STS, 27 de Enero de 2012
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 27 Enero 2012 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Enero de dos mil doce.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto los recursos de casación, tramitados bajo el número de recurso nº 2329/2008, interpuesto por las entidades mercantiles "COINTE, S.A." y "PROMOCIONES HORNERA, S.L.", representadas por la Procuradora Dª María Luisa Sánchez Quero; así como por el GOBIERNO DE CANARIAS, representado y defendido por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 14 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 548/2006 ).
En fechas respectivas 16 y 19 de diciembre de 2005 la Confederación Regional de Comercio de Canarias (CORECO) presentó ante la Consejería de Industria, Comercio y Nuevas Tecnologías del Gobierno de Canarias sendas solicitudes de incoación de procedimiento de declaración de caducidad de las licencias comerciales específicas previamente concedidas a las entidades mercantiles "Cointe, S.A." y "Promociones Horneras, S.L." para implantar dos grandes establecimientos comerciales. El primero de ellos (Cointe S.A.) en el Polígono Industrial Los Majuelos, en el término municipal de San Cristóbal de la Laguna (Tenerife) -expte. 02/2000/LP-. Y el segundo (Promociones Horneras, S.L.) en el Parque Marítimo de Jinámar, en Las Palmas de Gran Canaria -expte. 18/1999/LP-.
El 4 de abril de 2006 CORECO solicitó la emisión de certificación acreditativa del silencio administrativo producido por sus anteriores solicitudes. En respuesta la Consejería de Industria de la Comunidad Canaria dictó en fecha 31 de mayo de 2006 las dos Órdenes impugnadas en este proceso. En ellas se consideró que CORECO carecía de legitimación para poder promover la declaración de caducidad de las licencias comerciales específicas.
Contra dichas Órdenes interpuso CORECO recurso contencioso-administrativo, que fue estimado parcialmente por la sentencia de 14 de marzo de 2008 de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria (recurso contencioso-administrativo 548/2006 ) aquí impugnada. En su parte dispositiva se declararon « no ajustadas a derecho en lo relativo a la falta de la condición de parte interesada en la actora, con declaración del derecho de la misma a que se sustancie el procedimiento de caducidad de las licencias de que se trata. Ello sin imposición de costas ».
La sentencia recurrida comienza, en su fundamento primero, centrando los términos del debate con una exposición de los distintos planteamientos de las partes en el proceso de instancia, en los siguientes términos:
(...) PRIMERO. La cuestión a discernir en el presente procedimiento consiste en determinar si las resoluciones desestimatorias antes indicadas de la Consejería de Industria, Comercio y Nuevas Tecnologías del Gobierno de Canarias en relación con la pretensión de la recurrente asimismo reseñada son o no ajustadas a derecho, alegando la actora que no existe en la ley 10/2003 de 3 de abril reguladora de la licencia comercial específica, una sola referencia a que el procedimiento administrativo para la caducidad de licencias comerciales específicas esté circunscrito a que sólo se pueda iniciar de oficio, por lo que al ser aplicable el procedimiento administrativo común, entra en juego el art. 68 de la ley 30/92 y por tanto procede el inicio de dicho procedimiento para la declaración de caducidad, tanto de oficio como a instancia de parte, alegando asimismo que la propia administración demandada reconoció la condición de interesado a una organización empresarial, Fedeco, en el procedimiento para la revocación de la licencia otorgada a la mercantil Cointe, según consta en los folios 36 a 39 del tomo segundo del expediente administrativo, yendo por tanto la demandada contra sus propios actos al señalar tal falta de legitimación. En cuanto al fondo del asunto, alegó la actora que las licencias comerciales combatidas se encuentran caducadas a tenor de lo previsto en el art. 9 de la ley 10/2003
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Con ese punto de partida concluye la sentencia en sus fundamentos segundo y tercero que la entidad demandante, Confederación Regional de Comercio de Canarias (CORECO) se halla legitimada para promover este litigio y el procedimiento administrativo de declaración de caducidad de las licencias comerciales en cuestión, por el siguiente razonamiento:
SEGUNDO.- (...) si bien la Jurisprudencia es pacífica a la hora de excluir del concepto de legitimación la defensa en abstracto de la legalidad, siendo requisito imprescindible la existencia de un interés directo, el caso es que, como expuso claramente la actora en trámite de conclusiones, tal interés concurre dada la circunstancia de que la revocación de las licencias de que se trata redundaría en una menor competencia para los comerciantes integrados en la Confederación recurrente, apreciando la Sala tal punto de vista, por lo que debe ser desestimada la causa de inadmisión invocada.
