la ejecución, es claro que el juicio sobre la validez y aplicabilidad de esa Disposición Adicional decimoquinta resulta trascendental y determinante para la resolución que hayamos de dictar a la hora de poner término a la ejecución de nuestra sentencia.

Conviene hacer una precisión más antes de entrar a la exposición de las razones por las que esta Sala considera procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

En su informe aduce el Ministerio Fiscal que la cuestión podría estar incursa en la causa de inadmisión consistente en resultar notoriamente infundada, de conformidad con lo que dispone el articulo 37.1 LOTC, porque, al fin y a la postre, la declaración de nulidad del Real Decreto 1419/2005 se basó en consideraciones meramente formales, sin que se dirigiera reproche alguno a dicho reglamento desde la perspectiva del tema de fondo.

La alegación carece de fundamento porque se basa en una premisa dialéctica que es incorrecta. La jurisprudencia ha declarado que los vicios procedimentales en la elaboración de una disposición de carácter general revisten " naturaleza sustancialista ", conforme a lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 ( sentencia de esta Sala y Sección de 4 de mayo de 2010, recurso de casación 33/2006 ). También ha dicho la jurisprudencia que la intervención de los órganos consultivos en el procedimiento reglamentario " no se queda, por tanto, en un mero formalismo, sino que actúa como una garantía preventiva para asegurar en lo posible la adecuación a Derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria " ( sentencia de 21 de abril de 2009, recurso de casación nº 162/2007, entre otras muchas con similar declaración). Pues bien, si se tiene en cuenta que en el caso aquí examinado se prescindió prácticamente de todos los informes que pudieran garantizar la legalidad, acierto, oportunidad y viabilidad económica de la norma reglamentaria, sólo puede concluirse que tales omisiones adquieren una relevancia cualitativa que trasciende del simple formalismo para devenir en un defecto de naturaleza sustantiva. Así es: desde el momento que no se dio previa audiencia en su procedimiento de elaboración a los organismos de cuenca, se prescindió del preceptivo informe del Ministerio para las Administraciones Públicas y del dictamen del Consejo de Estado, y no se elaboró una adecuada memoria económica, el resultado es que ese reglamento se aprobó sin ningún soporte que permitiera constatar que su contenido se ajusta a la legalidad y que además se adecúa, en palabras de la sentencia de esta Sección de 15 de julio de 2011 (recurso de casación 5332/2007 ) " al canon de racionalidad que ha de ser inherente al ejercicio de las potestades administrativas dotadas de un margen de discrecionalidad " (como es el caso de la potestad reglamentaria).

Singularmente hemos de resaltar la trascendencia que reviste la falta de audiencia del organismo de cuenca. Cuando la actuación administrativa pretendida o proyectada incide sobre la planificación y gestión del dominio público hidráulico, la intervención de los organismos de cuenca no puede degradarse al mero papel de un formalismo sustancialmente irrelevante. Esos organismos de cuenca disponen de una posición institucional, una competencia técnica y una visión panorámica de los intereses implicados que hace su intervención resulte imprescindible para garantizar la legalidad y la racionalidad de la decisión, no pudiendo ser tal intervención sustituída por otros sujetos u organismos, y siendo, por ende, particularmente relevante su omisión.

Sentado, pues, que la declaración de nulidad de aquel Real Decreto no lo fue por un mero formalismo sino por razones sustantivas, hemos de añadir que la argumentación del Fiscal incurre, en este punto, en una cierta contradicción. Por un lado apunta que el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad pudiera ser notoriamente infundado, pero a la vez reconoce expresamente que todos los motivos de inconstitucionalidad sugeridos por esta Sala tienen un sólido fundamento. Cabalmente, ambas posiciones dialécticas no parecen compatibles porque una excluye a la otra. Si una norma con rango de Ley se presta a serias dudas de inconstitucionalidad, no parece fácil sostener a la vez que el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad respecto de dicha Ley resulta notoriamente infundado; al contrario, será plenamente fundado justamente porque hay razones claras que permiten albergar la duda fundada sobre su inconstitucionalidad.

En primer lugar, se plantea la posible inconstitucionalidad de la tan citada Disposición Adicional decimoquinta de la Ley 22/2011, precisamente por haber sido aprobada con la única y deliberada intención de eludir la declaración de nulidad del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por obra de la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2009 .

Que esto es así, esto es, que la introducción de esta disposición adicional decimoquinta en esa Ley tuvo por única y exclusiva finalidad superar esa declaración de nulidad y dar una cobertura normativa a las obras ya realizadas de hecho al amparo de aquel Real Decreto, es algo que se dice de forma prácticamente explícita en el tenor literal de dicha disposición adicional que, recordemos, establece lo siguiente: " Disposición adicional decimoquinta. Convalidación de actuaciones realizadas al amparo del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre .

1. Se convalidan todas las obras y actuaciones relativas a la ordenación de los recursos hídricos en las cuencas del Guadiana, Guadalquivir y Ebro, derivadas de la ejecución del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, declarado nulo por sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2009 .

   Dichas actuaciones tendrán la consideración de emergencia a los efectos prevenidos en el artículo 97 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público .

2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 58 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, las actuaciones aprobadas al amparo del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, cuyo régimen jurídico se convalida por la presente disposición, llevan implícita la declaración de utilidad pública, a los efectos de la ocupación temporal y expropiación forzosa de bienes y derechos, así como la de urgente necesidad de la ocupación".

   Más aún, que esto es así se viene a reconocer de forma no menos expresa en la justificación dada en el curso del trámite parlamentario (en el que nos detendremos con detalle infra ) a la enmienda por la que dicha disposición se introdujo en el texto articulado del proyecto de Ley, donde por toda explicación para tal inclusión se apuntó que

   "al amparo del citado Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, se han realizado importantes actuaciones y obras, entre otras, las enumeradas en su anexo... La ejecución de las citadas actuaciones y obras ha supuesto una gran inversión económica y ha conllevado la tramitación de numerosos expedientes de expropiación por el procedimiento de urgencia. La declaración de nulidad del citado Real Decreto hace necesario convalidar las actuaciones emprendidas a su amparo, para que obras y expropiaciones ya iniciadas, casi totalmente ejecutadas, y pendientes de terminar, puedan concluirse".

   Más todavía, no deja de ser relevante que esta Disposición Adicional 15ª se introdujo en el Senado, de forma que bien puede calificarse de subrepticia, con ocasión de la tramitación de un proyecto de Ley cuyo título y contenido no guarda relación con el contenido de dicha adicional, y sin que a lo largo del correspondiente procedimiento legislativo en la Cámara Alta se hiciera alusión alguna a ella con ocasión de los debates parlamentarios de defensa de las enmiendas, ni tampoco se diera explicación alguna sobre su inclusión con ocasión del último trámite en el Congreso de los Diputados. Por añadidura, la exposición de motivos de la Ley guarda absoluto silencio sobre esta adicional.

   Así las cosas, consideramos que la Disposición Adicional decimoquinta de la Ley 22/2011 merece un juicio de inconstitucionalidad por infringir el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución (en relación con el artículo 117.3, en cuanto atribuye a los Jueces y Tribunales la competencia exclusiva para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado), en la vertiente de derecho a la ejecución de sentencias y demás resoluciones judiciales firmes, que constituye una manifestación del derecho a la tutela judicial efectiva, en tanto que garantía del cumplimiento de los mandatos que estas resoluciones judiciales contienen.

   Veamos ahora las razones detalladas que nos llevan a esta conclusión que acabamos de anticipar.

El problema que plantea la aprobación de leyes con la intención de sortear los fallos judiciales ha sido abordada por el Tribunal Constitucional, el cual ha acudido, a la hora de analizarlo, a la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que es la que mayor interés comporta acerca de esta cuestión.

En efecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado al respecto en diversas sentencias, de las que cabe destacar la nº 73/2000 de 14 de marzo ( cuestion de inconstitucionalidad 2853/1998 ), la nº 273/2000 de 15 de noviembre ( cuestión de inconstiotucionalidad 565/1994 ), y la nº 312/2006 de 8 de noviembre ( cuestiones de inconstitucionalidad núms. 2861/2000 y 4573/2000 acum.).

La STC 73/2000 se dictó en relación con el proceso judicial sobre la impugnación del proyecto del embalse de Itoiz (Navarra). La Audiencia Nacional (Sala de lo contencioso-administrativo) planteó la cuestión de inconstitucionalidad al considerar que el Parlamento Foral Navarro había aprobado una reforma legal (infiscalizable como tal por la Jurisdicción contencioso- administrativa) con el objeto de hacer inefectiva una resolución judicial y hacer imposible ejecutar lo fallado en sentencia. Consideraba la Sala promotora de la cuestión de inconstitucionalidad que tal actuación del legislador autonómico infringía los artículo 9.3 (interdicción de la arbitrariedad) y 24 (tutela judicial efectiva). Pues bien, el Tribunal Constitucional, tras recapitular los antecedentes del caso a fin de centrar la controversia en sus justos términos, sintetizó los argumentos determinantes del planteamiento de la cuestión (fundamento jurídico 3º):

"Este objeto de la Ley Foral 9/1996 constituye, pues, la premisa de la duda de constitucionalidad que se nos plantea y que la Sala concreta en la eventual infracción de los arts. 9.3 y 24.1 CE . Respecto al primero de estos preceptos constitucionales, por estimar que dicha disposición legal es arbitraria, al haber establecido una regulación «ad casum» y con incidencia directa en una situación que ha sido establecida por los órganos jurisdiccionales mediante Sentencia en unos términos que el legislador foral ahora pretende obviar; pues tal disposición ha venido a modificar, sin justificación suficiente, la anterior regulación legal que fue aplicada en el proceso contencioso-administrativo en el que se dictó la Sentencia que ahora ha de ejecutarse. En relación con el art. 24.1 CE, por un doble motivo: de un lado, porque al establecer la Ley Foral 9/1996 un nuevo régimen jurídico de las zonas periféricas de protección en las Reservas Naturales de Navarra, mediante la modificación del canon legal ha convertido en ilusoria la declaración de nulidad contenida en la Sentencia firme dictada por el Tribunal Supremo, haciendo que su fallo no pueda ejecutarse por la Sala que promueve la cuestión. De otro, porque se ha querido que el nuevo régimen jurídico de dichas zonas de protección se incluya en una norma con rango legal y no en una norma reglamentaria, como era el caso con anterioridad a la Ley 9/1996. Lo que entraña, a juicio de la Sala que promueve la cuestión, una vulneración tanto del art.

