STS, 16 de Febrero de 2012

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco dictó sentencia con fecha 17 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo nº 1745/2007 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLAMOS: Que estimando sustancialmente el presente recurso nº 1745/2007, interpuesto por doña Mariana , representada por el procurador don Germán Apalategui Carasa, contra el acuerdo de 10 julio 2007 del Ayuntamiento de Oiartzun, por el que se declara nulo el acuerdo de 19 de abril de 2007 de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Oiartzun (BOG de 20 julio 2007), Debemos: PRIMERO: Declarar la nulidad de pleno derecho del acuerdo recurrido que consecuentemente anulamos.

SEGUNDO: Sin imposición de costas

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La referida sentencia delimita el alcance de la controversia planteada en el proceso de instancia exponiendo en su fundamento primero los argumentos aducidos por ambas partes en apoyo de sus respectivas posiciones, en los siguientes términos:

PRIMERO: Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Mariana , representada por el procurador don Germán Apalategui Carasa, el acuerdo de 10 julio 2007 del Ayuntamiento de Oiartzun, por el que se declara nulo el acuerdo de 19 de abril de 2007 de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Oiartzun (BOG de 20 julio 2007).

La recurrente pretende la anulación del acuerdo recurrido y asimismo un pronunciamiento de la Sala por el que se acuerde retrotraer las actuaciones al momento de la publicación en el Boletín Oficial de Gipuzkoa del acuerdo de 19 abril 2007, suprimiendo del mismo la posibilidad de interponer frente al mismo recurso de reposición.

Alega en fundamento de tales pretensiones que el documento de Revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Oiartzun se aprobó inicialmente el 27 julio 2006, abriéndose un periodo de exposición al público que finalizaba el 29 septiembre 2006, siendo así que la Ley vasca 2/2006, de 30 junio , del suelo y urbanismo del País Vasco (LSU) entró en vigor el día 20 de septiembre de 2006. Mediante acuerdo plenario de 4 diciembre 2006 se aprobó provisionalmente del documento y, de conformidad con la disposición transitoria 2ª LSU, se acordó tramitar el expediente de conformidad con la normativa anterior en relación con los contenidos y determinaciones, y de conformidad con la nueva normativa en cuanto al procedimiento de aprobación del expediente. Tras el informe favorable de la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco, recayó el acuerdo de aprobación definitiva el 19 abril 2007, acuerdo en el que se hizo constar la posibilidad de interposición de recurso potestativo de reposición, interponiéndose 6 recursos de reposición, entre los cuales uno presentado por diversas asociaciones locales alegó la falta de participación ciudadana, siendo estimado y como consecuencia de ello declarado nulo el acuerdo de 19 abril 2007 por omisión del preceptivo informe del Consejo asesor de planeamiento.

A partir de tales antecedentes fórmula los siguientes motivos impugnación:

A) Nulidad de pleno derecho del acuerdo de 10 julio 2007 por infracción de los artículos 107.3 y 102.2.3.4 y 5 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC) al utilizar la resolución de un recurso administrativo improcedente para declarar la nulidad de una disposición de carácter general, sustrayéndose al procedimiento legalmente previsto que incluye el dictamen del Consejo de Estado.

B) Con carácter subsidiario y para el caso de no apreciarse la disconformidad a derecho del acuerdo recurrido conforme al motivo anterior, la recurrente plantea la disconformidad a derecho del acuerdo recurrido en cuanto estima necesario el informe del Consejo Asesor de Planeamiento Municipal y su omisión, determinante de la nulidad del acuerdo de aprobación definitiva del expediente de revisión de las normas subsidiarias, toda vez que de conformidad con lo previsto por el artículo 109 LSU la intervención de dicho órgano consultivo se produce en la formulación del planeamiento general, siendo así que dicha fase del procedimiento de elaboración había sido superada al haber recaído la aprobación inicial el 27 julio 2006 con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2006. Entiende la recurrente que la no exigibilidad de dicho informe se desprende asimismo de la posición adicional 4ª del Decreto 105/2008, de 3 junio , de medidas urgentes en desarrollo de la Ley 2/2006, de 30 julio.

