STS, 26 de Abril de 2012

En el proceso contencioso-administrativo número 1453/2007, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 16 de enero de 2009 , cuyo fallo dice literalmente:

PRIMERO.- Rechazar al alegación de inadmisibilidad formulada por el demandado.

SEGUNDO.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado por la JUNTA DE GALICIA contra la Orden de 24 de mayo de 2007 del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a que las presentes actuaciones se contraen.

TERCERO.- No formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas .

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Contra la referida sentencia preparó el Letrado de la XUNTA DE GALICIA recurso de casación que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 10 de marzo de 2009 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Letrado de la XUNTA DE GALICIA recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 15 de julio de 2009, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por presentada esta formalización del recurso de casación en su día preparado, dictándose, tras los trámites oportunos, sentencia por la que se revoque la sentencia recurrida, y se dicte otra con estimación íntegra de la demanda.

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Por providencia de 14 de octubre de 2009, se admitió el recurso de casación.

Por providencia de fecha 30 de octubre de 2009 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, evacuándose dicho trámite por el Abogado del Estado, en escrito presentado el 18 de diciembre de 2009, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que, teniendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo; tenerle, en la representación que ostenta, por opuesto al presente recurso ordinario de casación; seguir el procedimiento por todos sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que, con desestimación del recurso se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en la LJCA.

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Por providencia de fecha 1 de febrero de 2012, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 24 de abril de 2012, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la Letrado de la XUNTA DE GALICIA, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de enero de 2009 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ITC/1522/2007, de 24 de mayo, por la que se establece la regulación de la garantía del origen de la electricidad procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado de la XUNTA DE GALICIA contra la Orden ITC/1522/2007, de 24 de mayo, con base en los siguientes razonamientos jurídicos:

[...] Para mejor abordar el fondo de la controversia, conviene resaltar los siguientes extremos, que ilustran el marco jurídico de referencia:

a) El artículo 149.1 de la ley de leyes, atribuye al Estado competencia exclusiva en las materias 13ª (Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 25ª (Bases del régimen minero y energético).

b) El artículo 3.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , establece, tras su reforma en el año 2007:

"1. Corresponde a la Administración General del Estado, en los términos establecidos en la presente Ley:

a) Ejercer las facultades de planificación eléctrica en los términos establecidos en el artículo siguiente.

b) Establecer la retribución de la garantía de potencia y de aquellas actividades que tienen la consideración de reguladas de acuerdo con lo previsto en el artículo 11.2 de la presente Ley y fijar el régimen económico de la retribución de la producción de energía eléctrica en régimen especial.

c) Regular la estructura de precios y, mediante peaje, el correspondiente al uso de redes de transporte y distribución, así como establecer los criterios para el otorgamiento de garantías por los sujetos que corresponda y determinar, en su caso, mediante tarifa de último recurso, el precio máximo del suministro de energía eléctrica a los consumidores que reglamentariamente se determine.

d) Ejercer las funciones de ordenación previstas en el Título II.

e) Regular la organización y funcionamiento del mercado de producción de energía eléctrica.

f) Regular los términos en que se ha de desarrollar la gestión económica y técnica del sistema.

g) Establecer la regulación básica de la generación, del transporte, de la distribución y de la comercialización de energía eléctrica.

h) Sancionar, en el ámbito de su competencia, la comisión de las infracciones establecidas en la presente Ley.

i) Establecer los requisitos mínimos de calidad y seguridad que han de regir el suministro de energía eléctrica.

j) Determinar los derechos y obligaciones de los sujetos relacionados con el suministro de energía eléctrica de último recurso.

k) Aprobar por medio de resolución del Secretario General de Energía las reglas de mercado y los procedimientos de operación de carácter instrumental y técnico necesarios para la gestión económica y técnica del sistema."

c) Por su parte, el Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre, por el que se establece la tarifa eléctrica a partir de 1 de enero de 2007, determina, en su Disposición Final Primera , que el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio dictará las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del Real Decreto (apartado 1) y se faculta al referido Ministerio para modificar el sistema de cobros y pagos de garantía de potencia y desarrollar los sistemas de garantía de origen de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables y de garantía de origen de la electricidad de cogeneración de alta eficiencia, derivados de las Directivas 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad y 2004/8/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de febrero de 2004, relativa al fomento de la cogeneración sobre la base de la demanda de calor útil en el mercado interior de la energía y establecer un sistema de incentivos a la gestión de la operación del sistema que fomente su eficiencia y calidad (apartado 2).

y d) La Orden cuestionada se inscribe en el mandato anterior, como bien se refleja en su preámbulo:

"La promoción de la electricidad generada a partir de las fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia es un objetivo prioritario para la Unión Europea y sus Estados miembros, por razones de seguridad y diversificación del suministro de energía, de protección del medio ambiente y de cohesión económica y social. Además, la explotación de las fuentes de energía renovables puede ser fuente de empleo local, tener repercusiones positivas en la cohesión social, contribuir a la seguridad del aprovisionamiento y contribuir a hacer posible el cumplimiento de los objetivos del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre cambio climático.