Entrando, pues, en el examen del fondo del asunto, lo expuesto en cuanto a la improcedencia de la repetida inadmisión resulta extrapolable al enjuiciamiento de la cuestión litigiosa, ya que las resoluciones de la Consejería de Industria, Comercio y Nuevas Tecnologías del Gobierno de Canarias objeto del presente contencioso niegan la condición de interesado de la Confederación recurrente, no siendo ello aceptable, ya que si bien la ley 10/2003 no establece previsión específica en cuanto a la posibilidad de que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales se encuentren legitimadas para instar el procedimiento de caducidad de licencia comercial específica, ante dicha omisión, como acertadamente expuso la actora, entra en juego la ley 30/92, cuyo art. 68 establece que los procedimientos se inician de oficio o a instancia de persona interesada, por lo que concurriendo esta última cualidad en la entidad recurrente, debe concluirse que, efectivamente, la misma tiene derecho a que por la administración se sustancie el repetido procedimiento, sin perjuicio, lógicamente, de que como consecuencia del mismo se llegue a la conclusión de que no procede la declaración de caducidad.
TERCERO. En definitiva, a tenor de lo expuesto resulta que los actos administrativos impugnados consideran erróneamente que no concurre en la Confederación recurrente la condición de parte interesada en el procedimiento de declaración de caducidad de las licencias comerciales litigiosas, por lo que deben reputarse no ajustadas a derecho las resoluciones impugnadas, con estimación del presente recurso contencioso administrativo, si bien parcial al no resultar procedente la declaración de silencio pretendida en tanto en cuanto existió respuesta expresa a la petición de la actora
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La representación de las entidades mercantiles "Cointe, S.A." y "Promociones Horneras, S.L." preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 26 de mayo de 2008. Esgrime en él un único motivo de casación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d/ de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción, por infracción de lo dispuesto en los artículos 31.1 , 44.2 , 68 y 69 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJA-PAC). Aduce, en síntesis, en primer lugar, que los procedimientos susceptibles de producir efectos restrictivos de derechos o desfavorables -entre los que se hallan los de caducidad de las licencias- sólo pueden ser iniciados de oficio, careciendo los particulares de una acción para exigir la declaración de caducidad. Y, en segundo lugar, que la Confederación Regional de Comercio (CORECO) no ostenta ningún derecho subjetivo, ni interés legítimo que pudiera resultar afectado por una eventual declaración de caducidad de las licencias comerciales otorgadas, careciendo por ello de legitimación para instar tal declaración, sin que en esta materia rija la acción pública.
También preparó recurso de casación contra la sentencia el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, interponiéndolo el día 16 de mayo de 2008. Plantea en él un único motivo de casación por el cauce del artículo 88.1.d/ de la Ley Jurisdiccional , fundado en la infracción de lo preceptuado en los artículos 19.b /, 44.2 , 68 y 69.b/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , así como en el artículo 69.b/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Incide, en resumen, de una parte en que ninguna norma le reconoce a la Confederación de Comercio legitimación para poder instar la declaración de caducidad de una licencia comercial. Y, de otra, en que el procedimiento en el que se produce tal declaración, al resultar restrictivo de derechos, sólo puede ser promovido de oficio, por la propia Administración pública y no por los particulares.
Ambos recursos de casación finalizan solicitando que se dicte sentencia declarando haber lugar al recurso de casación dejando sin efecto la sentencia recurrida y desestimándose, en todos sus términos, la demanda deducida en la instancia.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 25 de enero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
En las presentes actuaciones se examinan los recursos de casación interpuestos por las entidades mercantiles "Cointe, S.A." y "Promociones Horneras, S.L.", así como por el Gobierno de Canarias, contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 14 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 548/2006 ), estimatoria en parte del recurso promovido por la Confederación Regional de Comercio de Canarias (CORECO) contra sendas Órdenes de 31 de mayo de 2006 de la Consejería de Industria, Comercio y Nuevas Tecnologías del Gobierno de Canarias desestimatorias de las solicitudes formuladas por dicha Confederación de declaración de caducidad de dos licencias comerciales específicas concedidas, respectivamente, para implantar dos grandes establecimientos comerciales. El primero de ellos (Cointe S.A.) en el Polígono Industrial Los Majuelos, en el término municipal de San Cristóbal de la Laguna (Tenerife) -expte. 02/2000/LP-. Y el segundo (Promociones Horneras, S.L.) en el Parque Marítimo de Jinámar, en Las Palmas de Gran Canaria -expte. 18/1999/LP-.
Han quedado señaladas en el antecedente segundo las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación que han formulado las entidades "Cointe, S.A." y "Promociones Horneras, S.L.", así como el Gobierno de Canarias, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente tercero.