El Ayuntamiento de Oiartzun se opuso al recurso alegando en primer lugar su inadmisibilidad de conformidad con lo previsto por el artículo 69. 1 .b ) en relación con el artículo 19.1 LJCA , por carecer de interés legítimo la recurrente, en la medida en que el acuerdo objeto impugnación se limita a disponer la retroacción de actuaciones en un expediente de revisión de planeamiento, sin que se argumente ni justifique la restricción o reducción de alguna de sus expectativas urbanísticas. Alega que tampoco cabe entender legitimada a la actora en virtud de la acción pública, ya que los reproches que se efectúan en la demanda son de legalidad ordinaria y en modo alguno se vinculan al cumplimiento de la legalidad urbanística.

Se opone en cuanto al fondo al recurso interpuesto alegando que conforme a la doctrina jurisprudencial el acuerdo de aprobación definitiva del planeamiento tiene un aspecto de acto administrativo y otro de disposición de carácter general, de forma que la exigencia de agotamiento de la vía administrativa es conforme a derecho en cuanto se impugne el acuerdo en el aspecto que tiene de acto administrativo. Señala además que con carácter general la Diputación Foral de Gipuzkoa viene ofreciendo el recurso potestativo de reposición en relación con los acuerdos de aprobación definitiva del planeamiento, y de otro lado que no cabe olvidar que el acuerdo de aprobación definitiva del expediente de revisión de las Normas Subsidiarias ofreció de manera expresa en la notificación y publicación íntegra en el Boletín Oficial de Guipúzcoa la posibilidad de interponer recurso de reposición, de lo que se sigue que dicho error de información no podría perjudicar los recurrentes conforme al principio pro actione.

Se opone asimismo defendiendo el carácter preceptivo de la intervención del Consejo asesor municipal de planeamiento tras la entrada en vigor de la LSU de conformidad con lo previsto por los artículos 109 y 110 de la misma, cuya omisión es causa de nulidad de pleno derecho, por infracción del derecho de participación ciudadana en los asuntos públicos previsto por el artículo 105 de la Constitución

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A continuación, en su fundamento de derecho segundo, la sentencia examina, y rechaza, la excepción de admisibilidad del recurso por falta de legitimación de la demandante que había sido planteada por el Ayuntamiento demandado. En dicho fundamento la Sala de instancia expone las siguientes razones:

(...) SEGUNDO: La actora en la demanda invocó su legitimación por dos vías, una por ser titular de un interés legítimo ( art.191.a LJCA ) y en segundo lugar por ejercer la acción popular ( art.19.1.h LJCA ).

Por lo que toca al interés legítimo la demanda adolecía de una falta de justificación ya que no llegaba a explicar cuál era el interés legítimo, cuál era la ventaja que obtendría de la estimación de sus pretensiones.

En el trámite procesal que se le confirió para alegar respecto de la inadmisibilidad opuesta por el Ayuntamiento de Oiartzun, se limitó a alegar que es propietaria de terrenos en el municipio de Oiartzun, y que formuló alegaciones en el trámite de exposición pública, notificándole a partir de ahí el Ayuntamiento de forma personal los sucesivos acuerdos adoptados en el procedimiento de elaboración del expediente de revisión de las NNSS.

A juicio de la Sala el hecho de haber realizado alegaciones en el trámite de exposición al público del documento inicialmente aprobado le convierte en interesado en el procedimiento de elaboración de la norma de planeamiento, como titular de derechos que pueden verse afectados por la decisión que en el mismo se adopte ( art.31.1.b LRJAP y PAC), mas para acreditar la legitimación en orden a la interposición del recurso jurisdiccional es necesario acreditar la titularidad de un interés legítimo, cuya noción constitucional lo hace equivalente a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta, interés que es distinto al que asiste en orden a una mera defensa de la legalidad.

