STS, 4 de Noviembre de 2011

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia con fecha 16 de septiembre de 2008 (recurso contencioso-administrativo 882/2006 ) en la que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Real Círculo de Labradores y Propietarios de Sevilla, anula la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 19 de julio de 2006 por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla en lo que se refiere a las dos actuaciones previstas en la revisión del planeamiento respecto de la parcela ocupada por el mencionado Círculo de Labradores y Propietarios.

La referida sentencia, en su fundamento jurídico primero, identifica el objeto del recurso y la pretensión de la demandante en los siguientes términos:

(...) PRIMERO.- Se recurre en el proceso la Resolución de 19 de Julio de 2.006 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU) de Sevilla.

Se pretende la nulidad parcial de la Resolución impugnada en lo referente a las dos intervenciones de reordenación previstas sobre los terrenos ocupados por el Círculo demandante.

La actora tiene concesión administrativa para construir instalaciones deportivas sobre la parcela donde se ubica el Real Círculo de Labradores y Propietarios de Sevilla, localizada en la margen derecha de la dársena de Alfonso XII, entre el Puente de San Termo y la Fábrica de Tabacos. Parcela de unos 14.500 m2 en la Zona de Servicios del Puerto, de los que 1.127 m2 son propiedad del Círculo, y el resto de la Autoridad Portuaria, que en septiembre de 1.961 otorgó la concesión administrativa de las citadas instalaciones deportivas.

Estando calificada la parcela en el anterior PGOU de 1.987 como V4 Espacios Libres, con Uso Pormenorizado Áreas de Ocio, la Revisión del PGOU ahora recurrida asume, por una parte, las determinaciones, objetivos y criterios del Plan Especial (PE) de Protección del Sector 27.3."Puerto", aprobado el 27 de marzo de 2.003, en el que los terrenos reciben la calificación de Espacios Libres Públicos: Área de Equipamiento y Espacios Libres, estableciéndose expresamente la Compatibilidad Transitoria para Instalaciones Deportivas y Recreativas Actuales en Concesión. Y, por otra parte, la Revisión impugnada asume también los criterios de ordenación establecidos por el Plan Especial (PE) de Ordenación del Puerto de Sevilla, aprobado definitivamente el 29 de septiembre de 1,994, en el que los terrenos donde se ubican las instalaciones del Círculo se encuentran íntegramente en el ámbito de este PE y tienen la calificación de Espacios Libres: AL-3, disponiendo el artículo XL de la normativa de dicho PE, en el apartado cuarto , que la ocupación actual de las edificaciones del Club de Labradores se mantendrá hasta la finalización de la concesión, rescatándose estos suelos para su uso público una vez concluya la vigencia de esta. Esa asunción de los criterios de ordenación del PE se manifiesta también en la disposición Transitoria Final de Nuevo Plan General, en la que la efectividad de las dos intervenciones a que haremos referencia a continuación en la parcela ocupada por el Círculo recurrente se hace depender de la Revisión de este PE de Ordenación del Puerto de Sevilla.

Queda meridianamente claro de la normativa que resulta de aplicación a los terrenos en los que se asienta el Círculo de Labradores que han de respetarse las edificaciones e instalaciones hasta la finalización de la concesión, o hasta que se acometa la revisión del PE de Ordenación del Puerto de Sevilla

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En el fundamento segundo la sentencia describe las dos intervenciones que propone la Revisión del Plan General, que la Sala de instancia considera injustificadas y contrarias al espíritu, criterio y finalidad del planeamiento por las siguientes razones:

(...) SEGUNDO-Las dos intervenciones que propone la Revisión del PGOU consisten, la primera, en la reducción de la parcela de uso deportivo en una franja paralela al muro exterior de la C/ Juan Sebastián El Cano (terrenos propiedad del Círculo) con una longitud de aproximadamente 100 metros, recortando esos terrenos en una superficie total de 626 m2. Desaparece con ello totalmente el pasillo de acceso de vehículos desde la puerta de entrada de Plaza de Cuba, que es la puerta de servicio, hasta el resto de los edificios e instalaciones de servicio del club; el acceso de los vehículos para el mantenimiento de las instalaciones, las obras de construcción y reparación, traslado de material deportivo ... etc, se produce necesariamente a través de ese pasillo, habida cuenta que las gradas de las pistas deportivas, fútbol y baloncesto impiden físicamente el tránsito por otra vía. Además de no encontrar en la Memoria justificación alguna para llevara cabo esta intervención de ensanchamiento del acerado en una longitud aproximada de cien metros, cortando repentinamente ese ensanchamiento, la intervención propuesta provocaría el desmontaje y desmantelamiento de las gradas de las pistas deportivas, o incluso de alguna o algunas de estas pistas para crear un pasillo de acceso de vehículos de mantenimiento de las instalaciones. Recordemos que la normativa de aplicación ordena la conservación de las instalaciones y edificaciones hasta el final de la concesión.