En ejecución de dicho objetivo, se promulgaron: la Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad y la Directiva 2004/8/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004, relativa al fomento de la cogeneración sobre la base de la demanda de calor útil en el mercado interior de la energía y por la que se modifica la Directiva 92/42/CEE.

Ambas directivas contemplan, como herramienta para contribuir al cumplimiento de dicho objetivo, la implantación de un sistema de garantía de origen de la electricidad que permita a los productores de electricidad que utilicen fuentes de energía renovables o cogeneración de alta eficiencia demostrar que la electricidad que venden ha sido generada de acuerdo a tales principios, y cuyo instrumento fundamental será el sistema de anotaciones en cuenta creado para su gestión.

La presente orden regula el sistema de garantía de origen de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia, en virtud de la facultad otorgada al Ministro de Industria, Turismo y Comercio en el apartado 2 de la disposición final primera del Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre , por el que se establece la tarifa eléctrica a partir de 1 de enero de 2007.

Para la elaboración de la orden se ha realizado el preceptivo trámite de audiencia a los interesados a través del Consejo Consultivo de Electricidad cuyas alegaciones se han tenido en cuenta para elaborar el preceptivo informe de la Comisión Nacional de Energía de 23 de febrero de 2006."

[...] En cuanto a la tesis del ente territorial promovente sobre que una Orden, dado su rango, no puede ser considerada norma básica desde la óptica constitucional, ha de partirse de que, efectivamente, la normativa de su naturaleza, en principio, ha de regirse por el principio de ley formal, como garantía de carácter superior, tanto en lo que a sus mecanismos de elaboración atañe como a la obtención de unas reglas lo más estables posible para satisfacer exigencias de seguridad jurídica en el deslinde entre las competencias básicas del Estado y las autonómicas de ejecución o desarrollo. Ahora bien, en ocasiones un reglamento, como es el caso, puede regular materias básicas, como recuerda el Tribunal Constitucional en su Sentencia 242/1999, de 21 de diciembre , en las que, como excepción a ese principio de ley formal, se admite se ejerza la potestad reglamentaria en aspectos básicos de una materia si ello es necesario para garantizar el fin al que se propende. Por otra parte, también ha justificado el supremo intérprete de la Constitución esa posibilidad por motivos técnicos o por la mudabilidad de la materia en cuestión ("ad exemplum" Sentencias 77/1985 y 86/1989 , entre otras).

[...] Los aspectos de la impugnación ceñidos al exceso en la "dimensión material de la normativa básica" igual suerte han de correr, partiendo de los títulos competenciales que con exclusividad contempla la norma suprema de la Nación en los ordinales 13 y 25 de su artículo 149.1, así como de la atribución competencial que efectúa el artículo 3.1 de la Ley 54/1997 , en clara correlación con el precepto constitucional, debiéndose al efecto resaltar, en consonancia con el que expone con la brillantez a que tiene acostumbrada a la Sala el representante procesal del Estado, consistente en que la norma controvertida sustancialmente se orienta, entre otros aspectos secundarios, a la retribución de la energía eléctrica (concretamente en el área de las energías renovables), y el Estado, precisamente, tiene atribuída constitucionalmente la potestad para el establecimiento del régimen económico de la actividad de generación de energía eléctrica, tal como se infiere del aludido artículo 3.1, que a su vez encuentra cobertura en el artículo 149.1 , 13 ª y 25ª, de la Constitución , de lo que cabe concluir que no pueda hablarse de invasión o eliminación de competencias autonómicas.

[...] El resto de los argumentos de la recurrente en gran medida son reconducibles a lo expuesto, en cuanto que, en unión de apreciaciones de carácter general, ya atendidas en esta resolución, contiene alegaciones de plasmación más concreta, como el cuestionamiento del papel asignado por la Orden a la Comisión Nacional de la Energía (artículo 5 y siguientes), o de la exclusividad registral que se advierte en su artículo 4.2.

Tampoco aquí puede compartirse la tesis de la actora, cuando de lo que se trata es de regular y ordenar determinados aspectos de una normativa técnica concreta de alcance nacional que se incardina cabalmente en el ordenamiento jurídico, en una correlación vertical que culmina en la propia Constitución, y en la que a simple vista resalta la necesidad de mecanismos comunes de supervisión de la garantía y de acopio de datos en un mercado no fraccionado y que comprende todo el territorio nacional. Para ello, la Orden atribuye competencia a un organismo con la adecuada cualificación técnica y con ámbito competencial nacional, la Comisión Nacional de la Energía, y crea el Registro que se cuestiona, y es sabido que sobre registros estatales o nacionales existe una nutrida doctrina constitucional que avala su adecuación al sistema de distribución competencial vigente en España, que por sobradamente conocida resulta ocioso reproducir .

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por el Letrado de la XUNTA DE GALICIA se articula en la formulación de tres motivos de casación, fundados al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico.

En la exposición del primer motivo de casación se imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 149.1.13 ª y 25ª de la Constitución , del artículo 28 del Estatuto de Autonomía de Galicia, del artículo 3.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , así como de la doctrina del Tribunal Constitucional formulada sobre el carácter formal de las bases estatales, en cuanto que la Sala de instancia elude la aplicación del criterio de que la posibilidad de fijar bases a través de una norma infralegal es absolutamente excepcional.