24.1 como del art. 9.3 CE ya que no hay razón que justifique esa elevación de rango como no sea la de lograr que el nuevo régimen jurídico quede excluido de fiscalización por parte de los órganos jurisdiccionales·

Situado en esta perspectiva de examen del caso, el TC examinó y descartó la invocada vulneración del artículo 9.3 de la Constitución, con un amplio razonamiento sobre el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad y su proyección sobre la actividad del legislador (FJ 4º), que le condujo a rechazar que en el caso examinado se hubiera dictado una ley "ad casum" para hacer inejecutable una sentencia e impedir el futuro control judicial (FJ 5º):

«En suma, del contenido de la Ley Foral 9/1996 en lo que respecta a los extremos que se acaban de examinar se desprende con claridad que su objeto es el de establecer un régimen general de protección ambiental de los espacios naturales de la Comunidad Foral de Navarra. Asimismo, que dicho régimen de protección es aplicable, en lo que aquí importa, a las mismas Reservas Naturales que fueron declaradas por la Ley Foral anterior, aunque la diferencia sustancial de régimen jurídico entre una y otra radique en el establecido para las zonas periféricas de protección; pues en lugar de una previsión de índole general respecto a éstas, la Ley Foral 9/1996, como se ha indicado, ha optado por una delimitación geográfica más precisa de la zona periférica de protección de cada espacio natural. Lo que se ha llevado a cabo en el Anexo mediante indicaciones específicas de la toponimia del espacio físico, curvas de nivel por determinadas cotas o coordenadas geográficas. Y es claro que según la doctrina de este Tribunal que antes quedó expuesta ningún reproche de constitucionalidad puede suscitar esta precisión de la delimitación ni tampoco la técnica empleada, pues indudablemente constituyen opciones legítimas del legislador de la Comunidad Foral de Navarra.

Lo que enlaza con una consideración ulterior: que la fijación del límite de las zonas periféricas de protección mediante dicha técnica y, en particular, el empleo de las curvas de nivel por determinadas cotas, no es en modo alguno privativo de las Reservas Naturales R-9, R-10 y R-11, ya que también es usado para otras en el Anexo de la Ley 9/1996. Por lo que no cabe en modo alguno estimar que constituya una solución «ad casum» para las zonas periféricas de las tres Reservas Naturales afectadas por la construcción del embalse de Itoiz»

Siendo digno de resaltarse que el Tribunal Constitucional, para reforzar esta conclusión, añadió (FJ 6º) que tanto las manifestaciones de ciertos representantes políticos como las iniciativas parlamentarias emprendidas por estos carecían de relevancia para apreciar el propósito fraudulento denunciado por la Audiencia Nacional, por no servir como elemento interpretativo de la Ley cuestionada ni poder desvirtuar lo que claramente se desprende de su contenido:

"En atención a las conclusiones a las que hemos llegado, resulta irrelevante a los fines de apreciar la eventual infracción del art. 9.3 CE el extremo que sirve de apoyo a la premisa general de la que parte el órgano jurisdiccional que promueve la cuestión. Esto es, que tanto las declaraciones de ciertos representantes políticos como las iniciativas parlamentarias emprendidas por éstos, descritas con detalle en el F. 12 del Auto de planteamiento de la presente cuestión, evidencian que la finalidad principal de la Ley Foral 9/1996 fue la de impedir la ejecución de la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo. En efecto, frente a la conclusión a la que llega la Sala que promueve la presente cuestión cabe observar que, dado el amplio contenido de dicha Ley Foral que antes se ha expuesto, resulta difícil admitir que el aludido en dichas manifestaciones e iniciativas fuera el objeto principal de la Ley Foral aquí examinada. Lo que se corrobora teniendo presente que la nueva normativa no sólo ha acogido nuevas categorías de espacios protegidos de los incluidos en la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, sino que también ha integrado y armonizado disposiciones de otras leyes anteriores, haciendo que su contenido sea más amplio y detallado que el de la Ley Foral anterior. De otra parte, y más fundamentalmente, basta reparar en que tales manifestaciones e iniciativas pertenecen al ámbito del debate y las opciones políticas, sin que constituyan en modo alguno elementos interpretativos de la Ley Foral cuestionada, y, en todo caso, no pueden desvirtuar la que claramente se desprende de su contenido, a cuyo examen es preciso ceñirse según la doctrina constitucional que antes quedó expuesta.

En relación también con la misma premisa general de la que parte el Auto de planteamiento de la presente cuestión, carece igualmente de relevancia que la Exposición de Motivos de la Ley Foral 9/1996 contenga indicaciones específicas sobre el objeto y los medios de protección del medio ambiente en lo que respecta a las zonas periféricas de protección de las tres Reservas Naturales mencionadas. Pues es suficiente reparar en que tal mención específica se hace «por la trascendencia que esta cuestión ha suscitado recientemente en relación con la construcción del embalse de Itoiz». Esto es, en atención a un hecho notorio en la Comunidad Foral que el legislador ha estimado que no podía silenciar al establecer un nuevo régimen general de protección de los espacios naturales de Navarra"

A continuación el Tribunal Constitucional se centró en la también alegada vulneración del artículo 24 de la Constitución por hacer imposible la ejecución de una sentencia firme. A este respecto, el Tribunal Constitucional advierte (FJ 8º) que es preciso determinar si existe o no el presupuesto del que parte la Sala al exponer la duda de constitucionalidad, esto es, si efectivamente la aprobación de la Ley cuestionada impide la ejecución del "fallo".

Pues bien, sobre este particular advierte el Tribunal Constitucional que el solo hecho de haber devenido legalmente inejecutable una sentencia por mor de una modificación legislativa sobrevenida, no convierte por sí mismo en inconstitucionales los preceptos cuestionados (FJ 9º):

"Pues bien, atendidas las circunstancias del presente caso y los términos del Auto de planteamiento de la cuestión hemos de partir a los fines de nuestro examen de que la ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo, en cuanto anula la parte del proyecto relativa a las zonas periféricas de protección de las Reservas Naturales denominadas R-9, R-10 y R-11, ha devenido legalmente imposible por haberse modificado el marco normativo de referencia que fue aplicado por el órgano jurisdiccional. Carecería de objeto, en efecto, el proceder a la ejecución de una Sentencia que ha declarado la nulidad del proyecto por ser contrario a una norma ya inexistente y que con posterioridad ha sido sustituida por otra en virtud de la cual ya no cabe apreciar la ilegalidad de dicho proyecto. Pues es evidente, como antes se ha expuesto, que la Ley Foral 9/1996 ha establecido un régimen jurídico para las zonas periféricas de protección que es distinto del que se contenía en la Ley Foral 6/1987, que fue el aplicado por el Tribunal Supremo para proceder a la anulación parcial de la resolución administrativa impugnada.

Ahora bien, esta circunstancia sobrevenida, no obstante, no es en sí misma lesiva del derecho a la ejecución de las Sentencias firmes que consagra el art. 24.1 CE . Pues es suficiente recordar al respecto que, como ha declarado este Tribunal, «el derecho a la ejecución de la Sentencia en sus propios términos no impide que en determinados supuestos ésta devenga legal o materialmente imposible, lo cual habrá de apreciarse por el órgano judicial en resolución motivada, pues el cumplimiento o ejecución de las Sentencias depende de las características de cada proceso y del contenido del fallo» ( SSTC 153/1992, de 19 de octubre, F. 4 y 91/1993, de 15 de marzo, F. 3). Y uno de estos supuestos es, precisamente, la modificación sobrevenida de la normativa aplicable a la ejecución de que se trate, o, si se quiere, una alteración «de los términos en los que la disputa procesal fue planteada y resuelta» ya que, como regla general, «una vez firme la Sentencia, a su ejecución sólo puede oponerse una alteración del marco jurídico de referencia para la cuestión debatida en el momento de su resolución por el legislador» ( STC 41/1993, de 8 de febrero, F. 2). Siendo de recordar al respecto que el legislador ha previsto mecanismos para atender a los supuestos de imposibilidad legal o material de cumplimiento de las Sentencias en sus propios términos, como el del art. 107 LJCA de 1956, vigente en el momento de iniciarse el trámite de ejecución en el seno del cual se originó la presente cuestión y, en la actualidad, el del art. 105.2 LJCA de 1998 ( RCL 1998\1741).

De lo que claramente se desprende, en lo que aquí interesa, frente a lo afirmado en el Auto de planteamiento de la cuestión, que el solo hecho de haber devenido legalmente inejecutable la Sentencia del Tribunal Supremo no convierte por sí mismo en inconstitucionales los preceptos cuestionados de la Ley Foral 9/1996".