A la segunda intervención le es de aplicación idéntico razonamiento: consiste también en reducción de la parcela de uso deportivo en la zona limítrofe con la Fábrica de Tabacos (suelo ocupado por concesión portuaria) para la creación de zona verde. Se trata de una franja verde sobre los terrenos del Club con una superficie de 1 138 m2, abierta en su salida al vial. El terreno en cuestión está ocupado por las instalaciones permanentes y adyacentes a las piscinas del club, lo que significaría que la intervención obligaría no solo a la demolición de los vestuarios de señoras y caballeros, sino que se introduciría en la zona de seguridad y de baño de la piscina principal, que podría provocar su cierre por incumplir el Reglamento Sanitario de Piscinas de Uso Colectivo. En definitiva, ambas intervenciones resultan injustificadas, y especialmente, contrarias al espíritu, criterio y finalidad del planeamiento, que no es otro que mantener las instalaciones y edificaciones del Círculo demandante hasta la finalización de la concesión. Procede, por lo razonado, la estimación del recurso.

Por todo ello, la sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.- La representación procesal de la Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra la sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 5 de enero de 2009 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, alegando la infracción de los artículos 9.3, 33 y 103 de la Constitución y la jurisprudencia que cita ( sentencias del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 1995 , 11 de noviembre de 2004 y 26 de enero de 2005 ).

La Administración autonómica fundamenta su recurso señalando que la decisión urbanística adoptada está justificada en la Memoria de Ordenación del Plan General, justificación que considera más que suficiente por tratarse de una Revisión del Plan General y por ello, de una reconsideración integral o total del planeamiento anterior para ajustarlo a la realidad que contempla la revisión, siendo bastante con una motivación general.

Termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso de casación.

CUARTO.- La representación procesal de la GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA también preparó recurso de casación contra la sentencia; y luego lo interpuso mediante escrito presentado el 11 de mayo de 2009 en el que formula dos motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo por el cauce del artículo 88.1.c/ de la misma Ley . El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Indebida aplicación de los artículos 9, 14 y 103 de la Constitución, así como de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de la controversia, entre otras, sentencias de Tribunal Supremo de 6 de febrero de 1996 , 16 de abril de 1998 y 26 de enero de 2005 , al entender la Sala sentenciadora que ha existido arbitrariedad por falta de motivación del PGOU en lo que se refiere a las dos actuaciones aquí controvertidas. La Gerencia de Urbanismo fundamente este motivo, en lo sustancial, en la existencia de motivación específica y concreta de las dos intervenciones urbanísticas a las que se refiere el recurso.

2. La sentencia incurre en incongruencia interna. Sin citar ningún precepto como vulnerado, el desarrollo del motivo señala la contradicción existente en los razonamientos de la sentencia que, por un lado, reconoce que según la revisión del planeamiento aprobada han de respetarse las edificaciones e instalaciones ubicadas en las parcelas a las que afectan las actuaciones urbanísticas proyectadas, hasta la finalización de la concesión o hasta que se acometa la revisión del Plan Especial de Ordenación del Puerto de Sevilla, y de otra parte, considera inmotivadas las intervenciones propuestas por la nueva revisión y contrarias al espíritu, criterios y finalidad del planeamiento.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que declare haber lugar al recurso de casación y case y anule la sentencia recurrida, desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Real Círculo de Labradores y Propietarios de Sevilla.

QUINTO.- Mediante providencias de la Sección Primera de esta Sala de 3 de julio y 7 de septiembre de 2009 se acordó admitir a trámite los recursos de casación interpuestos y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

SEXTO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 2 de octubre de 2009 se acordó dar traslado de los escrito de interposición a la parte recurrida -Real Círculo de Labradores y Propietarios de Sevilla- para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que hizo mediante escrito presentado el 23 de noviembre de 2009 en el que solicita la desestimación del recurso de casación alegando, en síntesis, que es exigible una especial motivación de las actuaciones previstas por la intensidad con la que afectan al derecho de propiedad y por alejarse de los criterios previamente establecidos por planes especiales aprobados definitivamente.