El segundo motivo de casación denuncia, también, que la sentencia recurrida infringe el artículo 149.1.13 ª y 25ª de la Constitución , el artículo 28 del Estatuto de Autonomía de Galicia, el artículo 3.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , y la doctrina del Tribunal Constitucional formulada sobre el carácter material de las bases estatales, en cuanto que la Sala de instancia desconoce el criterio de que la regulación contenida en las normas básicas no pueden descender a detalles que de hecho agotan por completo la materia y hagan imposible su desarrollo por la Comunidad Autónoma.

El tercer motivo de casación reprocha a la sentencia recurrida la infracción del artículo 149.1.13 ª y 25ª de la Constitución , del artículo 28 del Estatuto de Autonomía de Galicia y del artículo 3.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , que reservan a la Comunidad Autónoma facultades de desarrollo legislativo y ejecución, en cuanto la Sala de instancia confirma la validez jurídica de la Orden ITC/1522/2007, de 24 de mayo, a pesar de no atribuir ninguna función ejecutiva en la materia a la Comunidad Autónoma.

Se aduce que la Orden ITC/1522/2007, de 24 de mayo, debió anularse por conferir a la Comisión Nacional de Energía la responsabilidad de expedir y gestionar la garantía de origen de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables y de cogeneración, y por estipular que en el Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica, dependiente del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, deben consignarse todos los datos relativos a la garantía de origen de la electricidad.

Sobre la improsperabilidad del recurso de casación.

Los motivos de casación formulados por el Letrado de la XUNTA DE GALICIA contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de enero de 2009 , que examinamos conjuntamente, fundamentados en la extralimitación de los títulos competenciales del Estado, enunciados en el artículo 149.1.13 ª y 25ª de la Constitución , así como en la infracción del artículo 28 del Estatuto de Autonomía de Galicia, y en la vulneración del artículo 3.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , no pueden ser acogidos, pues apreciamos que en su desarrollo argumental se parte de una premisa errónea de considerar que el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio no puede invocar como título competencial para proceder a la regulación de la garantía de origen de la electricidad procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia, el enunciado del artículo 149.1.13ª de la Constitución , relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, lo que contradice la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 18/2011, de 3 de marzo .

En efecto, procede, en primer término, poner de relieve que el Tribunal Constitucional, en la mencionada sentencia 18/2011, de 3 de marzo , ha concretado el alcance de los títulos competenciales del Estado referidos en el artículo 149.1.13 ª y 25ª de la Constitución , y el significado del concepto de bases estatales del sector eléctrico, en relación con los recursos de inconstitucionalidad promovidos contra determinados preceptos de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que regulaban el marco de distribución de competencias en esta materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, después de explicar el sentido general de la legislación del sector eléctrico y la ordenación del régimen especial de producción eléctrica, en los siguientes términos:

« [...] Antes de abordar el examen de las controversias aquí planteadas resulta conveniente insertarlas en el contexto normativo al que corresponden, para lo cual hemos de detenernos, siquiera sea sumariamente, en el examen del sentido general de la normativa estatal aplicable al sector eléctrico. En tal sentido, resulta imprescindible hacer referencia, en primer lugar, a la LSE. Esta Ley pretende incorporar a nuestro ordenamiento jurídico las exigencias de la normativa comunitaria en la materia, a la sazón contenida en la Directiva 96/92/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, relativa a normas comunes para el mercado interior de la electricidad (actualmente sustituida por la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003), estableciendo un modelo de sistema eléctrico que, a partir de la premisa de que el suministro de energía eléctrica es esencial para el funcionamiento de la sociedad, persigue el objetivo de garantizar un suministro de energía eléctrica de calidad adecuada al menor coste posible que, a su vez, sea compatible con la necesaria protección del medio ambiente. Para la consecución de este objetivo la Ley del sector eléctrico declara todas las actividades que componen el sector como servicio esencial articulándolo mediante la formulación de un sistema de planificación de naturaleza indicativa, salvo en lo relativo a las instalaciones de transporte, respecto a las que la planificación será vinculante. En el mismo sentido, la explotación unificada del sistema eléctrico nacional deja de ser un servicio público de titularidad estatal desarrollado por el Estado y sus funciones son asumidas por dos entes con forma de sociedades mercantiles privadas, el operador del mercado, encargado de la gestión económica referida al eficaz desarrollo del mercado de producción de electricidad y el operador del sistema, encargado de garantizar la continuidad y seguridad del suministro eléctrico y la correcta coordinación del sistema de producción y de transporte.