La parte explica en el trámite de alegaciones que su interés radica en el hecho de que es propietaria de terrenos en el ámbito, debiendo entenderse implícitamente que está interesada en el mantenimiento de la ordenación resultante del documento definitivamente aprobado que el acto recurrido anula, lo que constituye legitimación suficiente.

Además, es innegable que la actora se halla legitimada para la interposición del recurso en virtud de la acción pública que en materia urbanística reconocían al tiempo de interposición del recurso el art. 4-f) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo de suelo, en relación con el art. 304 TRLS92 y con el art. 8.2.c) LSU , sin que quepa negar dicha legitimación con el argumento de que sus reproches se refieren a cuestiones de legalidad ordinaria y no con aspectos de legalidad urbanística, ya que con toda naturalidad encaja en la acción pública para la defensa de la legalidad urbanística la dirigida contra un acto que anula y deja sin efecto otro anterior de aprobación definitiva del planeamiento general del municipio

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Por último, en el fundamento tercero de la sentencia, tras un detenido estudio que incluye la cita de la jurisprudencia de esta Sala en relación con la interposición de recursos administrativos contra los instrumentos de ordenación urbanística, la Sala de instancia alcanza la conclusión de que en el caso que se examina, al haber sido estimados los recursos de reposición dirigidos contra la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Oyarzun, se ha producido la infracción del artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en cuanto establece que contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa; y, por ello, estimando el recurso contencioso-administrativo, anula el acuerdo municipal de 10 julio 2007 en el que, estimando diversos recursos de reposición, se anulaba el anterior acuerdo de 19 de abril de 2007 de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Oyarzun. Este fundamento de la sentencia, en lo que ahora interesa, se expresa en los siguientes términos:

(...) TERCERO: Se alega por la recurrente que el acto recurrido es nulo de pleno derecho por infringir el art. 107.3 LRJAP y PAC, al utilizar la resolución de un recurso potestativo de reposición improcedente para declarar la nulidad de una disposición de carácter general, sustrayéndose al procedimiento de revisión de oficio previsto por el art.102 LRJAP y PAC, motivo que la Sala comparte plenamente.

Dispone el art. 107.3 LRJAP y PAC que contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa, y resulta innegable que las normas subsidiarias de planeamiento (arts.71.3 TRLS76, 3.1 .c) RPU) tienen el carácter de disposiciones de carácter general conforme a una constante doctrina jurisprudencial, aun cuando el procedimiento de elaboración se integre por una sucesión de actos administrativos de aprobación que ponen fin a cada una de las fases de dicho procedimiento.

Su naturaleza de disposiciones de carácter general hace que entren en vigor desde la fecha de su íntegra publicación en el correspondiente diario oficial ( SSTS 10 de julio de 2002 -RJ6598 - y 11 de octubre de 2000 -RJ34.295-, STS 28 de abril de 2004 (RJ5297), y que sea a partir de dicho momento cuando arranca el plazo para su impugnación jurisdiccional, sin que sea exigible su notificación personal a los interesados, ni siquiera a quienes participaron en su tramitación formulando alegaciones ( TS 3ª sec. 5ª , S 19-02-2002, rec. 1763/1998 . Pte: Enríquez Sancho, Ricardo), resultando nulos de pleno derecho ex art. 62.2 LEJAP y PAC cuando sonb contrarios al ordenamiento jurídico ( STS 3ª sec. 5ª , S 20-05-1999 ).

El Ayuntamiento de Oiartzun alega que de acuerdo con la STS de 19 de marzo de 2008 en el acuerdo de aprobación definitiva de un plan de urbanismo cabe distinguir un aspecto de acto administrativo y otro aspecto de disposición de carácter general, resultando admisible frente al primero la interposición de recursos administrativos.