SÉPTIMO.- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 2 de noviembre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- En las presentes actuaciones se examinan de forma conjunta los recursos de casación interpuestos por las representaciones de la Junta de Andalucía y de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 16 de septiembre de 2008 (recurso contencioso-administrativo 5859/2008 ) en la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Círculo de Labradores y Propietarios de Sevilla contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 19 de julio de 2006 por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla, anulándose las dos actuaciones previstas en dicha revisión del planeamiento respecto de la parcela ocupada por el mencionado Círculo de Labradores y Propietarios

Ya hemos dejado reseña, en el antecedente segundo, de las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que entremos a examinar los motivos de casación aducidos por las dos Administraciones recurrentes, Junta de Andalucía y Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla.

SEGUNDO.- Examinaremos en primer lugar, de manera conjunta, el motivo único aducido por la Junta de Andalucía y el primer motivo de casación de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, pues ambos se fundamentan en que, frente a lo apreciado por la Sala de instancia, las dos actuaciones urbanísticas a las que se refiere la controversia están suficientemente motivadas. Y desde ahora queda anticipado que ambos motivos de casación deben ser acogidos. Veamos.

La Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla aprobada por resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 19 de julio de 2006, contempla, en lo que aquí interesa, dos intervenciones: la primera de ellas consiste en el ensanchamiento del acerado con reducción de la parcela de uso deportivo en una franja paralela al muro exterior de la C/ Juan Sebastián El Cano -terrenos propiedad del Círculo de Labradores y Propietarios de Sevilla- recortando esos terrenos en una superficie total de 626 metros cuadrados; la segunda consiste en la reducción de la parcela de uso deportivo en la zona limítrofe con la Fábrica de Tabacos -suelo ocupado por concesión portuaria- para la creación de zona verde, franja verde sobre los terrenos del Club con una superficie de 1 138 m2, abierta en su salida al vial.

Tales actuaciones urbanísticas afectan a unas parcelas que el documento de revisión Plan General califica como "espacios libres de uso público" y para los que, además, asume los criterios de ordenación establecidos en el Plan Especial de Ordenación del Puerto de Sevilla aprobado definitivamente el 29 de septiembre de 1994, en el que dichos terrenos están calificados como "espacios libres" y en cuyo artículo XLI, apartado cuarto , se establece que la ocupación actual de las edificaciones del Club de Labradores se mantendrá hasta la finalización de la concesión, rescatándose estos suelos para su uso público una vez concluya la vigencia de ésta.

Por su parte, el apartado 6.6.34 de las normas del Plan General establece que "las determinaciones contenidas en el documento del Plan Especial del Puerto de Sevilla aprobado definitivamente por acuerdo plenario de 29 de julio de 1994 (conforme a su texto actualizado tras las Modificaciones puntuales del mismo aprobadas definitivamente con posterioridad) continuarán vigente, en los términos de la Disposición Transitoria Final, hasta tanto se produzca a la innovación o innovaciones del citado Plan Especial conforme a los criterios y recomendaciones establecidos en el Capítulo VII de la Memoria de Ordenación". Y, en este mismo sentido, la disposición transitoria final del Plan General señala, en su apartado primero , que "las determinaciones contenidas en el documento del Plan Especial del Puerto de Sevilla aprobado definitivamente por acuerdo plenario de 29 de julio de 1994 (conforme a su texto actualizado tras las Modificaciones puntuales del mismo aprobadas definitivamente con posterioridad) continuarán vigente, en todo aquello que no contradiga las determinaciones del Título I, II, III, IV, VI, IX y X de las Normas de este Plan, y hasta tanto se produzca a la innovación del citado Plan Especial conforme a los criterios y recomendaciones establecidos en el Capítulo VII de la Memoria de ordenación".

La sentencia recurrida fundamenta la estimación del recurso contencioso-administrativo en la ausencia de justificación de dichas actuaciones que, según la Sala de instancia, "...resultan injustificadas, y especialmente, considera contrarias al espíritu, criterio y finalidad del planeamiento, que no es otro que mantener las instalaciones y edificaciones del Círculo demandante hasta la finalización de la concesión" (fundamento segundo, in fine , de la sentencia recurrida).

Pues bien, no podemos compartir la conclusión a que llega la Sala de instancia, pues las actuaciones urbanísticas proyectadas sí se encuentran motivadas, como seguidamente explicaremos, y el hecho de que el documento de Revisión del Plan General asuma los criterios de ordenación del Plan Especial del Puerto, en el que se mantiene la concesión hasta su finalización, no convierte en injustificada a la nueva regulación.