Otro de los objetivos de la LSE es la liberalización del sector, continuando en este ámbito con las previsiones ya fijadas en la Ley 40/1994, separando jurídicamente aquellas actividades que tienen la condición de reguladas de las que no lo son. De esta forma tienen la consideración de actividades reguladas, además de las relacionadas con la gestión económica y técnica del sistema a las que ya se ha hecho referencia, otras dos, sometidas a un régimen de autorización administrativa y a una retribución de sus actividades fijada por los poderes públicos. Dichas actividades son el transporte (actividad consistente en la transmisión de la electricidad a través de redes de alta tensión desde los lugares de generación hasta los puntos de distribución o consumidores finales) y la distribución (actividad que supone la transmisión de energía desde las redes de transporte hasta los puntos de consumo así como la venta de energía eléctrica a los consumidores a tarifa). Por el contrario, la generación o producción de energía eléctrica, desarrollada bajo la premisa del derecho a la libre instalación y del principio de libre competencia, así como la comercialización, segunda actividad no regulada, se desenvuelven, de acuerdo con el sistema de la Ley del sector eléctrico, en un régimen competitivo en el marco de las previsiones que ella misma establece. Para ello se generaliza el derecho de acceso a las redes de transporte y distribución, de suerte que la propiedad de las mismas no garantiza su uso exclusivo. El sistema se completa con el establecimiento de un régimen económico único, incluyendo como elementos comunes la configuración de la retribución de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica y, como consecuencia de ello, la determinación por parte de una única administración de las tarifas, peajes y precios que han de pagar los consumidores.

Como consecuencia de todo ello, el régimen jurídico del suministro de electricidad tiende, de acuerdo con la exposición de motivos de la propia Ley del sector eléctrico, a la liberalización y libre competencia del sector eléctrico, plena en la generación y comercialización de la energía y limitada en su transporte y distribución, debido a su carácter de monopolio natural y en las que, si bien se generaliza el acceso de terceros a las redes, su retribución continúa siendo fijada administrativamente en atención a las circunstancias determinadas por la existencia del principio de red única.

De acuerdo con los objetivos anteriores, la LSE pretende, según su art. 1, regular las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica consistentes en su generación, transporte, distribución, comercialización e intercambios intracomunitarios e internacionales, así como la gestión económica y técnica del sistema eléctrico. La regulación de dichas actividades, para las que se reconoce la libre iniciativa empresarial en el marco del principio de garantía del suministro de energía eléctrica, tiene por finalidad la adecuación del suministro de energía eléctrica a las necesidades de los consumidores, así como la racionalización, eficiencia y optimización de aquél, atendiendo a los principios de monopolio natural del transporte y la distribución, red única y realización al menor coste.

De esta forma, aunque el sector eléctrico sigue siendo objeto de una amplia regulación específica, más o menos intensa según las distintas actividades dirigidas al suministro, lo cierto es que el legislador no considera necesario que el Estado se reserve para sí el ejercicio de ninguna de las actividades que integran dicho tipo de suministro, abandonándose en la LSE la tradicional noción de servicio público, y poniéndose, asimismo, los pilares para una progresiva liberalización del mercado eléctrico, que funciona, según la exposición de motivos de la Ley del sector eléctrico, bajo los principios de actividad, transparencia, libre competencia y libre iniciativa empresarial. Así, el suministro de energía eléctrica a todos los consumidores que lo demanden es un servicio esencial (art. 2.2 LSE), así como un derecho de los mismos (art. 10.1 LSE) que se presta mediante el ejercicio de una serie de actividades, algunas de las cuales se desarrollan en régimen de libre competencia y otras como actividades reguladas, de acuerdo con el art. 11 LSE. En suma, la Ley del sector eléctrico introduce la ordenación básica de las distintas actividades del sector eléctrico, autorizando los desarrollos reglamentarios y asignando las competencias administrativas derivadas de las intervenciones previstas, todo ello con fundamento, de acuerdo con su disposición final primera , en el art. 149.1.13 ª y 25ª CE .

[...] En relación a los títulos competenciales estatales alegados, este Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre su alcance en un supuesto similar, y así de la STC 197/1996, de 28 de noviembre , resolutoria de un recurso de inconstitucionalidad promovido por la Generalitat de Cataluña en relación con la Ley 34/1992, de 22 de diciembre, de ordenación del sector petrolero, pueden extraerse los siguientes criterios, reiterados en la STC 223/2000, de 21 de septiembre , F. 5:

1. Aunque es cierto que este Tribunal ha fijado como criterio general que en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales debe prevalecer la regla competencial específica sobre la más genérica, hemos precisado también que este criterio no puede tener un carácter absoluto. Partiendo de estas apreciaciones, hemos advertido que «no podría afirmarse con carácter general, y menos aún absoluto, que en un sector tan importante para el desarrollo de la actividad económica en general como el del petróleo -de ahí sin duda la concurrencia de una pluralidad de títulos competenciales-, las competencias específicas, por ejemplo, en materia energética, hayan de prevalecer necesariamente y en todo caso sobre las relativas a la planificación económica; y mucho menos que las primeras hayan de desplazar totalmente a las segundas. Las competencias de ordenación o dirección general de la economía -entre las que han de encuadrarse las relativas a planificación, de un lado, y, de otro, las de ordenación de concretos sectores económicos, entre los que se cuenta el energético y, dentro de éste, el subsector del petróleo- han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso» [ STC 197/1996 , F. 4 A)].