A juicio de la Sala ello no es así, toda vez que la sentencia que el Ayuntamiento invoca lo que hace es precisamente reiterar y enfatizar si cabe la doctrina clásica de que los instrumentos de planeamiento son disposiciones de carácter general contra las que no cabe recursos administrativos, si bien, al enfrentarse el Alto Tribunal a una legislación autonómica que expresamente los admite, lo que no ocurre en el ordenamiento autonómico del País Vasco, en lugar de plantear una cuestión de inconstitucionalidad efectúa una interpretación "armonizadora", distinguiendo un aspecto (sic) de acto administrativo en el acuerdo de aprobación del plan pero referido a los requisitos legales para su adopción (procedimiento, quórum, etc.) y otro aspecto de disposición de carácter general en el propio plan que se aprueba, ciñendo a partir de dicha interpretación la exigencia de la legislación autonómica de la vía administrativa al aspecto de acto y no al aspecto de disposición general.

Esta doctrina que comienza con la STS de 19 de diciembre de 2007 (Rec. 4508/2005 ), se continúa y complementa por la STS de 19 de marzo de 2008 (Rec. 3187/2006 ) citada por el Ayuntamiento de Oiartzun.

En ella se estima el recurso de casación interpuesto contra un auto de la Sala de los Contencioso-administrativo del TSJ de Cataluña por el que, estimando las alegaciones previas formuladas por la Generalidad de Cataluña, se declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto contra un acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona por el que se dio conformidad al Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Esparraguera por falta de agotamiento de la vía administrativa.

Dicha sentencia, entendida en sus justos términos, lo que hace es enfatizar el carácter de disposición de carácter general de los instrumentos de planeamiento y la improcedencia de interponer recursos administrativos contra ellos, como lo evidencia la siguiente cita literal de sus fundamentos jurídicos cuarto y quinto: ...

Como resulta de su lectura, y haciendo abstracción de las peculiaridades del caso derivadas de la existencia de una legislación con rango de ley en Cataluña que exigía el agotamiento de la vía administrativa, la STS de 19 de marzo de 2008 , confirma la doctrina clásica según la cual no cabe interponer recursos en v€`ia administrativa contra los instrumentos de planeamiento, doctrina de la que es expresiva la STS de 5 de octubre de 2005 dictada en el recurso de casación 5117/2002 por la que se casa y revoca la dictada por la Sala de lo Contencioso - administrativo del TSJ de Valencia el 17 de julio de 2002 que inadmitió un recurso contencioso-administrativo dirigido contra un Plan Genera por falta de agotamiento de la vía administrativa, del siguiente tenor: ....

Aun cuando el tenor literal del art.50-2 del Texto Refundido de la ley de suelo aprobado por el RDLg 2/2008, de 20 de junio, al disponer que "los actos de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación territorial y de los de ordenación y ejecución urbanísticas, sin perjuicio de los recursos administrativos que puedan proceder, podrán ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en los términos prevenidos por su legislación reguladora" no contribuye precisamente a clarificar la cuestión, la Sala, teniendo en cuenta que no resulta aplicable ratione temporis , y que no se sigue del mismo un mandato contrario al tenor del art. 107.3 LRJAP y PAC en relación con los instrumentos de planeamiento, sino que se limita a contemplar la posibilidad de que, dada la competencia autonómica en materia de urbanismo, alguna legislación regional exija el agotamiento de la vía administrativa contra los actos de aprobación de los mismos, lo que como hemos dicho no es el caso de la CAPV, se impone la conclusión de que el acuerdo recurrido es nulo de pleno derecho ex art. 62.1.e) LRJAP y PAC por haberse dictado prescindiendo totalmente del procedimiento de revisión de oficio previsto por el art. 102 de la misma para la revisión del expediente de Revisión de las NNSS de Oiartzun aprobadas por acuerdo de 19 de abril de 2007, utilizando al efecto un recurso improcedente, con vulneración del art. 107.3 LRJAP y PAC.