Ahora bien, aun sentado cuanto se acaba de transcribir, el Tribunal Constitucional da un paso más en su razonamiento, al apuntar la hipótesis de que el efecto directo de una Ley sea impedir que un fallo se cumpla. Llegado a este punto, que constituye propiamente el núcleo de la cuestión de inconstitucionalidad, el Tribunal comienza haciendo unas reflexiones generales sobre el particular, acudiendo a la doctrina del tribunal Europeo de Derechos Humanos (FJ 10º):

"Ahora bien, aun habiendo llegado a la conclusión anterior la duda de inconstitucionalidad de la Sala basada en el art. 24.1 CE requiere determinar en un segundo momento, como antes se ha dicho, si se infringe este precepto en aquellos supuestos en los que el efecto directo de una Ley o del régimen jurídico de una materia en ella establecido es, precisamente, el de impedir que un determinado fallo judicial se cumpla. Pues es claro que en esos supuestos podría quedar afectado el derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes que la Constitución reconoce y garantiza, por entrañar un efecto obstativo para el cumplimiento del fallo.

1. En efecto, ha de tenerse presente, de un lado, que el derecho a la tutela judicial en la que se integra el derecho a la ejecución «se califica por la nota de efectividad» en nuestra Constitución ( STC 1/1981, de 26 de enero, F. 1). Por lo que hemos declarado que sólo cuando se da cumplimiento a las resoluciones judiciales firmes «el derecho al proceso se hace real y efectivo ya que, si fuera de otro modo, el derecho no pasaría de ser una entidad ilusoria» ( STC 61/1984, de 16 de mayo, F. 1), al igual que las decisiones judiciales «no serían otra cosa que meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad alguna» ( STC 107/1992, de 1 de julio, con cita de las SSTC 167/1987, de 28 de octubre, y 92/1988, de 23 de mayo ). De otro lado, también se ha declarado que el cumplimiento de lo acordado por los Jueces y Tribunales en el ejercicio de su función jurisdiccional constituye una «exigencia objetiva del sistema jurídico» y «una de las más importantes garantías para el funcionamiento y desarrollo del Estado de Derecho» ( STC 15/1986, de 31 de enero, F.

   3), pues implica, entre otras manifestaciones, «la vinculación de todos los sujetos al ordenamiento jurídico y a las decisiones que adoptan los órganos judiciales, no sólo juzgando sino también haciendo ejecutar lo juzgado» (STC 107/1992, F. 2, con cita de las SSTC 67/1984, de 7 de junio, y 92/1988, de 23 de mayo ).

   Ciertamente, el derecho constitucional a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes «participa de la naturaleza de derecho de prestación que caracteriza a aquel en que viene integrado y, en tal sentido, sus concretas condiciones de ejercicio corresponde establecerlas al legislador, y ello hace indudable que el derecho a que se ejecuten las resoluciones judiciales firmes viene sometido a los requisitos y limitaciones formales y materiales que disponga la legislación». Aunque a continuación hemos declarado que «Sin embargo, esta potestad de mediación legislativa de los derechos que se integran en el de la tutela judicial no es absoluta, ni dependiente del arbitrio del legislador, pues, dentro del respeto debido al contenido esencial de los derechos fundamentales, resulta indiscutible que el art. 24.1 CE exige, según la STC 158/1987, ausencia de condicionamientos que dificulten o entorpezcan, en lo que aquí interesa, la posibilidad de que lo resuelto por los órganos judiciales sea cumplido en sus propios términos, de manera que, cuando el legislador imponga requisitos o limitaciones al ejercicio del derecho fundamental, su legitimidad constitucional habrá de ser examinada para comprobar si responden a razonables finalidades de protección de valores, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan debida proporcionalidad con dichas finalidades, lo cual significa que serán inconstitucionales, por vulneración del derecho fundamental, aquellos requisitos, formalidades y limitaciones que comprometen su ejercicio de tal forma que no resulten comprensibles a la luz de una ponderación razonable y proporcionada de los valores acogidos en la Constitución», como hemos declarado en relación a ciertas declaraciones legales de inembargabilidad en la STC 113/1989, de 22 de junio, F. 3.

2. La anterior doctrina se corrobora si consideramos, de conformidad con el mandato del art. 10.2 CE, la sentada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no sólo en cuanto a la exigencia de proporcionalidad de cualquier medida restrictiva o impeditiva del ejercicio de un derecho o libertad fundamental sino también, más concretamente, en relación con aquellos supuestos en los que se ha dictado una Ley cuyo efecto directo es el de influir en el desenlace judicial de un litigio en el cual el Estado es parte. Ciertamente, en la STEDH de 23 de octubre de 1997, asunto National and Provincial Building Society y otras c. Reino Unido, se ha dicho que el art. 6.1 del Convenio de Roma de 1950 no puede interpretarse en el sentido de que es incompatible con toda injerencia de los poderes públicos en un proceso judicial pendiente. Pero en relación con otros supuestos en los que se dictó una Ley cuyo objeto era impedir la ejecución de un fallo que condenaba al Estado al pago de una indemnización, el mencionado Tribunal, aun reconociendo que la finalidad de la ley era legítima, tras considerar las concretas circunstancias del proceso ha declarado que resulta contradictoria tanto con el principio de «preeminencia del Derecho» consagrado en el art. 3 del Estatuto del Consejo de Europa como con la noción de proceso justo del art. 6.1 del Convenio de Roma de 1950 «cualquier injerencia del poder legislativo en la administración de justicia con la finalidad de influir en el desarrollo judicial de un litigio», por estimar que en tales supuestos el Estado había intervenido mediante la Ley de forma decisiva para orientar en su favor la solución judicial del caso ( Sentencia de 9 diciembre de 1994, asunto Stran y Stratis Andreadis

3. Grecia, párrafos 42 a 50, doctrina reiterada en la Sentencia de 22 de octubre de 1997, asunto Papageorgiu

3. Grecia )".

   Añade a continuación, en el FJ 11º:

   "Sentado lo anterior podemos ya pasar a considerar si se produce una lesión del art. 24.1 CE, en los supuestos aquí considerados, esto es, aquellos en los que los efectos obstativos de una Ley o del régimen jurídico en ella establecido para una concreta materia fuese, precisamente, el de hacer imposible que un determinado fallo judicial se cumpla. Pues aun siendo indudable que la Constitución reconoce al legislador un amplio margen de libertad al configurar sus opciones, no es menos cierto que también le somete a determinados límites. Y en lo que aquí interesa, no sólo al genérico límite antes aludido de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( art. 9.3 CE ) y al que impone al principio de igualdad ( art. 14 CE ) sino también al límite que se deriva del art. 24.1 CE . Lo que se corresponde, como antes se ha dicho, con la importancia que posee el logro de una tutela judicial efectiva y el cumplimiento de las resoluciones judiciales firmes en un Estado de Derecho como el que ha configurado nuestra Constitución en su art. 1.1 y constituye, además, patrimonio común con otros Estados de nuestro entorno europeo [ art. 3 en relación con el art. 1 a ) del Estatuto del Consejo de Europa, hecho en Londres el 5 de mayo de 1949].

   Por tanto, aun no siendo en sí misma arbitraria ni atentando a la igualdad, no tiene cabida en nuestra Constitución aquella Ley o el concreto régimen jurídico en ella establecido cuyo efecto sea el de sacrificar, de forma desproporcionada, el pronunciamiento contenido en el fallo de una resolución judicial firme. Si se quiere, dicho en otros términos, cuando de forma patente o manifiesta no exista la debida proporción entre el interés encarnado en la Ley y el concreto interés tutelado por el fallo a ejecutar. Pues en este caso, atendidas «las características del proceso y el contenido del fallo de la Sentencia» ( SSTC 153/1992, de 3 de mayo, F. 4 y 91/1993, de 15 de marzo, F. 3), cabría estimar que tal Ley sería contraria al art. 24.1 en relación con los arts. 117.3 y 118 CE, al faltar la debida proporción «entre la finalidad perseguida y el sacrificio impuesto» ( STC 4/1988, de 21 de enero, F. 5).

   Corresponde, pues, a este Tribunal determinar, en atención a las circunstancias del presente caso, si el efecto obstativo de la Ley Foral 9/1996 sobre la ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo puede encontrar o no justificación en una «razón atendible», esto es, teniendo en cuenta los valores y bienes constitucionalmente protegidos, como este Tribunal ha declarado reiteradamente. Y si la respuesta fuera afirmativa le compete ponderar, en segundo término, si el sacrificio del pronunciamiento contenido en el fallo guarda la debida proporción entre los intereses protegidos y en colisión o, por el contrario, resulta inútil, va más allá de lo necesario o implica un manifiesto desequilibrio o desproporción entre los intereses en juego. Fiscalización de la constitucionalidad de la Ley mediante una ponderación de bienes e intereses en conflicto que ha de ser particularmente estricta para excluir, cuando la desproporción sea manifiesta, que el legislador vaya más allá de sus legítimas opciones y, al hacerlo, incida indebidamente en situaciones tuteladas por el art. 24.1 CE, quebrantando así elementos esenciales del Estado de Derecho".