2. Hemos precisado, en este sentido, que «dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobertura "las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector" ( STC 95/1986 , F. 4 y, en los mismos términos, STC 188/1989 , F. 4, con cita de las SSTC 152/1988 y 75/1989 ). Doctrina aplicable con mayor razón a supuestos en los que existen, como en el presente, reservas competenciales expresas en favor del Estado tanto respecto de la actividad económica general ( art. 149.1.13ª CE ) como del específico sector energético ( art. 149.1.25ª CE ). Por lo que no es preciso efectuar esfuerzo interpretativo alguno para afirmar, respecto al presente supuesto, que de esa competencia estatal de dirección general de la economía a la que este Tribunal se ha referido forman parte, en cuanto la misma pueda recaer sobre el sector petrolero, no sólo las genéricas competencias relativas a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sino también las más específicas de ordenación del sector energético, referentes a las bases del régimen del mismo» [ STC 197/1996 , F. 4 A)].

3. En todo caso debe tenerse presente que no son «equivalentes o intercambiables el título genérico relativo a planificación económica y el específico referente a la ordenación de un sector aun en el supuesto en que ambos pertenezcan a un mismo titular», puesto que las facultades de actuación conferidas al Estado por el título competencial genérico y el específico no tienen por qué coincidir. «Cuando se trata de reconocer o negar carácter básico a un concreto precepto legal, será preciso determinar en cada caso si éste opera realmente, por ejemplo, en el ámbito de la planificación económica, o bien, también por ejemplo, en el del régimen energético. Sin olvidar, finalmente, que la competencia estatal en cuanto a planificación económica ex art. 149.1.13ª CE -y en ello difiere de la relativa a régimen energético ex art. 149.1.25ª CE - no se agota en las bases, sino que comprende además la "coordinación" en tal materia. Esto es, le corresponde una facultad que presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas, aun de mera ejecución, que deben ser respetadas, y con la que se persigue, en esencia, la integración de las diversas partes del sistema en el conjunto del mismo mediante la adopción por el Estado de medios y sistemas de relación, bien tras la correspondiente intervención económica bien incluso con carácter preventivo, para asegurar la información recíproca, la homogeneidad técnica en ciertos aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias» [ STC 197/1996 , F. 4 B)].

Las consideraciones relativas al sector petrolero, al que se refirió la STC 197/1996, de 28 de noviembre , son perfectamente trasladables al sector eléctrico, el cual no sólo constituye un sector estratégico para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna, representando por sí mismo una parte muy importante dentro del conjunto de la economía nacional, sino que es clave como factor de producción esencial para la práctica totalidad de los restantes sectores económicos, condicionando de manera determinante en muchos casos su competitividad. Y todo ello sin olvidar que es hoy en día indispensable para la vida cotidiana de los ciudadanos. Estas circunstancias justifican que el Estado pueda intervenir en la ordenación del sector eléctrico tanto a través del título general relativo a la planificación general de la economía ( art. 149.1.13ª CE ) como mediante el más específico relativo al sector energético ( art. 149.1.25ª CE ), debiendo determinarse en cada caso a la hora de enjuiciar los preceptos cuestionados en este proceso constitucional qué título competencial ampara, en su caso, la actividad normativa del Estado, pues uno y otro título competencial no confieren al Estado las mismas potestades de actuación.

[...] Planteada la controversia en estos términos ha de tenerse en cuenta que el Estado, en virtud de los títulos competenciales establecidos en el art. 149.1.13 ª y 25ª CE , se encuentra habilitado para llevar a cabo una actividad planificadora en relación con el sector eléctrico. En relación con la actividad de planificación desarrollada por el Estado en subsectores económicos en los que existen competencias estatales y autonómicas ya hemos declarado que la atribución competencial a las Comunidades Autónomas, aun cuando fuere exclusiva -lo que no es el caso que aquí se plantea- «no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica» ( STC 75/1989, de 21 de abril , F. 3). Ni tampoco excluye «que el Estado intervenga "cuando para conseguir objetivos de política económica nacional se precise una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado", aun si se trata de una "planificación de detalle" ( STC 29/1986 ) o de acciones o medidas singulares para alcanzar los fines propuestos en la ordenación de un sector económico ( SSTC 95/1986 y 152/1988 , entre otras)». [ STC 225/1993, de 8 de julio , F. 3 D].

[...] El art. 27 LSE ha de considerarse norma básica, al regular aspectos esenciales de la generación de electricidad, que constituye una de las actividades esenciales destinadas al suministro de este tipo fundamental de energía. Debe recordarse que, junto al régimen ordinario de producción eléctrica, la LSE ha diferenciado -con el establecimiento de ciertas singularidades jurídicas y económicas- un conjunto de instalaciones de producción de energía eléctrica que conforman el denominado «régimen especial», definido, con carácter básico de conformidad con el art. 149.1.13 y 25 CE , en el art. 27 LSE y desarrollado, con el mismo carácter, en su momento por el Real Decreto 436/2004, de 12 de marzo , por el que se establece la metodología para la actualización y sistematización del régimen jurídico y económico de la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, norma posteriormente derogada y sustituida por el citado Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que, con carácter básico al amparo de lo establecido en el art. 149.1.22 ª y 25ª CE (disposición adicional tercera), se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial. La importancia de la regulación de estas actividades para el ordenado suministro de energía eléctrica justifica que el legislador estatal establezca las bases en esta materia.