Hemos de decir que no obsta a dicha conclusión el hecho de que en el acuerdo de aprobación definitiva se hubiera informado erróneamente de la posibilidad de interponer recurso potestativo de reposición contra el mismo, toda vez que si la jurisprudencia ha concluido que la indebida información de los recursos pertinentes por la propia Administración no puede perjudicar a los interesados, ello tiene su campo de actuación en el marco de la impugnación de actos administrativos, pero no puede extenderse a la impugnación de las disposiciones generales sin grave quiebra de la seguridad jurídica, y ello sin perjuicio de la responsabilidad que dicha indebida información pudiera entrañar por los perjuicios que de ella se hubieran podido seguir.

Tampoco puede alterar el régimen legal de los recursos el hecho de que la Diputación Foral de Gizpuzkoa viniera ofreciendo la posibilidad de interponer recursos administrativos contra los acuerdos de aprobación de los instrumentos de planeamiento, dato que resulta intrascendente.

Cuando se ha razonado conduce a la estimación del recurso interpuesto y a la declaración de nulidad de pleno derecho del acuerdo recurrido, sin que proceda retrotraer las actuaciones al momento de la publicación en el BOG del acuerdo de 19 de abril de 2007 suprimiendo del mismo la errónea información sobre la posibilidad de interponer recurso de reposición, puesto que no habiendo sido impugnado dicho acuerdo ni declarada la nulidad del mismo por la Sala no cabe efectuar dicho pronunciamiento en el seno del presente recurso, siendo así que, por lo demás, bastará una simple corrección de errores al efecto

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La representación del Ayuntamiento de Oyarzun preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 23 de septiembre de 2009 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce tres motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción del artículo 69.1.b/, en relación con el 19.1, ambos de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , alegando el Ayuntamiento recurrente que la sentencia debió apreciar la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la demandante, por carencia de interés legítimo subjetivo, ya que en la demanda no se explica cuál es el interés directo de quien promueve el litigio, ni se acreditó en el proceso de instancia el perjuicio causado o el beneficio que se obtendría con la estimación del recurso interpuesto.

2. Infracción del artículo 69.1.b/ en relación con el 19.1 h), ambos de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , así como del art. 4.f/ de la Ley 8/2007, de Suelo , sobre la acción pública urbanística (también del artículo 4.1.f/ del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008) y del artículo 8.2 de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco . Se argumenta por el Ayuntamiento recurrente que la acción pública urbanística prevista en los artículos citados ha de dirigirse para "hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística" y hacer cumplir a las Administraciones Públicas y sujetos privados la legislación y ordenación urbanística, mientras que los argumentos utilizados por la demandante no cuestionaban el cumplimiento específico de la legalidad urbanística sino el de la legalidad ordinaria, concretamente, del artículo 107.3 de la Ley 30/92, de 26 noviembre , por lo que su legitimación para recurrir el acuerdo impugnado no resulta amparada por la acción pública.

3. Infracción artículo 107.3 de la Ley 30/92, de 26 noviembre , así como de la jurisprudencia sobre el principio pro actione . Señala el Ayuntamiento recurrente que, como los recursos de reposición interpuestos, y estimados por la resolución recurrida, no cuestionaban el contenido sustantivo del Plan urbanístico sino su procedimiento de aprobación, tales recursos resultaban pertinentes a tenor de la jurisprudencia del Tribunal Supremo reseñada en la propia sentencia recurrida - SSTS de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005 ) y 19 de marzo de 2008 (casación 3187/2006 )-, que distingue entre la impugnación del acuerdo aprobatorio del instrumento de planeamiento y la impugnación de su contenido. Por lo demás, señala el Ayuntamiento, en términos hipotéticos, que aunque fuera improcedente o erróneo el ofrecimiento de recursos contenido en la publicación de la aprobación definitiva, dicho ofrecimiento determinaría la obligación de admitir los recursos en aplicación del principio pro actione .

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia por la que "...se case y anule la Sentencia 42612009 de 17 de junio de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, declarando la inadmisibilidad, o desestimación íntegra de recurso 1745/07 interpuesto por la representación de doña Mariana frente al acuerdo plenario municipal de 10 de julio de 2007, todo ello con la expresa condena en costas de la recurrida en la presente casación".