La Memoria de Ordenación de la Revisión del Plan General dedica el capítulo V al "sistema de espacios libres", y allí se justifica, con carácter general, el diseño del sistema de espacios libres de la ciudad. En ese capítulo V se destaca el mayor protagonismo que adquiere la dársena del río Guadalquivir, cuya recuperación para el uso y disfrute de la ciudad se considera vital por el Plan, con la previsión de un parque lineal que logre la recuperación y utilización como espacios libres y de esparcimiento de las dos riberas históricas. Luego, en el Capítulo XII de la Memoria, relativo a las intervenciones en la ciudad consolidada, se exponen las estrategias a nivel de distrito; y así, el apartado 5.2 contiene una motivación específica de las intervenciones aquí controvertidas aludiendo al "(...) redimensionamiento del viario en C/ Sebastián Elcano, que pretende aumentar la dimensión del acerado existente de tal manera que permita la incorporación de una nueva zona verde que sea entendida como espacio de relación-desahogo de todos los recorridos peatonales perpendiculares a la traza del río. Si del lado de la ciudad construida, la consecución de espacio público se confía en el aumento de acerado y la construcción de un boulevard lateral adyacente a la edificación existente, la liberación de la margen del río pretende constituirse el lugar público que, conservando el carácter de ribera, integre espacios verdes singularizados que resuelvan el déficit del barrio (...)

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En cuanto al grado de concreción exigible a la motivación contenida en la Memoria del instrumento de planeamiento, una reiterada jurisprudencia viene a señalar que cuando se trata de un Plan General nuevo o de una Revisión del planeamiento en la que los cambios afectan a todo el término municipal o a una gran parte del mismo, no cabe exigir una explicación pormenorizada de cada determinación, bastando que se expliquen y justifiquen las grandes líneas de la ordenación propuesta; y que será necesaria una motivación más concreta y detallada a medida que se desciende en la escala de los instrumentos de desarrollo. Pueden citarse en este sentido las sentencias de 25 de julio de 2002 (casación 8509/1998 ), 11 de febrero de 2004 (casación 3515/2001 ) y 26 de enero de 2005 (casación 2199/2002 ).

Trasladando esas consideraciones al caso que nos ocupa, constatamos que las actuaciones a las que se refiere el presente recurso de casación se encuentran justificadas, siendo suficiente el grado de concreción con el que la Memoria de Ordenación de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla expone el objetivo y finalidad de recuperar espacios libres para el uso y disfrute de la ciudad en las riberas históricas del río Guadalquivir.

Por otra parte, el hecho de que el Plan General asuma las determinaciones del Plan Especial del Puerto, que contempla el mantenimiento la concesión hasta su finalización, no puede llevar a afirmar -como erróneamente se hace en la sentencia de instancia- que esa permanencia de la concesión constituya precisamente la finalidad del planeamiento. Acabamos de ver, expresados en la Memoria de la revisión del Plan General, cuales son los criterios de ordenación que delimitan el objetivo y finalidad del planeamiento para este concreto ámbito, que se concretan en la recuperación de la dársena del río Guadalquivir para el uso y disfrute de la ciudad mediante la previsión de un parque lineal, el aumento de la superficie de acera, la construcción de un boulevard lateral adyacente a la edificación existente, etc. Estos son los puntos que conforman la finalidad del planeamiento en esta zona. Aquella otra determinación relativa al mantenimiento de la concesión hasta su finalización no es la finalidad ni el objetivo primordial del planeamiento, sino una previsión complementaria y transitoria destinada a concordar el planeamiento general con las determinaciones del Plan Especial del Puerto.

Así, la Revisión del Plan General incorpora las determinaciones del mencionado Plan Especial del Puerto, y, para cohonestar las actuaciones previstas con el contenido de dicho Plan Especial, el planeamiento general establece un régimen transitorio en cuya virtud las actuaciones aquí controvertidas serán efectivas sólo cuando se innove el Plan Especial o finalice por cualquier causa la concesión administrativa que afecta a los terrenos.

Las consideraciones expuestas en el apartado anterior llevan a acoger los motivos de casación examinados, de donde resulta que la sentencia recurrida debe ser casada; y, sin necesidad ya de examinar el motivo segundo del recurso interpuesto por la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, procede que entremos a resolver en los términos en que viene planteado es debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).

Abordando entonces esa tarea, las mismas razones que hemos expuesto en el apartado anterior al examinar los motivos de casación que hemos acogido, son las que nos llevan a concluir que el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado, pues en contra de lo que sostiene la representación del Real Círculo de Labradores y Propietarios de Sevilla, la ordenación prevista en la revisión del Plan General de Sevilla está debidamente justificada, sin que se adviertan razones para tacharla de arbitraria. Y no cabe afirmar que el planeamiento haya ignorado la realidad física existente, pues hemos visto que la revisión del Plan General contempla específicamente el destino actual de los terrenos y la existencia de la concesión, estableciendo al efecto un régimen transitorio.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2, de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción .