ATC 103/2011, 5 de Julio de 2011

AUTO ANTECEDENTES

1. El 28 de diciembre de 2010 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, al que se acompañaba, junto con el testimonio del procedimiento núm. 148-2010, el Auto de 22 de noviembre de 2010, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 22.4 y 25 de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2010, en la redacción dada por el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, por posible vulneración de los arts. 7, 28.1 y 37.1 CE; y sobre la disposición adicional novena del citado Real Decreto-ley 8/2010, por posible vulneración del art. 14 CE.

2. Los antecedentes de hecho de la presente cuestión de inconstitucionalidad son los siguientes:

   1. La Federación de servicios a la ciudadanía de Comisiones Obreras presentó el día 10 de agosto de 2010 ante la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional demanda de conflicto colectivo (núm. 148-2010) contra la empresa Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha (FEVE), en la que se solicitaba que la Sala dictara Sentencia por la que se declarase el derecho de los trabajadores de FEVE a percibir el durante el año 2010 el importe íntegro de sus salarios, de acuerdo con las previsiones del XVIII convenio colectivo de FEVE, y con los incrementos retributivos abonados y percibidos hasta el mes de junio de 2010 y que, en consecuencia, se declarase nula y contraria a derecho la decisión empresarial de minorar el 5 por 100 del salario percibido por los trabajadores a partir del 1 de junio del año 2010, y ello por entender que la aplicación unilateral de reducciones salariales, derivada de la aplicación del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, resultaría lesiva del derecho a la negociación colectiva (art. 37.1 CE) y, consecuentemente, de la libertad sindical (art. 28 CE). Junto a los argumentos anteriores, la recurrente alega que el Real Decreto-ley carece del presupuesto habilitante que exige el art. 86 CE, que afecta gravemente derechos regulados en el título I de la Constitución, que no puede modificar a la Ley de Presupuestos y que vulnera los principios constitucionales de igualdad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (arts. 14 y 9 CE), por el establecimiento de distintos grados de aplicación de los recortes salariales exceptuando éstos en el caso de las entidades púbicas empresariales RENFE, ADIF y AENA sin justificación razonable alguna.

   2. El 16 de septiembre de 2010, la Federación estatal de trasportes, comunicaciones y mar de UGT, presentó también demanda de conflicto colectivo (núm. 162-2010) contra el mismo organismo público, en la que solicitaba que se dictara Sentencia condenando a FEVE a revocar el acuerdo relativo a la reducción del 5 por 100 en las retribuciones de los trabajadores, y en consecuencia se procediera a la devolución de las cantidades ilícitamente descontadas de las nóminas. La demanda se sustenta fundamentalmente en el argumento de que el Real Decreto-ley 8/2010 afecta, excediendo los límites materiales que le marca el art. 86 CE, a los arts. 9.3, 14, 28, 31, 33, 35,1 y 37 CE, además de no ampararse en un válido presupuesto habilitante, y de afectar, en contra de lo dispuesto en los arts. 66.2 y 134.1 CE, a una ley de presupuestos.

   3. La Confederación General del Trabajo presentó demanda de conflicto colectivo (núm. 168-2010) contra FEVE el 23 de septiembre de 2010, solicitando la declaración del derecho a los trabajadores de FEVE del abono íntegro de sus salarios de acuerdo con el convenio colectivo en vigor con sus actualizaciones correspondientes, sin que se les aplique reducción alguna. Tal solicitud se basa en el argumento de que la empresa pública demandada no podía aplicar la reducción salarial derivada del Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, sin pasar por el procedimiento de modificación sustancial de las condiciones de trabajo previsto en el artículo 41.4 de la Ley del estatuto de los trabajadores (LET), de modo que al no hacerlo habría ido contra el contenido de los derechos a la libertad sindical (art. 28 CE) y a la negociación colectiva (art. 37 CE). A lo anterior, la demanda añade la alegación de que la disposición adicional novena del Real Decreto-ley lesiona el principio de igualdad (art. 14 CE), salvo que se entendiera aplicable también a FEVE,

   4. Por Auto de 13 de octubre de 2010 la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional acordó acumular al procedimiento núm. 148-2010 las demandas registradas bajo los núms. 162-2010 y 168-2010.