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2009 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 16 de febrero de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la representación de Dª Mariana , parte recurrida, para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado el 29 de marzo de 2010 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, termina solicitan la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 14 de febrero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas , Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación nº 4524/09 lo interpone la representación del Ayuntamiento de Oyarzun (Guipúzcoa) contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 17 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo 1745/2007 ), en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Mariana , se declara nulo el acuerdo del citado Ayuntamiento de 10 julio 2007 que, estimando diversos recursos de reposición, había declarado nulo el acuerdo del propio Ayuntamiento de 19 de abril de 2007 por el que se fueron aprobadas definitivamente las Normas Subsidiarias de Oyarzun (Boletín Oficial de Guipuzcoa de 20 julio 2007).

Como hemos visto en los antecedentes, la sentencia recurrida, después de rechazar la excepción de inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento demandado, declara nulo el acuerdo municipal impugnado, que resolvía en sentido estimatorio siete recursos de reposición dirigidos contra el acuerdo de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Oyarzun; y ello por entender la Sala de instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 107.3 de la 30/1992, de 26 de noviembre, que contra las disposiciones generales no cabe la interposición de recursos administrativos.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar el rechazo de la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteada por el Ayuntamiento, así como las que determinaron la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por Ayuntamiento de Oyarzun, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

Abordaremos conjuntamente los dos primeros motivos de casación, porque en ambos se alega la infracción del artículo 69.1.b/, en relación con el 19.1, ambos de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , cuestionando el Ayuntamiento recurrente en casación la legitimación de Dª Mariana para interponer el recurso contencioso-administrativo. Pues bien, desde ahora queda anticipado que ambos motivos deben ser desestimados.

Aduce el Ayuntamiento de Oyarzun, de un lado, que la Sra. Mariana no ha justificado que ostentase derechos o intereses legítimos para promover el litigio, pues a tal efecto no basta con la invocación abstracta de ese interés. Por otra parte, la representación del Ayuntamiento señala que como la controversia entablada no tenía por objeto hacer respetar la ordenación territorial y urbanística ni exigir el cumplimiento de la legislación, pues los argumentos impugnatorios de la demandante se centraban en la vulneración del artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y no en la defensa de la legalidad urbanística, su legitimación tampoco encontraba respaldo en la acción pública a que se refiere el artículo 19.1.h/ de la de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en relación con el artículo 4.f de la Ley 8/2007, de Suelo (luego reemplazado por el artículo 48 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008 ). Señala el Ayuntamiento recurrente que la acción pública está prevista legalmente para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, materias éstas con las que no guarda relación el argumento central esgrimido por la demandante, que es de carácter formal, referido a la (im)posibilidad de interponer recursos administrativos contra los instrumentos de ordenación urbanística.

Según hemos visto, la sentencia recurrida considera que concurría en Dª Mariana la doble legitimación que permite accionar a los particulares contra los instrumentos de ordenación, esto es, de un lado, la derivada del interés legítimo subjetivo o personal, por su alegada condición de titular de terrenos -no por haber intervenido en el procedimiento de elaboración de las Normas- y, por otra parte, porque igualmente se amparaba en la acción pública prevista para exigir el cumplimiento de la legalidad urbanística, cauce éste en el que -señala la sentencia - encaja con naturalidad la pretensión de combatir una resolución que deja sin efecto el planeamiento aprobado definitivamente. Pues bien, compartimos en su integridad las razones dadas por la Sala de instancia.

No debe perderse de vista que, a través de su recurso contencioso-administrativo, la demandante aspiraba al mantenimiento de las Normas Subsidiarias de Planeamiento que habían sido declaradas nulas por virtud de la estimación de los recursos de reposición dirigidos contra el acuerdo municipal que las había aprobado definitivamente. Por ello, si no ha resultado cuestionada la condición de titular de terrenos en el término municipal, como había alegado la demandante al contestar a la causa de inadmisibilidad que se le había opuesto, debe entonces aceptarse sin dificultad que la anulación del planeamiento acordada por el acuerdo recurrido incide en la esfera de sus intereses directos, produciendo efectos positivos o negativos, actuales o futuros, pero ciertos y no meramente hipotéticos ( SsTC 101/1996 , 210/1994 y 97/1991 ).