   Proyectadas estas consideraciones sobre el caso, el Tribunal Constitucional concluyó que el régimen jurídico establecido en la Ley cuestionada tenía una finalidad constitucionalmente legítima desde la perspectiva del bien jurídico protegido - art. 45 CE - (FJ 12º), y desde el punto de vista de la proporcionalidad entre el interés encarnado en el régimen jurídico que establece la Ley Foral y el concreto interés tutelado por el fallo de la Sentencia (FJ 13º), señalando expresamente que

   el interés general encarnado en el régimen de las zonas periféricas de protección que ha establecido la Ley Foral 9/1996 coincide en lo sustancial con el concreto interés tutelado por el fallo de la Sentencia del Tribunal Supremo, pues uno y otro interés radica en la necesidad de que exista una zona periférica de protección de las tres Reservas Naturales afectadas por la construcción del embalse de Itoiz. Si bien dicho régimen y el resultante del fallo difieren en cuanto a las concretas medidas previstas en aquél y éste para que quede garantizada la protección de ese interés común

   para ampliar (FJ 14º) que

   "junto al interés general encarnado en la protección del medio ambiente, el régimen jurídico aquí considerado también ha querido salvaguardar otros intereses generales, como cabe apreciar en los preceptos de la Ley Foral 9/1996 relativos a las actividades constructivas en los espacios naturales. [...] De lo que se desprende que la Ley Foral 9/1996 es conforme con el criterio que se deriva del art. 45 CE y al que hemos hecho referencia en la STC 64/1982, de 4 de noviembre, esto es, el de armonizar la «utilización racional» de los recursos naturales con «la protección de la naturaleza».

   En fin, el Tribunal Constitucional estudió el aspecto de la duda de constitucionalidad consistente en que la Ley cuestionada no había tenido más finalidad que procurar una elevación de rango normativo que excluyera la posibilidad de fiscalización por parte de los órganos jurisdiccionales. Sobre este extremo, tras recordar el Tribunal que no resulta en principio contrario a la Constitución que el legislador asuma una tarea que antes había encomendado al poder reglamentario, dice lo siguiente (FJ 15º):

   "del contenido de los preceptos cuestionados de la Ley Foral 9/1996 se desprende con claridad, como antes se ha dicho, que nos encontramos ante una regulación que es no sólo «formalmente» sino intrínsecamente general y no ante una regulación «ad casum» del legislador de la Comunidad Foral de Navarra, ni a esta última conclusión cabe llegar, frente al contenido de dicha Ley Foral, partiendo de las manifestaciones de representantes políticos, como allí también hemos dicho. De suerte que al decaer dicha premisa igualmente ha de decaer la consecuencia que la Sala promoviente de la presente cuestión pretende derivar de la misma, ya que la posibilidad de control de la actuación de la Administración en el incidente de ejecución no ha desaparecido para impedir precisamente que dicho control pueda llevarse a cabo, sino por efecto de una opción legítima del legislador al atribuir a dicho régimen rango legal, lo que en modo alguno vulnera el art. 24.1 CE ".

   A lo que se adiciona (FJ 16º) que

   "[...] en razón de nuestro modelo de jurisdicción constitucional concentrada es cierto que la regulación con posterioridad a la Constitución de una materia mediante normas con rango de ley implica que el control de dichas normas necesariamente se residencie ante este Tribunal. Pero este elemento básico de nuestro sistema constitucional ha de tenerse presente en relación con el segundo aspecto de la duda que nos ha planteado la Sala de la Audiencia Nacional, pues aunque los órganos jurisdiccionales no puedan fiscalizar las normas con rango de ley, el art. 163 CE y los correspondientes preceptos de nuestra Ley Orgánica facultan a dichos órganos para plantear la duda de inconstitucionalidad respecto a una «norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo» en el proceso «a quo» ( art. 35 LOTC ). Lo que pone a su disposición un instrumento «destinado primordialmente a asegurar que la actuación del legislador se mantiene dentro de los límites establecidos por la Constitución» como hemos dicho desde la STC 17/1981, de 1 de junio .

   De este modo, la elevación de una norma reglamentaria al rango de ley no excluye su fiscalización, sino que nuestro Ordenamiento ha previsto que sea deferida por los órganos jurisdiccionales a este Tribunal Constitucional si dudan de la conformidad de tal norma con nuestra Constitución. De suerte que, en última instancia, la decisión del constituyente sobre nuestro modelo de justicia constitucional implica, como consecuencia por así decir normal, que el juicio de legalidad que corresponde a los órganos jurisdiccionales sea sustituido por un juicio de constitucionalidad; juicio en el que este Tribunal podrá apreciar si la finalidad de la ley es o no constitucionalmente legítima y, además, si entraña o no una manifiesta desproporción entre los intereses en conflicto. En suma, si el legislador ha actuado dentro de los límites que le traza la Constitución. Y esto es precisamente lo que en la presente cuestión nos ha planteado la Sala de la Audiencia Nacional respecto al régimen de las zonas periféricas de protección de las Reservas Naturales establecido por la Ley Foral 9/1996 y a lo que hemos dado respuesta en esta decisión".

   Nos hemos detenido en el examen de esta importante sentencia del Tribunal Constitucional porque el litigio se prolongó en similares términos en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que dictó sentencia con fecha 27 de abril de 2004 (demanda nº 62543/2000 ), en cuyos parágrafos 62 y ss. se examinan las cuestiones que ahora interesan:

   62. En opinión de los demandantes, la promulgación de la Ley Foral 9/1996 tenía como finalidad impedir la ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo devenida firme y ejecutable lo que, afirman, constituye una intromisión del poder legislativo en el resultado del litigio contraria al proceso justo garantizado por el artículo

       6.1 del Convenio.

   63. En opinión del Gobierno, la Ley criticada fue promulgada en interés general y no con el fin de influir en el desenlace judicial de la causa.

   64. El Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre quejas basadas en eventuales intervenciones del Estado por vía legislativa para orientar el resultado de la instancia, ya desfavorable para él en cuanto al fondo, en la que era parte. Tal ha sido el caso concretamente en los asuntos Stran y Stratis Andreadis contra Grecia ( Sentencia de 9 diciembre 1994, serie A núm. 301- B), Papageorgiu contra Grecia ( Sentencia de 22 octubre 1997, Repertorio 1997-VI), Building Societies contra Reino Unido ( Sentencia de 23 octubre 1997 [ TEDH 1997\89], Repertorio 1997-VII), y Zielinski y Pradal & González y otros contra Francia, núm. 24846/1994, TEDH 1999-VII). Sobre esta cuestión, el Tribunal vuelve a afirmar que aunque, en principio, el poder legislativo es libre de reglamentar, mediante nuevas disposiciones de alcance retroactivo, derechos derivados de las Leyes en vigor, el principio de la preeminencia del derecho y la noción de proceso justo consagrados por el artículo 6.1 se oponen, salvo por motivos imperiosos de interés general, a la injerencia del poder legislativo en la administración de justicia con el fin de influir en el desenlace judicial del litigio (Sentencias, anteriormente citadas, Refinerías griegas Stran y Stratis, ap. 49; Papageorgiu, ap. 37; Building Societies, ap. 112, y Zielinski y Pradal & González y otros, ap. 57).

   65. En los asuntos Stran y Stratis Andreadis, Papageorgiu y Zielinski y Pradal, el Tribunal dictaminó la violación del artículo 6.1.

   66. En el asunto Stran y Stratis Andreadis, dos aspectos esenciales del asunto llevaron al Tribunal a concluir con la violación del derecho a un proceso justo: por un lado, la intervención del legislador griego en un momento en el que seguía pendiente una instancia judicial en la que el Estado era parte; por otro, el hecho de que el Tribunal de Casación decidiera el aplazamiento de los debates debido a que se estaba examinando en el Parlamento un proyecto de Ley relativo al asunto en litigio (apartado 47 de la sentencia).

   67. En el asunto Papageorgiu, la interferencia censurada por el Tribunal resultaba de los tres motivos siguientes: en primer lugar, el precepto legislativo enjuiciado, el artículo 26 de la Ley núm. 2020/1992, declaraba prescrita cualquier pretensión relativa a las cotizaciones ya pagadas por los demandantes al Organismo para el empleo de la mano de obra (el OAED) y anulaba todo procedimiento referente a ello eventualmente pendiente ante cualquier tribunal. En segundo lugar, el artículo 26 en cuestión estaba incluido en una Ley cuyo título carecía de toda relación con éste, lo que prohibía el artículo 74.5 de la Constitución griega. Por último, la disposición enjuiciada había sido promulgada tras la interposición del recurso formulado por la Empresa pública de electricidad (la DEI), de la que eran empleados los demandantes, contra la Sentencia del Tribunal de Gran instancia de Atenas, resolviendo en apelación, y con anterioridad a la celebración del juicio oral ante el Tribunal de Casación.

       En estas circunstancias, el Tribunal concluyó que la promulgación del artículo 26 en un momento tan crucial del procedimiento ante el Tribunal de Casación determinaba en realidad el fondo del litigio y tornaba inútil la continuación del mismo (apartado 38 de la sentencia).

   68. En el asunto Zielinski y Pradal, el Tribunal consideró que la intervención legislativa, con efecto retroactivo, tenía como consecuencia ratificar la postura del Estado en el marco de los procedimientos incoados contra él y que seguían pendientes ante los órganos judiciales (apartado 58 de la sentencia).

   69. El caso que nos ocupa presenta sin embargo diferencias notorias con estos asuntos.

   70. Un rasgo común de los asuntos anteriormente examinados por el Tribunal consistiría en el hecho de que la intervención del Estado por medio de actos legislativos trataba o bien de influir en el resultado de los procesos judiciales en curso, o de poner trabas a la incoación de procedimientos, o de dejar sin efecto sentencias judiciales firmes y ejecutorias que reconocían derechos personales del acreedor.