Pues bien, la simple comparación entre el art. 27.1 LSE, precepto de carácter básico que no ha sido cuestionado por las instituciones canarias, y el art. 2.11 de la Ley del sector eléctrico canario (que ha de ponerse en relación con el art. 9.7 de la Ley del sector eléctrico canario) revela que este precepto no se ajusta a la norma estatal básica. En efecto, mientras que la normativa básica estatal ha establecido unos límites de potencia de las instalaciones para caracterizar el concepto de régimen especial de producción eléctrica, el art. 2.11 de la Ley del sector eléctrico canario ha regulado dicho concepto en su territorio obviando dichos límites, pues en este precepto no se hace referencia alguna a límites en la potencia de instalación, de manera contraria a lo que ocurre con el art. 27.1 LSE.

De esta forma, el tratamiento que se ha dado en la Ley del sector eléctrico canario a los productores que se benefician por la aplicación del régimen especial de generación altera el régimen básico, afectando a la configuración del régimen especial de producción eléctrica de tal modo que, en Canarias y por aplicación de las normas impugnadas, los sujetos en régimen especial de producción eléctrica se definen de forma más amplia que en el resto del territorio del Estado, contraviniendo así los preceptos estatales.

Por otra parte, no puede aceptarse la alegación de las instituciones autonómicas canarias relativa a que el art. 2.11 de la Ley del sector eléctrico canario, en cuanto reproduce de manera incompleta las normas equivalentes de la LSE, debe ser completado con dichas bases por los aplicadores jurídicos. En relación con la reproducción de preceptos estatales en normas autonómicas tenemos reiteradamente declarado, como recuerda la STC 341/2005, de 21 de diciembre , F. 9, que «cabe distinguir dos supuestos de reproducción de normas estatales por las autonómicas, de los que se derivan consecuencias distintas. El primer supuesto se produce cuando la norma reproducida y la que reproduce se encuadran en una materia sobre la que ostentan competencias tanto el Estado como la Comunidad Autónoma», supuesto éste en el que «al margen de reproches de técnica legislativa, la consecuencia no será siempre la inconstitucionalidad, sino que habrá que estar a los efectos que tal reproducción pueda producir en el caso concreto». El segundo supuesto «tiene lugar cuando la reproducción se concreta en normas relativas a materias en las que la Comunidad Autónoma carece de competencias», en cuyo caso «la falta de habilitación autonómica debe conducirnos a declarar la inconstitucionalidad de la norma que transcribe la norma estatal», salvo supuestos excepcionales como el aludido en la STC 47/2004, de 25 de marzo , F. 8, o en la propia STC 341/2005, de 21 de diciembre , F. 10 a), esto es, cuando la reiteración simplemente consiste en incorporar a la normativa autonómica, ejercida ésta en su ámbito competencial, determinados preceptos del ordenamiento estatal «con la sola finalidad de dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el Parlamento autonómico». Y más concretamente hemos declarado que la reproducción parcial en un precepto autonómico de una norma estatal básica determina la invalidez de la norma autonómica, por contradecir y no respetar la legislación básica del Estado (por todas, SSTC 154/1989, de 5 de octubre, F. 6 ; 62/1993, de 18 de febrero, F. 4 ; 162/1996, de 17 de octubre, F. 4 ; 172/1996, de 31 de octubre, F. 2 ; y 73/1997, de 11 de abril , F. 4). ».

Por ello, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta, consideramos que el Estado está legitimado para proceder a regular la implantación de un sistema de garantía de origen de la electricidad que permita a los productores de electricidad, que utilicen fuentes de energía renovables o de cogeneración de alta eficiencia, acreditar que la energía eléctrica que vierten al sistema ha sido generada de ese modo, con el fin de incentivar esta clase de instalaciones y de incrementar a medio plazo la penetración en el mercado, que contribuyen a hacer posible el cumplimiento de los objetivos enunciados en el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, tal como establece la Directiva 2001/77/CE, el Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad.

La finalidad específica del sistema de garantía de origen de la electricidad se expone en el parágrafo 10 del Preámbulo de la Directiva 2001/77/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de septiembre de 2001, en los siguientes términos:

La presente Directiva no exige a los Estados miembros reconocer la adquisición de una garantía de origen procedente de otro Estado miembro ni la correspondiente compra de electricidad de una cuota nacional. Sin embargo, para facilitar el comercio de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables e incrementar la transparencia para la elección de los consumidores entre la electricidad generada a partir de la renovables, se requiere una garantía de origen de esta última. Los sistemas de garantía de origen no suponen por sí mismos el derecho de acogerse a los beneficios de los mecanismos de apoyo nacionales establecidos en diversos Estados miembros. Es importante que todas las formas de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables estén cubiertas por tales garantías de origen.