   5. Concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar Sentencia en los procedimientos acumulados de conflicto colectivo 148-2010, 162-2010 y 168-2010, la Sala dictó providencia el 22 de octubre de 2010 por la que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 163 CE, en relación con los artículos 2, 3 y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y el art. 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), acordó oír a las partes y al Ministerio Fiscal en el plazo común e improrrogable de diez días para que alegasen lo que a su derecho conviniera sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de la nueva redacción de los arts. 22.4 y 25 de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2010, dada a estos preceptos por el art. 1 del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, ya que podría afectar al contenido esencial del derecho a la libertad sindical, regulado en los arts. 7 y 28.1 CE, en relación con el derecho de negociación colectiva (art. 37.1 CE); así como sobre la disposición adicional novena del mismo Real Decreto-ley 8/2010, ya que podría afectar al contenido esencial del derecho de igualdad (art. 14 CE), en tanto que excluye de dicha reducción al personal laboral no directivo de las entidades públicas empresariales RENFE, ADIF y AENA, salvo que por negociación colectiva las partes decidieran su aplicación.

   6. El 3 de noviembre de 2010 el sindicato LAB presentó escrito de alegaciones en este procedimiento, afirmando que la actuación de FEVE habría vulnerado, a su juicio, los derechos a la libertad sindical y a la negociación colectiva derivada, contemplados en los arts. 28 y 37.1 CE, así como que habría sido contraria a lo preceptuado en los arts. 9.3, 14, 31, 33.3 y 35 CE.

   7. La Federación estatal de transportes, comunicaciones y mar de UGT presentó sus alegaciones mediante escrito registrado el día 5 de noviembre de 2010, en el que manifestaba su conformidad con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, insistiendo en que el Real Decreto-ley 8/2010 afecta a disposiciones del título I de la Constitución española como los arts. 14, 28.1 y 37, excediendo con ello el límite material impuesto a este tipo de normas por el art. 86 CE, y haciendo hincapié también en que, en la demanda, se citan como artículos que podrían considerarse vulnerados, además de aquellos a los que se refiere la providencia de 22 de octubre de 2010, también los arts. 33 y 35.1 CE.

   8. El Sindicato Español de Maquinistas y Ayudantes Ferroviarios (SEMAF), presenta escrito de alegaciones el 11 de noviembre de 2010, mostrando su conformidad al planteamiento de la cuestión, al entender que el Real Decreto-ley 8/2010 afecta y vulnera los derechos fundamentales de la libertad sindical, regulado en los artículos 7 y 28.1 CE, en relación con el artículo 37.1 del mismo texto, relativo a la negociación colectiva, así como al contenido esencial del derecho a la igualdad recogido en el artículo 14 CE.

   9. Por su parte la empresa Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha (FEVE) mediante escrito presentado el 2 de noviembre de 2010 manifiesta su no oposición a que se plantee la cuestión de inconstitucionalidad.

   10. La Federación de servicios a la ciudadanía de Comisiones Obreras presentó alegaciones mediante escrito registrado el 15 de noviembre de 2010, manifestando la necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad solicitando el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por posible vulneración de los arts. 86. 28.1, 37.1 y 14 CE

   11. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 15 de noviembre de 2010, remitiéndose íntegramente al presentado el 22 de octubre de 2010 en relación con los autos de conflicto colectivo acumulados 128-2010, 132-2010 y 145-2010, por tratarse de una cuestión jurídica idéntica a la planteada en aquellos procedimientos, no estimando procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad (ATC 85/2011, de 7 de junio).

   12. La Confederación General del Trabajo, presentó sus alegaciones en escrito registrado el 18 de noviembre de 2010, mostrando su conformidad con el planteamiento de la cuestión, al entender que el Decreto-ley 8/2010 es contrario a los artículos 9, 28.1, 37.1, 14 y 86 de la Constitución española.

   13. Finalmente, la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional dictó el Auto de 22 de noviembre de 2010 por el que se acuerda elevar cuestión de inconstitucionalidad ante este Tribunal Constitucional para que "resuelva si la redacción de los artículos 22.4 y 25 de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2010, promovida por el art. 1 del RDL 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, ha vulnerado o no al contenido esencial del derecho de libertad sindical, regulado en los artículos 7 y 28.1 CE, en relación con el derecho de negociación colectiva, regulado en el artículo 37.1 CE, al dejar sin efecto las retribuciones pactadas en el XVIII convenio de FEVE en ultractividad y los incrementos abonados hasta el mes de junio de 2010, puesto que entendemos que dichos preceptos son aplicables al caso y el fallo depende de su validez"; así como para que "resuelva si la Disposición Adicional 9ª del RDL 8/2010, de 20 de mayo, ha vulnerado o no el derecho de igualdad, contenido en el artículo 14 CE, al tratar de modo desigual al personal laboral no directivo de FEVE respecto al personal laboral no directivo de RENFE, ADIF y AENA".