       En el caso que nos ocupa, el litigio que enfrentaba a los demandantes con la Comunidad Foral de Navarra trataba sobre un proyecto de ordenación del territorio, ámbito en el que la modificación o el cambio de reglamentación tras una resolución judicial es frecuentemente admitido y practicado. En efecto, si los titulares de derechos económicos pueden, por lo general, aprovecharse de derechos firmes e intangibles, no sucede lo mismo en materia de urbanismo o de ordenación del territorio, ámbitos que tratan sobre derechos de naturaleza distinta y que, por definición son esencialmente evolutivos. Las políticas de urbanismo y de ordenación del territorio dependen por excelencia de los ámbitos de intervención estatales por medio, concretamente, de la reglamentación de los bienes con una finalidad de interés general o de utilidad pública. En tales casos en los que el interés general ocupa un lugar preeminente, el Tribunal considera que el margen de apreciación del Estado es mayor que cuando están en juego unos derechos exclusivamente civiles (ver, «mutatis mutandis», Sentencias James y otros contra Reino Unido de 21 febrero 1986, serie A núm. 98, ap. 46; Mellacher y otros contra Austria de 19 diciembre 1989, serie A núm. 169, pg. 29, ap. 55; Chapman contra Reino Unido de 18 enero 2001, Repertorio 2001-I, pg. 126, ap. 104). 71. Así las cosas, la protección efectiva del justiciable y el restablecimiento de la legalidad implican la obligación para la Administración de acatar una resolución o sentencia pronunciada por los tribunales internos. El Tribunal recuerda al respecto que la Administración constituye un elemento del Estado de Derecho y que su interés se identifica, por tanto, con el de una buena administración de la justicia. Si la Administración se niega u omite someterse, o incluso tarda en hacerlo, las garantías del artículo 6 de las que se ha beneficiado el justiciable durante la fase judicial del procedimiento perderían toda razón de ser ( Antonetto contra Italia, núm. 15918/1989, ap. 28, 20 julio 2000). En el presente caso, cabe señalar que las sentencias dictadas por la Audiencia Nacional a favor de las tesis defendidas por los demandantes no quedaron sin efecto, muy al contrario, fueron siempre acatadas por la Administración. Tal fue el caso en cuanto a la suspensión de las obras de construcción ordenada por la Audiencia Nacional en sus Autos de 24 de enero y 6 de marzo de 1996 (apartados 13 y 14 supra). La Administración acató en todo momento las sentencias judiciales dictadas en su contra.

   72. El Tribunal señala que la situación denunciada por los demandantes no puede considerarse similar a la constatada en la Sentencia Refinerías griegas Stran y Stratis Andreadis ( TEDH 1994\47), en la que el Estado intervino de forma decisiva para orientar a su favor el resultado de una instancia en la que era parte. En el presente caso, la promulgación de la Ley Foral 9/1996 no trataba ciertamente de descartar la competencia de los tribunales españoles llamados a conocer de la legalidad del proyecto de embalse. La Exposición de Motivos hacía mención expresa a las bandas periféricas de protección de las reservas y espacios naturales protegidos de Navarra, y no únicamente a la zona afectada por la construcción de la presa. Su vocación general no deja lugar a dudas. Asimismo, el Parlamento de Navarra no legisló con carácter retroactivo como prueba el hecho de que, pese a la promulgación de la Ley Foral de 17 de junio de 1996, el Tribunal Supremo, algunas semanas después de la promulgación de dicha Ley, dictara una sentencia anulando parcial, pero definitivamente, el proyecto de construcción tal y como había sido concebido. Aun siendo innegable que la promulgación por el Parlamento de Navarra de la Ley en cuestión resultara, en último lugar, desfavorable para las tesis sostenidas por los demandantes, no puede decirse que fuese aprobada con el fin de eludir el principio de la preeminencia del derecho. A fin de cuentas, una vez promulgada la Ley foral, los demandantes obtuvieron la remisión prejudicial de constitucionalidad de ciertas disposiciones de la misma ante el Tribunal Constitucional, que se pronunció a fondo sobre sus pretensiones. Éste examinó la tesis de los demandantes de igual forma que las sometidas por el Gobierno y el Parlamento de Navarra. En definitiva, el litigio que les oponía al Estado fue examinado por los tribunales españoles de acuerdo con el proceso justo garantizado por el artículo 6.1.

   73. Por las razones que anteceden, el Tribunal concluye que la interferencia del poder legislativo en el resultado del litigio alegada por los demandantes no vulneró el carácter equitativo del procedimiento. En consecuencia, no hubo violación del artículo 6.1 del Convenio".

       La siguiente sentencia del Tribunal Constitucional que merece ser glosada es la STC 273/2000 de 15 de noviembre, de interés para este caso que ahora nos ocupa porque se planteó precisamente en relación con un caso de elevación de rango retroactiva de reglamentos declarados nulos por defectos de procedimiento (dato este que se resalta especialmente por el Tribunal Constitucional). Interesa poner de relieve que en esta sentencia el Tribunal Constitucional salvó la convalidación legislativa de la omisión -en vía administrativa- de los trámites esenciales para la elaboración de disposiciones reglamentarias, con el siguiente argumento:

       "Ciertamente, de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, puede deducirse un deber de los poderes públicos de observar los trámites esenciales para la elaboración de las normas jurídicas, como correlato del interés legítimo de los ciudadanos en que la Administración Pública observe dichos trámites. Ahora bien, tales principios constitucionales, no cubren una eventual expectativa de que los poderes públicos permanezcan pasivos ante la concurrencia de un vicio procedimental que afecte a una norma cuya aplicación pueda favorecer la consecución de un interés general".

       La última sentencia del Tribunal Constitucional que conviene destacar por haberse detenido en los problemas que ahora nos ocupan es la STC 312/2006, esta vez referida a la disposición transitoria segunda de la Ley de Extremadura 3/1996, de 25 de junio, de atención farmacéutica, por posible vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. Realmente, esta sentencia se mueve en términos similares a las anteriormente reseñadas. Así, su fundamento de Derecho 4º hace una declaración general sobre el tema en línea de continuidad con la doctrina plasmada en resoluciones anteriores:

       "En este sentido, en relación con el derecho a la ejecución en sus propios términos de las resoluciones judiciales firmes, que deriva directamente, como hemos señalado, del art. 24.1 CE, y que constituye, por tanto, un canon de constitucionalidad bastante más riguroso que el derivado del derecho a la ejecución provisional de las sentencias, este Tribunal ha declarado que uno de los supuestos en los que el derecho a la ejecución de las sentencias en sus propios términos no impide que ésta devenga legal o materialmente imposible «es, precisamente, la modificación sobrevenida de la normativa aplicable a la ejecución de que se trate, o, si se quiere, una alteración de los términos en los que la disputa procesal fue planteada y resuelta, ya que, como regla general, una vez firme la Sentencia, a su ejecución sólo puede oponerse una alteración del marco jurídico de referencia para la cuestión debatida en el momento de su resolución por el legislador... Siendo de recordar al respecto que el legislador ha previsto mecanismos para atender supuestos de imposibilidad legal o material de cumplimiento de las Sentencias en sus propios términos» ( STC 73/2000, de 14 de marzo, F. 9, con cita de la STC 41/1993, de 8 de febrero, F. 2).

       El Tribunal no ha descartado, sin embargo, que se puede infringir el art. 24.1 CE en aquellos supuestos en los que el efecto directo de una Ley o del régimen jurídico de una materia en ella establecido sea, precisamente, el de impedir que un determinado fallo judicial se cumpla. En este sentido ha afirmado que podría producirse una lesión del art. 24.1 CE en aquellos supuestos en los que los efectos obstativos de una Ley o del régimen jurídico en ella establecido para una concreta materia fuesen precisamente hacer imposible de forma desproporcionada que un determinado fallo judicial se cumpla, pues siendo indudable que la Constitución reconoce al legislador un amplio margen de libertad al configurar sus opciones, no es menos cierto que también le somete a determinados límites, entre ellos el que se deriva del art. 24.1 CE . Lo que se corresponde con la importancia que posee el logro de una tutela judicial efectiva y el cumplimiento de las resoluciones judiciales firmes en un Estado de Derecho como el que ha configurado nuestra Constitución en su art. 1.1, y constituye, además, patrimonio común con otros Estados de nuestro entorno europeo [ art. 3, en relación con el art. 1 a ) del Estatuto del Consejo de Europa, hecho en Londres el 5 de mayo de 1949]. Por tanto, «no tiene cabida en nuestra Constitución aquella Ley o el concreto régimen jurídico en ella establecido cuyo efecto sea el de sacrificar, de forma desproporcionada, el pronunciamiento contenido en el fallo de una resolución judicial firme. Si se quiere, dicho en otros términos, cuando de forma patente o manifiesta no exista la debida proporción entre el interés encarnado en la Ley y el concreto interés tutelado por el fallo a ejecutar. Pues en este caso, atendidas las características del proceso y el contenido del fallo de la Sentencia ( SSTC 153/1992, de 3 de mayo, F. 4, y 91/1993, de 15 de marzo, F. 3), cabría estimar que tal Ley sería contraria al art. 24.1 en relación con los arts. 117.3 y 118 CE, al faltar la debida proporción entre la finalidad perseguida y el sacrificio impuesto ( STC 4/1988, de 21 de enero, F. 5)» ( STC 73/2000, de 14 de marzo, F. 11).