Procederemos al análisis conjunto de los dos recursos de casación interpuestos, dado su idéntico contenido.
En el único motivo de casación formulado en cada uno de dichos recursos se esgrimen en realidad dos argumentos de impugnación distintos. En el primero se defiende la inexistencia de un derecho de los particulares a exigir la declaración de caducidad de una licencia comercial, por tratarse de un acto desfavorable o restrictivo de derechos que sólo podría adoptarse de oficio por la Administración actuante. Y en el segundo se esgrime la carencia de legitimación de la Confederación Regional de Comercio de Canarias (CORECO) para promover el procedimiento de declaración de caducidad, por falta de interés legítimo.
Ninguno de los dos argumentos puede prosperar.
La sentencia impugnada no ha infringido lo dispuesto en los artículos 68 , 69 y 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJA-PAC). En ninguno de ellos se proscribe que un particular con interés legítimo pueda instar la declaración de caducidad de una autorización administrativa. El artículo 44.2 de dicha Ley se limita a regular la caducidad del procedimiento administrativo susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen en los interesados. Nada tiene ello que ver con lo que en realidad se discute en este litigio, que es la caducidad de un acto administrativo (licencia) y no de un procedimiento.
Así mismo, una reiterada jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo ha señalado que la declaración de caducidad de una autorización administrativa se deriva del ejercicio de la potestad de autotutela de la Administración, careciendo de naturaleza sancionatoria (S TS 08/07/2003, RC 5626/1999). También que la caducidad de la autorización, por lo general « requiere una declaración formal recaída en el específico expediente que se siga con plena intervención del interesado y en el que no sólo basta acreditar dicho transcurso del tiempo, sino, sobre todo, la inequívoca voluntad de aquél de abandonar su proyecto » ( SS TS 23/06/1992 , 26/11/2010 -RC 5629/2006 -, 25/03/2011 -RC 5434/2006 - y 22/11/2011 -RC 2700/2010 -). La declaración de caducidad obedece a un principio elemental de seguridad jurídica ( art. 9.3 de la Constitución ). Extingue la autorización o licencia tras la constatación del vencimiento del plazo establecido para el inicio o finalización de la actividad u obra a la que se refiera.
En el concreto caso al que nos referimos, el artículo 9.1 de la Ley canaria 10/2003, de 3 de abril, reguladora de la Licencia Comercial Específica exige de la Administración autonómica competente en materia de comercio, con carácter inexcusable, la declaración de caducidad de las licencias que incurran en una serie de supuestos tasados. Ningún inconveniente existe en que dicho procedimiento sea iniciado por solicitud de interesado (ad. ex. S TS 21/01/2011 -RC 238/2010-), tal y como ocurre por ejemplo en los supuestos de revisión de oficio de actos administrativos regulados en los artículos 102.1 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJA-PAC), en los que se puede producir un efecto similar (extinción de la licencia) aunque por distinta causa.
Constatado pues que el procedimiento declarativo de la caducidad de una licencia puede ser promovido por un particular, resta analizar si en el concreto caso que examinamos la actora, Confederación Regional de Comercio de Canarias (CORECO), ostentaba o no interés legítimo para ello.
La respuesta ha de ser necesariamente afirmativa. La Confederación Regional de Comercio de Canarias ostenta un interés legítimo específico en la declaración de caducidad de las licencias comerciales de grandes establecimientos en cuestión ( art. 31.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ; art. 7.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial y art. 19.1.b de la Ley 29/1998 , reguladora de esta Jurisdicción). Dicha Confederación está constituida por organizaciones profesionales representantes del pequeño y mediano comercio de las Islas Canarias, que compiten con esas grandes superficies. La declaración de caducidad por ella pretendida es susceptible de generar un beneficio o ventaja real y evidente en los pequeños y medianos comerciantes cuyos intereses defiende CORECO, pues impediría la creación de dos nuevos hipermercados de grandes entidades mercantiles competidoras con los pequeños y medianos comerciantes de las islas. Debe por ello considerarse legitimada a la referida Confederación Regional de Comercio para instar la declaración de caducidad, tal y como consideró el Tribunal Constitucional en recientes sentencias sobre este particular (legitimación de entidades representativas de sectores profesionales), de las que constituye buena muestra la núm. 38/2010, de 19 de julio .
Por todo ello, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación. Ello comporta la imposición de las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .
No ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la las entidades mercantiles "COINTE, S.A." y "PROMOCIONES HORNERA, S.L."; así como por el GOBIERNO DE CANARIAS, contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 14 de marzo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 548/2006 ), con imposición de las costas del recurso de casación a los recurrentes.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico. lo pronunciamos, mandamos y firmamos .
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