Al mismo tiempo, y sin que ello sea contradictorio ni incompatible con la existencia del interés legítimo al que acabamos de aludir, la recurrente estaba legitimada para promover la anulación del acuerdo impugnado en virtud de la acción pública urbanística reconocida en el art. 4.f de la Ley 8/2007 del Suelo (actual artículo 48.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio ), dado que la pretensión ejercitada estaba dirigida al mantenimiento de la ordenación urbanística aprobada por el acuerdo luego anulado en vía de reposición, o, dicho de otro modo, estaba dirigida a evitar la invalidez del planeamiento; y ello con independencia de que los argumentos aducidos para sustentar dicha pretensión se sustentasen en preceptos de la legislación reguladora del procedimiento administrativo común. La finalidad práctica del recurso contencioso-administrativo entablado es netamente urbanística, pues lo que se dilucida es nada menos que la permanencia o no de la ordenación general del municipio de Oyarzun establecida en las Normas Subsidiarias de Planeamiento, cuya anulación se consideraba disconforme a derecho y por eso era objeto de impugnación. De esta forma, la pretensión ejercitada, que es lo determinante para la apertura a la acción pública, era estrictamente urbanística, aunque los fundamentos en que se sustentaba dicha pretensión no procediesen de la normativa urbanística sino de la legislación procedimental común.

Queda por señalar que de la doctrina contenida en las dos sentencias citadas por el Ayuntamiento, ambas de fecha 9 de marzo de 2009 (recurso de casación 9766/2004 y 10761/2004 ), no cabe derivar, como formulación de carácter general, que no pueda simultanearse la acción pública cuando concurren con intereses subjetivos legítimos. En los casos allí examinados parecía contradictorio invocar la acción pública cuando al mismo tiempo se alegaba la condición de interesado y aun la de directamente afectado por la actuación municipal que se combatía; y, sobre todo, porque se formulaban argumentos de impugnación y pretensiones que, más allá de la defensa de la legalidad urbanística, estaban directa e inequívocamente dirigidos a la defensa de los intereses particulares de la recurrente y al reconocimiento de una situación jurídica individualizada (exclusión de su parcela del ámbito del Programa de Actuación Integrada, o, subsidiariamente, devolución de los terrenos cedidos con anterioridad al Ayuntamiento, y reconocimiento del derecho a indemnización). Nada de este sucede en el caso que nos ocupa, y, por tanto, nada impide el reconocimiento a la demandante la doble vía de legitimación.

Tampoco puede ser acogido el motivo de casación tercero, en el que, como vimos, el Ayuntamiento de Oyarzun reprocha a la sentencia la infracción artículo 107.3 de la Ley 30/92, de 26 noviembre , por no haberlo interpretado y aplicado a la luz de la jurisprudencia y del principio pro actione .

Lejos de asumir las razones que se exponen en el desarrollo del motivo de casación , compartimos íntegramente la certera y completa argumentación expuesta en la sentencia en orden a afirmar la inviabilidad de los recursos administrativos contra las disposiciones de carácter general, por impedirlo el artículo 107.3 de la Ley 30/92, de 26 noviembre .

El Ayuntamiento recurrente no cuestiona -difícilmente podría hacerlo- la previsión inequívoca que se contiene en el citado artículo 107.3 cuando establece que " contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa ". Lo que plantea el Ayuntamiento es que la interpretación y aplicación de aquella disposición debe ser matizada a la luz de la jurisprudencia representada por las sentencias de este Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005 ) y de 19 de marzo de 2008 (casación 3187/2006 ).

Pues bien, aunque seguidamente vamos a recordar los que se dice en dichas sentencias y en otras posteriores, debe tenerse bien presente que la interpretación que allí se hace viene referida a casos en los que la legislación urbanística autonómica preveía expresamente la interposición de recursos administrativos para impugnar los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación.