       En tales supuestos hemos dicho que corresponde al Tribunal determinar, en atención a las circunstancias del caso, si el efecto obstativo de la Ley sobre la ejecución de la sentencia puede encontrar o no justificación en una razón atendible, esto es, teniendo en cuenta los valores y bienes constitucionalmente protegidos. Y si la respuesta fuera afirmativa le compete ponderar, en segundo término, si el sacrificio del pronunciamiento contenido en el fallo guarda la debida proporción entre los intereses protegidos y en colisión o, por el contrario, resulta inútil, va más allá de lo necesario o implica un manifiesto desequilibrio o desproporción entre los intereses en juego. Fiscalización de la constitucionalidad de la Ley mediante una ponderación de bienes e intereses en conflicto que ha de ser particularmente estricta para excluir, cuando la desproporción no sea manifiesta, que el legislador vaya más allá de sus legítimas opciones y, al hacerlo, incida indebidamente en situaciones tuteladas por el art. 24.1 CE, quebrantando así elementos esenciales del Estado de Derecho ( ibidem ).

       Debe tenerse en cuenta que la exigencia constitucional de la efectividad de las sentencias firmes en la que el Ordenamiento jurídico, en cuanto presupuesto de las mismas, se sitúa en un plano temporal del pasado, no cierra al legislador la posibilidad de modificar dicho Ordenamiento jurídico, para articular de modo diferente los intereses que considere dignos de protección por la Ley, dentro de los límites constitucionales, que el legislador debe siempre respetar. Y en tal caso ante el eventual contraste entre valores constitucionales distintos será este Tribunal el llamado a solucionar las dificultades constitucionales que, en su caso, se susciten, atendiendo a los criterios que se acaban de referir.

       El hecho de que un determinado interés goce de una determinada protección de la Ley en un momento dado, no produce una petrificación del Ordenamiento jurídico en el estado en que lo aplicó una determinada sentencia, ni priva al legislador de la facultad de decidir de un modo distinto en otro momento si ese interés puede mantener la prioridad que tuvo en su protección respecto a otros o, por el contrario, si son estos últimos los que deban merecer protección prioritaria en la Ley.

       En definitiva, la efectividad de la tutela judicial obtenida en el marco de una determinada Ley no es de por sí razón suficiente para afirmar un posible vicio de inconstitucionalidad de una Ley ulterior que modifique aquella en cuya aplicación se obtuvo la tutela, si dicha Ley nueva se acomoda a los límites constitucionales". Descendiendo, sobre esta base, al examen del caso, el Tribunal Constitucional llegó en esta sentencia a la conclusión de que la finalidad perseguida por la disposición legal cuestionada es una finalidad legítima en atención al bien constitucionalmente protegido (FJ 6º), y que en la ponderación de los intereses en conflicto ha de concluirse que no cabe apreciar en este caso la existencia de una manifiesta o patente desproporción entre el interés encarnado en la disposición legal cuestionada y el concreto interés tutelado por el fallo de la Sentencia cuya ejecución provisional se pretende (FJ 7º), tras lo cual el Tribunal añadió que

       el interés general de la población en que se le asegure, mantenga y se le facilite el acceso a un mayor y adecuado nivel de atención farmacéutica, medida que, como ya hemos señalado, conecta con intereses constitucionalmente protegidos como son los relativos a la protección de la salud ( art. 43 CE ), es lo suficientemente relevante para que pueda predominar, de acuerdo con el margen de apreciación que corresponde al legislador, frente al interés o derecho de un particular a obtener una ejecución provisional que, ha de recordarse, no es un derecho fundamental directamente comprendido en el art. 24.1 CE, sino un derecho de configuración legal que el legislador puede establecer en los diferentes órdenes jurisdiccionales

       Como se ha advertido, la doctrina del Tribunal de Constitucional acude a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), de la que se ha reseñado una sentencia, precisamente por versar sobre un caso anteriormente examinado por el propio Tribunal Constitucional español: pero son más las resoluciones del TEDH que se han pronunciado sobre el problema aquí concernido. Interesa en este momento recordar la sentencia de 28 de octubre de 1999, asunto Zielinski y Pradal & Gonzalez y otros contra Francia (demanda 24846/1994 y acumuladas), en cuyo parágrafo 57 leemos, a modo de recapitulación de la doctrina de este Tribunal, que:

       "El Tribunal confirma que si, en principio, no se impide al poder legislativo el reglamentar en materia civil mediante nuevas disposiciones con efecto retroactivo, sobre derechos que se derivan de las leyes en vigor, el principio de la preeminencia del derecho y la noción de proceso justo consagrados por el artículo 6 se oponen, salvo por motivos imperiosos de interés general, a la injerencia del poder legislativo en la administración de la justicia con el fin de influir en el desenlace judicial del litigio (Sentencias anteriormente citadas Refinerías griegas Stran y Stratis Andreadis pg. 82, ap. 49 y Papageorgiou, pg. 2288, ap. 37, National Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society y Yorkshire Building Society pg. 2363, ap. 112)".

       Podemos, en fin, mencionar una reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala), de 18 de octubre de 2011 (asuntos acumulados C-128/09 a C-131/09, C-134/09 y C-135/09), que aun referida a una materia específica que no coincide exactamente con la que se examina en este proceso, no deja de guardar relación con ella. En esta sentencia, el Tribunal de Justicia (Gran Sala), actuando desde la perspectiva que le corresponde, de la salvaguardia de la operatividad del Derecho comunitario, muestra con claridad su rechazo hacia las convalidaciones legislativas que a través de la elevación de rango pretenden eludir la observancia del Derecho y frustrar la posibilidad de acceder a la Jurisdicción, declarando lo siguiente:

       "1º. El artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, debe interpretarse en el sentido de que únicamente están excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo específico, de forma que los objetivos de dicha Directiva se hayan alcanzado mediante el procedimiento legislativo. Corresponde al juez nacional comprobar que se han cumplido estos dos requisitos, teniendo en cuenta tanto el contenido del acto legislativo adoptado como el conjunto del procedimiento legislativo que condujo a su adopción, y en particular los trabajos preparatorios y los debates parlamentarios. A este respecto, un acto legislativo que no haga sino «ratificar» pura y simplemente un acto administrativo preexistente, limitándose a invocar la existencia de razones imperiosas de interés general sin la previa apertura de un procedimiento legislativo de fondo que permita cumplir dichos requisitos, no puede considerarse un acto legislativo específico en el sentido de la citada disposición y por lo tanto no basta para excluir un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 2003/35.

       2. El artículo 9, apartado 2, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, celebrado el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, y el artículo 10 bis de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 2003/35, deben interpretarse en el sentido de que: - cuando un proyecto que esté comprendido en el ámbito de aplicación de estas disposiciones se adopte mediante un acto legislativo, la cuestión de si dicho acto legislativo responde a los requisitos establecidos en el artículo 1, apartado 5, de la citada Directiva debe poder someterse, con arreglo a las normas de procedimiento nacionales, a un órgano jurisdiccional o a un órgano independiente e imparcial establecido por la Ley;

       - en el supuesto de que contra dicho acto no existiese recurso alguno de la naturaleza y alcance indicados, correspondería a cualquier órgano jurisdiccional que en el marco de su competencia conociese del asunto ejercer el control descrito en el apartado anterior y sacar las conclusiones oportunas, dejando, en su caso, sin aplicación dicho acto legislativo".

Esta doctrina del Tribunal Constitucional, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, conjuntamente valorada, y proyectada sobre el caso que ahora examinamos, permite concluir que existen sólidas razones para cuestionar la constitucionalidad de la tan citada Disposición Adicional decimoquinta de la Ley 22/2011, por la primera de las razones apuntadas en la providencia de 4 de noviembre de 2011, es decir, por su contradicción con los artículos 24 y 117.3 de la Constitución .

Señalemos, con carácter previo, que no son de recibo las alegaciones del Abogado del Estado sobre la posible falta de legitimación de las partes personadas en la pieza de ejecución para plantear los temas que están en la base de la cuestión de inconstitucionalidad que ahora planteamos. Basta, en este sentido, que nos remitamos a lo dicho en los autos dictados en el incidente de ejecución, singularmente el de 4 de febrero de 2011, donde ya razonamos la indudable legitimación de los promotores del incidente para sostener sus alegaciones.

Dicho esto, las razones que sustentan la duda de constitucionalidad son las siguientes:

1. Nos hallamos ante un precepto aprobado "ad casum".

   No nos hallamos, en efecto, ante una innovación legislativa aprobada pro futuro con vocación de aplicación general y con abstracción de situaciones concretas. Muy al contrario, la disposición adicional tan citada es, incuestionablemente, una ley aprobada "ad casum", hasta el punto de que no se preocupa de disimularlo, antes bien lo reconoce sin ambages. Carece, pues, de cualquier pretensión de generalidad, y sólo busca despejar un problema singular y circunstanciado, cual es el de dar cobertura legislativa a actuaciones administrativas declaradas nulas por una sentencia firme. Es, en este sentido, una ley singular y de caso único que además repercute desfavorablemente sobre los derechos e intereses de los ciudadanos y entidades afectados por la ejecución de la sentencia de 24 de noviembre de 2009 .

   No cabe, por tanto, esgrimir en defensa de la constitucionalidad de esta norma legal una supuesta pretensión de regulación general que la misma norma ha descartado.

2. Esta disposición adicional se ha introducido en una Ley cuyo título y contenido no guarda relación

   con ella, y eso se ha hecho sin apenas explicar ni justificar la "ratio" de tal inclusión.

   La Disposición Adicional 15ª, aquí examinada, se ha introducido en una Ley que nada tiene que ver con el contenido de la adicional; y eso se ha hecho en el Senado, mediante una enmienda de adición que apenas se ha justificado, que no viene precedida ni acompañada de ninguna clase de informes o estudios técnicos que permitan suplir lo que no se hizo en el procedimiento reglamentario, y sobre la que nada se ha debatido. La exigencia de acompañar los antecedentes necesarios viene impuesta para los proyectos de ley por el artículo 88 de la Constitución, sin que haya razón para excepcionarla en las enmiendas introducidas en la Cámara Alta.

   Fue, en efecto, con ocasión de la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados (que tuvo entrada en el Congreso de los Diputados el 4 de marzo de 2011), cuando el Grupo Parlamentario Socialista en el Senado presentó, en junio de 2011, una enmienda de adición, la nº 239 consistente en la adición al proyecto de una disposición adicional, con el siguiente tenor:

   "Disposición adicional (Nueva). Convalidación de actuaciones realizadas al amparo del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre.

   1. Se convalidan todas las obras y actuaciones relativas a la ordenación de los recursos hídricos en las cuencas del Guadiana, Guadalquivir y Ebro, derivadas de la ejecución del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, declarado nulo por sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2009 . Dichas actuaciones tendrán la consideración de emergencia a los efectos prevenidos en el artículo 97 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público .

   2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 58 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, las actuaciones aprobadas al amparo del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, cuyo régimen jurídico se convalida por la presente disposición, llevan implícita la declaración de utilidad pública, a los efectos de la ocupación temporal y expropiación forzosa de bienes y derechos, así como la de urgente necesidad de la ocupación".

   Esta enmienda se justificó en los siguientes términos (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, IX legislatura, nº 78 de 16 de junio de 2011, págs. 116-117):

   "El Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por el que se adoptan medidas administrativas excepcionales para la gestión de los recursos hidráulicos y para corregir los efectos de la sequía en las cuencas hidrográficas de los ríos Guadiana, Guadalquivir y Ebro, ha sido declarado nulo por la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 24 de noviembre de 2009 . El Alto Tribunal consideró que el citado Real Decreto era nulo de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en los artículos 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por haberse prescindido de los siguientes trámites en su procedimiento de elaboración: audiencia a los organismos de cuenca, exigido por el artículo 58 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Agua; informe del Ministerio de Administraciones Públicas requerido por el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado ; dictamen del Consejo de Estado, previsto por los artículos 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado . Asimismo, consideró que la memoria económica elaborada no pasaba de ser una mera fórmula vacía de contenido, con infracción del artículo 24.1.a) de la Ley del Gobierno .

   El artículo 6 del citado Real Decreto, relativo a las actuaciones de emergencia, establecía que las actuaciones derivadas de la ejecución del Real Decreto tendrían la consideración de emergencia a los efectos prevenidos en el artículo 72 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

   De igual modo dispuso, de conformidad con el artículo 58 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que las actuaciones aprobadas al amparo del Real Decreto llevarían implícita la declaración de utilidad pública, a los efectos de la ocupación temporal y expropiación forzosa de bienes y derechos, así como la de urgente necesidad de la ocupación.

   Al amparo del citado Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, se han realizado importantes actuaciones y obras, entre otras, las enumeradas en su anexo, obras de interés general que tienen como finalidad hacer frente a la sequía en las cuencas del Guadiana, Guadalquivir y Ebro, y las declaradas de emergencia por Orden de la Ministra de Medio Ambiente de 21 de noviembre de 2006, relativas a la conducción de abastecimiento a Baza desde el embalse del Portillo (Granada). Todas las obras tienen por finalidad cubrir las demandas de agua existente, y principalmente, el abastecimiento de aguas a las poblaciones, uso prioritario conforme a lo dispuesto en el 60.3 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas. La ejecución de las citadas actuaciones y obras ha supuesto una gran inversión económica y ha conllevado la tramitación de numerosos expedientes de expropiación por el procedimiento de urgencia.

   La declaración de nulidad del citado Real Decreto hace necesario convalidar las actuaciones emprendidas a su amparo, para que obras y expropiaciones ya iniciadas, casi totalmente ejecutadas, y pendientes de terminar, puedan concluirse, dada la relevancia que tienen por tratarse de obras de interés general que tienen por objetivo hacer frente a la situación de sequía. Debe tenerse en cuenta, además, que la mayoría de estas obras y actuaciones están destinadas a garantizar el abastecimiento de agua a poblaciones; suministro de agua potable que podría quedar mermado, en caso de que las mencionadas obras no se terminen y se produzca una nueva situación de sequía".

   El grupo parlamentario proponente de la enmienda la sostuvo en el trámite de dictamen, aunque en la intervención de su portavoz en defensa de las distintas enmiendas presentadas por dicho Grupo, no se hizo ninguna alusión a esta concreta enmienda (Diario de Sesiones del Senado, Comisión de Medio Ambiente, Agricultura y Pesca, nº 537, 16 de junio de 2011, págs. 12 y ss.), que fue rechazada en dicho trámite. Continuó el proyecto su tramitación, y así, en la Sesión plenaria del Senado celebrada el 22 de junio de 2011 (Diario de Sesiones del Senado, Pleno, nº 127, 22 de junio de 2011, págs. 7506 y ss-) el Grupo Parlamentario Socialista sostuvo esta enmienda nº 239, aunque una vez más la intervención de su portavoz no contuvo ninguna alusión específica a la misma (pág. 7510), del mismo modo que no hubo ninguna referencia singularizada a ella en las intervenciones del resto de los portavoces. Finalmente, esta enmienda fue aprobada (pág. 7531).

   El texto así aprobado por el Senado fue remitido, con el correspondiente mensaje motivado, al Congreso de los Diputados, a los efectos previstos en el artículo 90.2 de la Constitución (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Senado, IX legislatura, nº 92, 8 de julio de 2011, pág. 3), encontrándose en él la disposición adicional así incluida en el texto como disposición adicional decimoquinta (pág. 42).

   Finalmente, el Congreso de los Diputados, en sesión plenaria celebrada el 14 de julio de 2011, examinó las enmiendas introducidas por el Senado en este proyecto de ley, entre ellas la aquí concernida, que fue aprobada sin ningún debate previo (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno y Diputación Permanente, IX legislatura, nº 262, 14 de julio de 2011, pág. 58).

   La Ley de Residuos y Suelos Contaminados ( Ley 22/2011 de 28 de julio), fue, publicada en el BOE nº 181 de 29 de julio de 2011, con inclusión en ella de esta Disposición Adicional decimoquinta (pág. 85692), aunque la exposición de motivos de la Ley no hace tampoco ninguna referencia específica a ella (dicha exposición de motivos se detiene en la adicional decimotercera).

3. La disposición adicional decimoquinta de la Ley 22/2011 pretende eludir o sortear una sentencia firme

   del Tribunal Supremo.

   Esta norma singular y de caso único, introducida prácticamente de soslayo en una Ley con cuya finalidad y contenido no guarda relación alguna, es, además, una norma que reconoce de forma expresa su condición de norma convalidadora de una disposición reglamentaria nula. Su finalidad confesa es, precisamente, dejar sin efectos prácticos la declaración judicial de ilegalidad de dicho reglamento a fin de que el mismo permanezca en el Ordenamiento. Se presenta, pues, como un caso arquetípico de convalidación legislativa que trata de operar la transformación de lo inválido en válido por la vía de asumir a través de la Ley el contenido de la norma reglamentaria declarada nula, buscando no la subsistencia formal del reglamento nulo (que sería un objetivo imposible desde el momento que dicho reglamento, como tal, ha desaparecido del Ordenamiento con los efectos propios de una nulidad de pleno Derecho) pero sí la pervivencia intacta de su contenido material (tal es, a fin de cuentas, lo único que se persigue)

   El efecto directo buscado a través de esta convalidación legislativa es, con toda evidencia, excluir la fiscalización judicial de la actuación administrativa de ejecución de la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2009, desde el momento que a través de la norma legal se dota de fuerza de Ley a un reglamento ilegal, mediante una elevación de rango normativo que implica la imposibilidad de control jurisdiccional de lo convalidado.

   Que esto es así se reconoce prácticamente de forma expresa en la justificación a la enmienda de adición que introdujo esta disposición adicional en el proyecto de Ley (único documento que en el procedimiento legislativo se ha referido a ella, dado que en los debates parlamentarios se guardó al respecto un total silencio, que se ha extendido a la exposición de motivos de la Ley). Tal y como ahí se apunta, y viene a recogerse en el propio texto articulado de la disposición adicional, de lo que se trata a través de esta ley es de impedir que la ejecución de la sentencia firme del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2009 pueda conllevar algún grado de afección sobre obras públicas ya terminadas o en trance de terminar, que se levantaron al amparo del reglamento que el Tribunal Supremo anuló en dicha sentencia.

4. Esta D.A. 15ª se ha aprobado más de año y medio después de la sentencia del Tribunal Supremo, sin que conste que en el ínterin la Administración hiciera nada eficaz para reconducir en sede administrativa las deficiencias en que se basó el "fallo" de aquella sentencia.