3. El mencionado Auto de 22 de noviembre de 2010 de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional fundamenta el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en las consideraciones que seguidamente, y de forma resumida, se indican.

   En primer lugar, afirma la Sala la relevancia del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad para resolver el litigio planteado, pues, acreditado que la entidad pública FEVE abonó los salarios pactados convencionalmente hasta la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2010, se hace evidente que es la nueva redacción de los preceptos cuestionados el obstáculo que impide el mantenimiento de las retribuciones dispuestas en la redacción anterior, puesto que los preceptos modificados de la ley de presupuestos generales del Estado han reducido la masa salarial de FEVE.

   Tras ello, comienza la Sala su análisis sobre la concurrencia de los requisitos exigidos por el art. 86.1 CE para la validez de los decretos-leyes, afirmando no tener dudas acerca de la concurrencia del requisito positivo exigido por el art. 86.1 CE, esto es, acerca de la concurrencia del presupuesto habilitante de la elaboración del real decreto-ley, al entender que la intervención del Gobierno estuvo causada por una extraordinaria y urgente necesidad de acometer medidas orientadas a la reducción radical del déficit público. Pero en relación con el requisito negativo contenido en el mismo art. 86.1 CE, consistente en que no podrá afectarse mediante decreto-ley al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, ni a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución, la Sala considera que no es posible, sin vulnerar lo establecido en los arts. 7, 28.1 y 37.1 CE, modificar mediante decreto-ley lo pactado en un convenio colectivo, puesto que dicha modificación, al afectar a la intangibilidad del convenio colectivo durante su vigencia, incide directamente en los derechos a la libertad sindical y a la negociación colectiva.

   A continuación, precisa la Sala que su duda de constitucionalidad se plantea en relación con el personal laboral -y no con los funcionarios públicos- exponiendo las razones que le llevan a considerar que aunque funcionarios y personal laboral están sometidos a los incrementos de la masa salarial establecidos anualmente en la ley de presupuestos generales del Estado, una vez concluidos los acuerdos que determinan los límites presupuestarios para cada año, para el personal laboral tendrán la consideración y efectos previstos en el art. 83 LET, que son los propios de los convenios colectivos, de manera que una vez aprobada la ley de presupuestos generales del Estado, los convenios colectivos que se concluyan conforme a la misma, una vez aprobados por la comisión ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones (CECIR), obligan a la Administración y a su personal laboral durante todo el tiempo de su vigencia, siendo inaplicable lo dispuesto en el art. 38.10 de la Ley del estatuto básico del empleado público (LEEP), así como la cláusula rebus sic stantibus, a diferencia de lo que acontece con el personal funcionario.

   Tras exponer la doctrina constitucional sobre el derecho a la negociación colectiva como parte integrante del contenido esencial del derecho de libertad sindical en su vertiente funcional, la Sala de lo Social insiste en que no considera constitucionalmente posible que se pueda suspender, modificar o suprimir un convenio colectivo durante su vigencia mediante un decreto-ley, aunque concurra la nota positiva exigida por el art. 86.1 CE, puesto que la suspensión, modificación o supresión del convenio afecta al contenido esencial de los derechos fundamentales de negociación colectiva y libertad sindical, lo cual está vedado por la Constitución, sin perjuicio de que podría haberse salvado constitucionalmente dicha limitación si se hubiera activado el procedimiento previsto en el art. 86.3 CE, procediendo las Cortes a tramitarlo como proyecto de ley, por el procedimiento de urgencia.

   Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, recuerda la Sala de lo Social que tal disposición establece que la reducción salarial examinada no será de aplicación a las entidades públicas empresariales RENFE, ADIF y AENA, salvo que por negociación colectiva las partes acuerden su aplicación. Tras resumir las posiciones de las partes manifestadas en el trámite de alegaciones y la doctrina constitucional sobre el derecho de igualdad, defiende la Sala la aplicabilidad al caso de la disposición cuestionada, afirmando que si la misma se declarara inconstitucional por tratar peyorativamente a los trabajadores de FEVE respecto de los trabajadores de RENFE, ADIF y AENA, la consecuencia jurídica sería necesariamente la extensión a aquéllos de lo previsto para éstos, esto es, la extensión del derecho.