Para esos específicos supuestos en los que la normativa autonómica contempla recursos administrativos contra la aprobación de los instrumentos de ordenación esta Sala ha realizado una interpretación armonizadora que permite integrar el desajuste y contradicción de la norma autonómica con el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 . Así lo hicimos, para el caso de la legislación autonómica de Cataluña en nuestra sentencia de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005 ), de cuyo fundamento jurídico cuarto extraemos los siguientes párrafos:

(...) El artículo 107.3 de la Ley 30/92 establece que "contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa". Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado. El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1-18ª de la Constitución Española , sino también de lo establecido en su artículo 149-1-8ª , que atribuye competencia al Estado para fijar "las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas", aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v .g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia ( artículo 111 de la Ley 30/92 ).

En el Derecho autonómico de Cataluña los preceptos aplicables en el momento en que se dictaron las resoluciones que el demandante impugnó en su escrito de interposición eran:

A) El artículo 294 del Texto Refundido de 12 de Julio de 1990 , cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 28 de Octubre de 1992.

B) El artículo 16.4 de la Ley autonómica 2/2006, de 14 de Marzo, cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de Marzo de 2003.

Ahora bien, esos preceptos deben ser interpretados concordadamente con el artículo 107.3 de la Ley 30/92 , pues si cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otra caso sobre la norma autonómica. ( Artículo 149.3 de la C.E ).

Esa interpretación armonizadora es la siguiente:

El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba). Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del T.R. 1/90, de 12 de Julio y 16.4 de la Ley Autonómica 2/2002, de 14 de Marzo , es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/92 prohíbe la exigencia

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Esta interpretación, que hemos reiterado en diversas ocasiones -cabe citar, entre las más recientes, las sentencias de esta Sala y Sección Quinta de 20 de octubre de 2011 (casación 3555/08 ) y 18 de noviembre del 2011 (casación 491/2009 )- permite salvar la exigencia de agotamiento de la vía administrativa mediante un recurso administrativo, en los casos en que así se establece la legislación autonómica, a base de distinguir en los acuerdos de aprobación de los instrumentos urbanísticos, de un lado, sus aspectos de acto administrativo -el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.- y, de otra parte, el contenido de la disposición de carácter general.

Pero si, como sucede en el caso que nos ocupa, y así lo destaca la sentencia recurrida, la legislación autonómica vasca no contempla que contra los acuerdos de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación proceda interponer recursos administrativos, la invocación de aquella jurisprudencia carece de sentido, pues no hay preceptos de signo distinto que requieran de una interpretación que los armonice. La única norma de aplicación es la contenida en el citado artículo 107.3 de la Ley 30/92 , en el que, sencillamente, no tiene cabida la interposición de recursos administrativos contra los instrumentos de planeamiento, por ser estos disposiciones de carácter general.

Para terminar, el principio pro actione que invoca el Ayuntamiento recurrente en modo alguno puede servir de sustento a vías de impugnación no sólo no contempladas sino expresamente excluidas por el legislador; ni cabe afirmar que esa impugnación se genere y deba considerarse viable por el sólo hecho de haber sido defectuosa la información de recursos ofrecida por la Administración. Como es sabido, las advertencias o indicaciones sobre los recursos utilizables tienen naturaleza meramente informativa, y no crean, por tanto, recursos inexistentes (vid STC 80/90, de 26 de abril , FJ 4). Cuestión distinta es la que se refiere a las consecuencias que una información defectuosa sobre recursos puede tener a la hora de computar los plazos para impugnar en vía administrativa o jurisdiccional un determinado acto o disposición, pues el cómputo de los plazos no debe perjudicar a quien acudió a una vía inadecuada por haber sido informado erróneamente por la Administración; pero no es esto lo que aquí se suscita, y, por tanto, no abundaremos más en este punto.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas al Ayuntamiento recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de Dª Mariana .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,