   Ya se explicó anteriormente que la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2009 declaró la nulidad del Real Decreto 1419/2005, de 25 de noviembre, por no haberse dado previa audiencia en su procedimiento de elaboración a los organismos de cuenca, haberse prescindido del preceptivo informe del Ministerio para las Administraciones Públicas y del dictamen del Consejo de Estado, y carecer de una adecuada memoria económica. En definitiva, por no haberse justificado por el cauce procedimental adecuado su legalidad, acierto, oportunidad y viabilidad económica Bien pudo la Administración haber repuesto las actuaciones procedimentales correspondientes al expediente de elaboración de aquel reglamento a fin de sustanciarlo en debida forma, evacuar los trámites que el Tribunal Supremo echó en falta, y así acreditar en el procedimiento reglamentario la legalidad, acierto, oportunidad y viabilidad económico-financiera de la norma tanto desde el punto de vista formal como desde el prisma de la racionalidad y adecuación a Derecho de su regulación material o sustantiva.

   Sin embargo, no consta que así lo hiciera. Al contrario, aún después de notificársele la sentencia, la Administración continuó con la ejecución material de las obras públicas afectadas; y ha sido solamente una vez que se suscitó la ejecución forzosa de la sentencia cuando con toda evidencia, de forma improvisada, ha pretendido evitar una posible actuación de este Tribunal Supremo, en ejecución de sentencia, mediante el ardid de convalidar legislativamente lo mal hecho.

5. La D.A. 15ª afecta a derechos e intereses reconocidos en sentencia firme, con la consiguiente infracción del artículo 24 en relación con el artículo 117.3, ambos de la Constitución española de 1978 .

   El recurso contencioso-administrativo 11/2006, en el que se dictó la sentencia estimatoria de 24 de noviembre de 2009, declaró la nulidad del Real Decreto 1419/2005 por haberse prescindido de trámites esenciales en su procedimiento de elaboración, precisamente los trámites que más podían contribuir a ilustrar su legalidad, acierto, oportunidad y viabilidad económica. Ese recurso contencioso-administrativo fue promovido por un Ayuntamiento y por empresarios afectados en su esfera de derechos e intereses por las iniciativas y obras públicas contempladas en el reglamento. Desde esta perspectiva, los recurrentes, que obtuvieron sentencia favorable para su esfera de derechos e intereses personales y patrimoniales legítimos, tienen derecho ex art. 24 CE a que esa sentencia firme se ejecute.

   Pues bien, lo que se ha buscado al aprobar la Disposición Adicional 15ª ha sido neutralizar el efecto de esa sentencia estimatoria y desvirtuar lo acordado en el incidente de ejecución, pretendiendo convertir en inatacables las actuaciones llevadas a cabo en sedicente aplicación del reglamento nulo.

   Así las cosas, considera esta Sala que la elevación de rango de esa disposición reglamentaria, en la medida que pretende sustraer el conocimiento del asunto del Tribunal competente para la ejecución de la sentencia, vulnera ese derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en la vertiente de derecho a la ejecución de las sentencias, e infringe asimismo la reserva de jurisdicción que otorga a los Juzgados y Tribunales el artículo 117.3 de la Constitución, en tanto en cuanto trata de impedir que el Tribunal que ha juzgado el caso pueda apurar la correcta y completa ejecución de lo fallado.

6. La "convalidación" así efectuada no puede considerarse justificada en atención al bien jurídico protegido o a la proporcionalidad de la iniciativa legislativa.

   La razón del fallo anulatorio del reglamento por la STS de 24 de noviembre de 2009 fue, como se ha explicado, que en su procedimiento de aprobación no se solicitaron los informes que pudieran avalar la legalidad y oportunidad de la disposición, ni se aportó la pertinente memoria económica, de manera que no quedó acreditada la bondad del reglamento ni desde el plano de la adecuación a Derecho ni desde el acierto y oportunidad de sus previsiones, tanto en el plano formal como en el sustantivo o material.

   Pues bien, no constando que se haya hecho nada por justificar tales extremos en el ámbito interno de la Administración, ocurre que en el ulterior procedimiento legislativo que ha culminado, de forma tan improvisada y celérica, en esta D.A. 15ª, tampoco se ha acreditado nada de eso, pues la enmienda en cuya virtud se incorporó dicha Adicional al texto articulado de la Ley no vino acompañada de ninguna clase de documentación o información técnica que pudiera salvar de algún modo la total ausencia de los imprescindibles informes técnicos que debieron elaborarse en el procedimiento reglamentario y que la sentencia de 24 de noviembre de 2009 echó en falta, ni la tramitación parlamentaria ulterior arrojó luz alguna sobre el particular ; de manera que, al fin y a al postre, las obras públicas realizadas al amparo de aquel reglamento, ahora convalidado mediante su elevación de rango, carecen de cualesquiera antecedentes que permitan valorar (más allá de afirmaciones apodícticas) su adecuación a Derecho y su racionalidad desde la perspectiva del artículo 45 de la Constitución .

Las mismas razones que acabamos de exponer permiten fundar también la inconstitucionalidad de la Disposición Adicional decimoquinta, tantas veces mencionada, por otra razón, a saber, por apreciarse en la actuación del Legislativo un ejercicio abusivo de su potestad, que infringe el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes públicos reconocido y consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución .

En efecto, la apresurada actuación del legislador (promovida por la mayoría parlamentaria que sostenía al Gobierno) tuvo como único fundamento y razón determinante la pretensión de neutralizar y dejar sin efecto una concreta sentencia judicial desfavorable para Administración, recaída en relación con actuaciones administrativas específicas y singularizadas.

Más aún, se produjo la convalidación legislativa cuando esa sentencia se había dictado ya, cuando la Administración no había hecho nada útil para reconducir las cosas a la vista del "fallo", y cuando se suscitó su ejecución, justamente con la intención de frenar un nuevo pronunciamiento desfavorable para la Administración en la pieza de ejecución.

Más todavía, la razón de ese fallo anulatorio fue que en el procedimiento reglamentario no se solicitaron los informes que pudieran avalar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición; y en el procedimiento legislativo que ha culminado, de forma tan improvisada y fugaz, en esta Disposición Adicional 15ª, tampoco se acreditó nada de eso, de manera que, al fin y a al postre, las obras públicas realizadas al amparo de aquel reglamento ahora convalidado mediante su elevación de rango, carecen de antecedentes que permitan valorar su racionalidad.

Si entendemos por arbitrariariedad (siguiendo el diccionario de la Real Academia Española) el " acto o proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho ", podemos proyectar este concepto sobre el caso ahora analizado, en la medida que en el procedimiento de elaboración del reglamento se omitieron los trámites que pudieran sostener la conformidad a Derecho y la racionalidad de la regulación, y esa falta de justificación se proyecta sobre la ley de "convalidación", que tampoco ha evidenciado (ni siquiera ha intentado hacerlo) la racionalidad de la normativa así elevada de rango.

Desde esta perspectiva, la tantas veces mencionada Disposición Adicional 15ª, en cuanto Ley aprobada ad casum y sin justificación suficiente, infringe, a juicio de esta Sala, el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad, que, por amplio que sea el margen de libertad de configuración que se reconoce al legislador, también resulta de aplicación a los actos del Poder legislativo.

Concurre también, en fin, la tercera causa de inconstitucionalidad sugerida por esta Sala, en torno a la infracción del artículo 33.3 de la Constitución, en cuanto consagra la garantía patrimonial expropiatoria, porque la Disposición Adicional decimoquinta de la Ley 22/2011 produce una convalidación retroactiva del Real Decreto 1419/2005, en claro perjuicio de los derechos e intereses legítimos de los expropiados como consecuencia de las obras públicas previstas (y al menos en parte ya ejecutadas) al amparo del Real Decreto 1419/2005.

Maticemos, ante todo, que esta cuestión, la afección de la sentencia sobre las expropiaciones en curso, ha sido expresamente contemplada en las resoluciones dictadas en el incidente de ejecución, por lo que resulta clara la plena procedencia de su examen desde la perspectiva del juicio de constitucionalidad.

Con carácter general, la sentencia de esta Sala y Sección de 17 de julio de 2009 (recurso de casación nº 2798/2007 ) ya advirtió sobre las dudas que alberga la legitimidad constitucional de una Ley que aborda cuestiones puramente singulares y casuísticas con el ánimo de imposibilitar, a través de la elevación de rango, su impugnación ante los Tribunales ordinarios, " por las dificultades que plantearía desde la perspectiva del derecho de defensa su discusión e impugnación por los destinatarios de dichas Leyes ". Tal es el caso ahora examinado, habida cuenta que desde el momento que se declaró nulo el Real Decreto que proporcionaba cobertura a las actuaciones expropiatorias realizadas a su amparo, esas actuaciones expropiatorias quedaron totalmente desprovistas de título legitimador. Coherentemente, en el incidente de ejecución se ordenó por esta Sala, entre otros extremos, la inmediata paralización de las obras derivadas del reglamento declarado nulo, y la correlativa paralización de los expedientes de expropiación de las fincas afectadas por las referidas obras. Sin embargo, la Administración, lejos de acatar lo ordenado, siguió realizando las obras con una forma de actuar que bien puede calificarse de "vía de hecho"; y más aún, ha promovido -fraudulentamente- una cobertura legal tardía para los hechos consumados mediante una convalidación legislativa (la aquí cuestionada) que opera con carácter retroactivo y que pretende sanar así, ope legis, la vía de hecho en que ha incurrido; todo ello en evidente perjuicio de los derechos e intereses de los afectados por las expropiaciones, que se ven imposibilitados de defender esos derechos e intereses en el curso del procedimiento expropiatorio y después ante este Orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

En definitiva, por las razones cumplidamente expuestas en el cuerpo de esta resolución, procede plantear la cuestión de inconstitucionalidad por los propios términos que se suscitó en la providencia de 4 de noviembre de 2011.