   Señalado lo anterior, la Sala, tras destacar la ausencia de justificación en la exposición de motivos del Real Decreto-ley 8/2010, acerca de la idoneidad, racionabilidad y proporcionalidad del trato diferenciado al personal laboral de las entidades públicas empresariales citadas, concluye que si el objetivo esencial del Real Decreto-ley 8/2010 era reducir el déficit público, excluir de la aplicación de las medidas a las entidades controvertidas por tener plantillas de grandes dimensiones "conduciría al absurdo, dado que cuantos más trabajadores se vieran afectados por la reducción salarial más se reduciría el gasto, no tratándose, por tanto, de una medida idónea, ni necesaria, ni proporcionada, puesto que imponer un sacrificio tal al personal laboral de entidades públicas empresariales con plantillas menores y no aplicárselo a entidades públicas empresariales con plantillas de mayores dimensiones es sencillamente inadmisible".

   Por todo ello, concluye la Sala que dicho trato diferenciado, al carecer de cualquier justificación, ha podido vulnerar el derecho de igualdad del art. 14 CE.

4. Mediante providencia de 15 de febrero de 2011 la Sección Segunda de este Tribunal acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 LOTC, oír al Fiscal General del Estado para que en el plazo de diez días alegase lo que considerara conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el cumplimiento de los requisitos procesales establecidos en el art. 35.2 LOTC y por si fuese notoriamente infundada.

5. El Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido mediante escrito registrado el 23 de marzo de 2011, en el que considera que, efectivamente, la cuestión de inconstitucionalidad es inadmisible por falta de cumplimiento de los requisitos procesales y por ser notoriamente infundada.

   En relación con el primero de los aspectos señalados, rechaza el Fiscal General que el órgano proponente haya cumplido de manera correcta el trámite de audiencia regulado en el art. 35.2 LOTC dado que las dudas de constitucionalidad recogidas en el Auto y que se centran en la vulneración del art. 86.1 CE no fueron mencionadas en la providencia de 22 de octubre de 2010 que dio audiencia a las partes, en la que no se sometió a la consideración de las mismas si el decreto-ley se acomodaba a las exigencias constitucionales.

   En segundo lugar, cuestiona también el Fiscal General la justificación del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, por entender que esta norma, al contemplar a un colectivo de trabajadores distinto al de los demandantes en el proceso subyacente, no resulta aplicable al caso.

   Analizando ya, en tercer lugar, la duda de constitucionalidad relativa a la posible vulneración del derecho a la libertad sindical (arts. 7 y 28.1 CE), en relación con el derecho de negociación colectiva (art. 37.1 CE), el Fiscal General, tras referirse a la normativa aplicable a la negociación colectiva en el ámbito laboral y funcionarial, entre la que se destaca por él la Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público, señala que en esta materia no hay auténtica negociación colectiva sino legislación negociada; y que, siendo ello así, mal puede afirmarse que el Real Decreto-ley 8/2010 haya podido afectar al régimen general o a algún elemento esencial del derecho de negociación colectiva del personal laboral al servicio de las Administraciones públicas al fijar sus retribuciones mediante una reforma de la ley de presupuestos. Por otra parte, tampoco cabe aceptar, a juicio del Fiscal General del Estado, que el Real Decreto-ley 8/2010 haya restringido el derecho a la negociación colectiva al haber desconocido la fuerza vinculante de los convenios colectivos, porque el principio de jerarquía normativa recogido en el art. 9.3 CE impide que los acuerdos retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las concretas determinaciones contenidas en una norma con rango de ley; y, en segundo lugar y principalmente, porque dicha modificación está prevista en el art. 38.10 LEEP, que considera de aplicación al personal laboral, ya que prevé para los funcionarios públicos que, en situaciones excepcionales y por causa de grave interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, pueda suspenderse o modificarse el acuerdo alcanzado en materia retributiva.

   Finalmente, por lo que se refiere a la duda relativa a la vulneración del art. 14 CE por la disposición adicional novena del Real Decreto-ley 8/2010, señala el Fiscal General que, al afectar a colectivos ya inmersos en procesos de reducción de plantillas mediante expedientes de regulación de empleo, lo que precisa de delicados mecanismos de negociación, y en los que hay una reducción de los costes salariales, o a colectivos que han sufrido específicamente una reducción salarial notoriamente superior al resto de los empleados públicos, se pone de manifiesto que no nos encontramos ante supuestos fácticos idénticos