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Asimismo, el sistema de garantía de origen de la electricidad se contempla en el artículo 5 de la Directiva 2004/8/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero de 2004 , relativa al fomento de la cogeneración sobre la base de la demanda de calor útil en el mercado interior de la energía y por la que se modifica la Directiva 92/42/CEE.

En este sentido, cabe transcribir los razonamientos jurídicos expuestos en las mencionadas sentencias de esta Sala jurisdiccional de 8 de junio de 2011 , 8 de noviembre de 2011 y 23 de febrero de 2012 , en las que dijimos:

[...] Para clarificar todo ello es preciso, a su vez, deslindar el plano de la regulación (legislativa o reglamentaria) del plano de la ejecución (adopción de actos administrativos). No hay inconveniente en admitir -en realidad no se discute- que el Estado ostenta la capacidad normativa básica para regular todo el sector eléctrico, incluidas las normas básicas relativas a las autorizaciones de las instalaciones de producción. Y tampoco es discutido que corresponde a las Comunidades Autónomas que la tuvieran asumida ( artículo 28 de la Ley del Sector Eléctrico ) la competencia ejecutiva para dictar los actos autorizatorios correspondientes a las instalaciones fotovoltaicas.

En lo que concierne, sin embargo, al régimen económico del sistema eléctrico, las competencias normativas del Estado pueden configurar, como así ha sido, una regulación única y uniforme para todo el territorio nacional, a la que esta Sala del Tribunal Supremo se ha venido refiriendo de modo reiterado en sentencias anteriores (últimamente en la de 5 de abril de 2011, recurso 181/2010 ). El Estado es competente en cuanto a la gestión económica (en concreto, la retribución) del sistema eléctrico, en coherencia con la concepción "unitaria" de dicho sistema que asumió en su momento la Ley del Sector Eléctrico. La constitucionalidad de este régimen económico único y uniforme ha sido refrendada, entre otras, por la reciente sentencia 18/2011, de 3 de marzo, del Tribunal Constitucional (véase a estos efectos su fundamento jurídico decimonoveno).

En la gestión del referido régimen económico las Comunidades Autónomas no asumen atribuciones ejecutivas, esto es, no intervienen en la gestión del mecanismo retributivo de liquidaciones por la venta de electricidad o, en general, en la aplicación de los incentivos económicos a la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables.

Pues bien, a partir de estas premisas, el análisis del Real Decreto 1003/2010 permite concluir que se inserta en el bloque de competencias normativas (estatales) sobre el régimen económico y no en las relativas a las autorizaciones administrativas (autonómicas) exigibles para la construcción y explotación de las instalaciones de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica.

En efecto, el Real Decreto 1003/2010 regula determinadas cuestiones relativas a la liquidación de la prima a las instalaciones fotovoltaicas, esto es se constriñe a disciplinar la percepción de las retribuciones que corresponden a aquellas instalaciones (es decir, a sus titulares) en el seno del sistema económico unitario al que antes nos hemos referido. Se trata, en realidad, de un complemento ulterior, desde el punto de vista retributivo, a los Reales Decretos 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, y 578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007. Lo que se pretende con el Real Decreto 1003/2010 es precisamente garantizar la debida aplicación de las condiciones exigibles para el cobro de las retribuciones acogidas a las normas precedentes.

Como acertadamente subrayara el Consejo de Estado en su dictamen preceptivo sobre el proyecto de Real Decreto 1003/2010, éste en realidad ni cambia el régimen del derecho a las primas ni otorga a la Administración atribuciones que no tuviera, explícita o implícitamente, antes de su aprobación. La premisa de que una determinada instalación debe ajustarse en todo momento, el inicial y los subsiguientes, a los requisitos necesarios para tener derecho a la prima -premisa difícilmente discutible por nadie- va seguida de la conclusión de que la misma Administración que gestiona el régimen retributivo (las primas) ha de contar con los medios y el procedimiento adecuados para comprobar la subsistencia de las condiciones determinantes de su cobro.

Entre los "sistemas de apoyo" (por emplear la terminología de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE) aplicables para promover el uso de la energía eléctrica generada a partir de aquellas fuentes renovables el Legislador español optó, entre otros, por mecanismos retributivos basados en los precios, mediante tarifas reguladas y primas. Aun cuando en sentido estricto no se trata de subvenciones con cargo a fondos propiamente estatales sino de transferencias de recursos desde los consumidores a los productores de electricidad, con la intermediación normativa y ejecutiva del Estado, es claro que la percepción de las primas tienen un componente "público" innegable que legitima la intervención del propio Estado tanto en su regulación como en su gestión. Por lo demás, es el Estado quien avala, con cargo a sus fondos, la seguridad última del cobro del déficit que se pueda generar -de hecho, que se ha generado- como consecuencia, entre otros factores, de la suma agregada de las primas y su consiguiente reflejo en las tarifas eléctricas.

Es comprensible, pues, y ajustado a Derecho, que el mismo Estado que promueve, por medio de primas, la producción de energía eléctrica procedente de fuentes renovables (en lo que ahora nos importa, la solar con tecnología fotovoltaica) discipline esta actividad de fomento del régimen especial haciendo respetar las condiciones a las que se sujeta la percepción de la prima. Las funciones de inspección que ostenta la Comisión Nacional de Energía (función octava de las que le atribuye la reforma de la Ley 34/1998 introducida por la Ley 55/1999) y que el Real Decreto 1003/2010 corrobora, dichas funciones, decimos, recaen precisamente sobre las condiciones económicas de los sujetos en cuanto puedan afectar a la aplicación de las tarifas, precios y criterios de remuneración de las actividades energéticas. En nuestra reciente sentencia de 1 de marzo de 2011 (recurso 108/2009 ) nos hemos pronunciado a este respecto en relación con la parte de la Orden ITC/1857/2008, de 26 de junio, relativa a las instalaciones fotovoltaicas, que remite a su inspección.

Las Comunidades Autónomas, ya lo hemos afirmado, no ostentan competencias en orden al régimen económico, esto es, al reconocimiento del derecho a la retribución en que consisten estas primas, ni a su gestión y liquidación. Sus atribuciones se limitan a las meras autorizaciones de funcionamiento de determinadas instalaciones de generación fotovoltaicas, lo que no prejuzga en un sentido o en otro cuál sea el régimen retributivo, más o menos favorable, al que se puedan acoger. No es coherente reivindicar la competencia de las Comunidades Autónomas -ajenas, insistimos, al régimen retributivo unitario- cuando de lo que ahora se trata es, únicamente, de verificar las condiciones exigibles para la retribución y no para la autorización.

De hecho, el sistema de verificación implantado por el Real Decreto 1003/2010 no desencadena, en el peor de los casos para los afectados, la anulación de la autorización administrativa -competencia de las Comunidades Autónomas- de las instalaciones objeto de inspección, que pueden seguir funcionando en el mercado eléctrico de producción (artículo 5 in fine) .

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La pretensión revocatoria de la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de enero de 2009 , fundamentada en el argumento de que la Sala de instancia ha obviado la doctrina del Tribunal Constitucional formulada respecto del carácter formal de las bases estatales, de la que se desprende que la posibilidad de fijar las bases por una norma infralegal constituye una facultad absolutamente excepcional, no puede ser estimada, pues consideramos que, aunque es la ley estatal el instrumento normativo adecuado para establecer las normas básicas, en aras de preservar la estabilidad regulatoria de la materia y el equilibrio en el sistema de ordenación de las fuentes del Derecho, en este supuesto, en razón de la materia regulada, que concierne a la implantación de un mecanismo de acreditación del origen de la electricidad, y de los títulos competenciales legalmente invocados por el Estado para su normación ( artículo 149.1.13 ª y 25ª CE ), no se revela que fuere necesaria la aprobación de una norma con rango legal.

Asimismo, rechazamos la argumentación que expone el Letrado de la XUNTA DE GALICIA de que la sentencia recurrida infringe la doctrina del Tribunal Constitucional sobre «el carácter material de las bases estatales», que denuncia la extensión de la regulación de la garantía de origen de la electricidad realizada por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, que impide el desarrollo legislativo y ejecución del régimen energético atribuido a la Comunidad Autónoma de Galicia, en cuanto que estimamos que la regulación reglamentaria de implantación de la garante de origen de la electricidad no conculca, desde la perspectiva material, el orden de distribución de competencias en materia de régimen energético, establecido en la Constitución, en el Estatuto de Autonomía de Galicia y en el artículo 3.1 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , en la medida en que resulta procedente, en este supuesto, tomar en consideración el título enunciado en el artículo 149.1.13ª de la Constitución , de coordinación de la planificación general de la actividad económica, que se proyecta sobre la necesidad de implantar un sistema uniforme y homogéneo, residenciado en la Comisión Nacional de Energía, por su posición de órgano regulador del sistema eléctrico, que haga posible la acreditación del origen de la electricidad producida por fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia, con el objeto de asegurar el funcionamiento equilibrado del sector eléctrico.

El reproche que se formula a la sentencia recurrida por vulnerar, específicamente, el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de regulación del régimen energético, establecido en el artículo 149.1.13 ª y 25ª de la Constitución y en el artículo 28 del Estatuto de Autonomía de Galicia, que reconocen a la Comunidad Autónoma facultades de desarrollo legislativo y ejecución en este ámbito, no puede ser compartido, puesto que sostenemos que la atribución de funciones de carácter ejecutivo al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y a la Comisión Nacional de Energía, en orden a la gestión del sistema de garante de origen de la electricidad procedente de fuentes de energía renovables y de cogeneración de alta eficiencia, establecida en los artículos 4 y 5 de la Orden ITC/1522/2007, de 24 de mayo, tal como reconoce la Sala de instancia, está justificada por la necesidad de implantación de mecanismos comunes de supervisión del funcionamiento del sector eléctrico, que guardan relación con los aspectos retributivos y la sostenibilidad económica del sistema eléctrico en su conjunto.

En consecuencia con lo razonado, al desestimarse íntegramente todos los motivos de casación formulados, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la XUNTA DE GALICIA contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de enero de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1453/2007 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado de la XUNTA DE GALICIA contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 16 de enero de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1453/2007 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- María Teresa Barril Roche.- Firmado.