STS, 19 de Julio de 2011

PonenteSEGUNDO MENENDEZ PEREZ
ECLIES:TS:2011:5477
Número de Recurso3444/2007
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución19 de Julio de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Julio de dos mil once.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por Dª Lourdes heredera de Dª Socorro , representada por el Procurador de los Tribunales D. Carlos Blanco Sánchez, contra sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 10 de abril de 2007 , sobre Responsabilidad Patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo numero 1055/2004 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 10 de abril de 2007, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : PRIMERO. - Desestimar el presente recurso nº 1055/04 interpuesto por el Procurador Sr. Santías Viada, en la representación que ostenta de Dª. Socorro , contra la Resolución del Ministerio de Justicia descrita en el primer Fundamento de Derecho, que se confirma por ser conforme al ordenamiento jurídico. SEGUNDO.- No hacer una expresa condena en costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de Dª Lourdes heredera de Dª Socorro , interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Primero .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción y 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al infringir la sentencia recurrida el artículo 24.2 de la Constitución Española y el artículo 6.1 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos.

Segundo .- Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, artículos 33 y 67.1 del mismo Cuerpo Legal y del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil -incongruencia omisiva- en relación con los artículos 24.1 y 118 de la Constitución Española con resultado de infracción por inaplicación de los dos preceptos constitucionales.

Tercero .- Bajo el mismo amparo procesal, por infracción del artículo 24.2 de la Constitución Española.

Y termina suplicando a la Sala que "...dicte en su día Sentencia por la que declarándose haber lugar al recurso de casación interpuesto, con expresa estimación de los dos primeros motivos de recurso articulados en el cuerpo del presente escrito, case la sentencia recurrida, y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el proceso de instancia resuelva de conformidad con lo interesado en la súplica del escrito de demanda, condenando a la Administración a pagar a mi patrocinada tres millones de euros (3.000.000,00.-Euros) más los intereses legales desde la fecha de su reclamación a la Administración de Justicia en vía administrativa, en concepto de indemnización por los daños y perjuicios causados por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, causante de vulneración del derecho fundamental de la recurrente a un proceso sin dilaciones indebidas y del derecho a obtener la tutela judicial efectiva; y subsidiariamente, para el caso de que no estime los dos primeros motivos de recurso, estime el articulado en tercer lugar, con las consecuencias inherentes a dicho pronunciamiento, en todos los casos con expresa imposición a la Administración General del Estado de las costas causadas, si hubiere lugar a ello".

TERCERO

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte resolución desestimando el recurso de casación por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada.

CUARTO

Mediante providencia de fecha 26 de mayo de 2011 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 5 de julio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sala de instancia desestima en su sentencia el recurso interpuesto contra la resolución desestimatoria presunta, por silencio, luego ampliado a la resolución expresa de fecha 28 de febrero de 2006, dictada por delegación del Ministro del Departamento por el Secretario de Estado de Justicia, que, en el mismo sentido, desestimó la reclamación de responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.

De dicha sentencia, es necesario transcribir los dos últimos párrafos de su fundamento de derecho cuarto, del siguiente tenor:

"En el presente caso, planteada por la ahora recurrente demanda de oposición a las medidas de desamparo acordadas en junio de 1997 [por resolución de la Consejería de Asuntos Sociales de la Junta de Andalucía, añadimos aquí], el Juzgado de Familia dictó sentencia en Septiembre del año siguiente, ratificando la medida, y no es de apreciar en esta primera instancia, como señala el Consejo General en su informe, retrasos relevantes que constituyan funcionamiento anormal, dada la complejidad de la prueba de esta clase de procesos y la complicación procesal derivada de un incidente de acumulación de autos; esta sentencia fue apelada por la recurrente y la Audiencia Provincial estimó el recurso en una sentencia de 12 de Junio de 2.000 que, a su vez, fue recurrida en amparo ante el Tribunal Constitucional por los padres de acogida de los menores; entre tanto, el Juzgado había intentado ejecutar en sus términos la sentencia de la Audiencia, lo que no fue posible por la rotunda negativa de los hijos a volver con su madre, lo que dio lugar a que el Juzgado propusiese en Auto de 11 de Julio de 2.001, unas medidas alternativas, que fueron inicialmente aceptadas por la demandante, aunque tampoco tuvieron el éxito pretendido, por lo que en otro recurso de apelación, la Audiencia resolvió (Auto de 25 de Abril de 2.002) revocar el Auto del Juzgado y recordarle su deber de ejecutar lo acordado en la sentencia; el Tribunal Constitucional estimó el amparo en sentencia de 14 de Mayo de 2.002 , ordenando la retroacción de actuaciones, lo que fue cumplimentado por la Audiencia que, finalmente, dictó sentencia el 26 de Diciembre de 2.002 , sustituyendo la anterior aunque confirmándola en lo esencial, pero constatando la imposibilidad de ejecución en sus propios términos, dado el arraigo de los menores con su familia de acogida, lo que dio lugar al procedimiento de indemnización sustitutorio de la ejecución, en el que por sentencia del Juzgado de Familia se concedió a la reclamante la suma de 72.670 Euros (sentencia de 28 de Marzo de 2.005), suma que fue aumentada por la Audiencia Provincial al estimar parcialmente el recurso de apelación, hasta la cantidad de 1.400.000 Euros, a cargo de la Comunidad autónoma.

En estas circunstancias no es posible apreciar la existencia de funcionamiento anormal, como concluye el Consejo General en su informe; no existe, en ninguna de las instancias judiciales, ni paralizaciones injustificadas ni períodos de inactividad que permitan apreciarla; tampoco durante la tramitación del recurso de amparo, los órganos judiciales permanecieron pasivos a resultas de lo que resolviera el Tribunal Constitucional, sino que intentaron llevar a cabo lo resuelto de acuerdo con los informes técnicos y teniendo en cuenta, en todo caso, el interés superior de los menores; si no fue posible llegar a una solución satisfactoria para todas las partes ello no se debió al desinterés o a la dejación de funciones por parte de los juzgados y tribunales de Sevilla, y en concreto del Juzgado de Familia, que en todo momento trataron de llevar a cabo lo resuelto por el superior jerárquico, aunque la ejecución en sus propios términos de lo acordado se vio obstaculizado por las circunstancias descritas; en definitiva, no cabe apreciar funcionamiento anormal de la Administración de Justicia por dilaciones indebidas."

SEGUNDO

La actora, a quién tras su fallecimiento ha sucedido en este grado de casación uno de los dos hijos afectados por aquella resolución administrativa de 1997, formula contra la repetida sentencia tres motivos de casación, que pasamos a examinar en el orden inverso al que se formulan por entender que es aquél y no éste el más adecuado por razones de índole procesal.

TERCERO

Así, el tercero de dichos motivos denuncia, al amparo del art. 88.1.c) de la LJ , la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, incluido en el texto del art. 24.2 de la CE .

Tal vulneración se habría producido, a juicio de la recurrente, al no admitir la Sala de instancia las pruebas que propuso en escrito de 24 de enero de 2006 como "cuarta", "quinta", "sexta", "séptima", "octava", "novena", "décima" y "undécima" -todas ellas documentales- y "decimocuarta" -testifical- que por error, dice el propio motivo, se numeró en el escrito también como "duodécima". Y se habría producido, asimismo, al no admitir aquella Sala las que propuso en escrito de 22 de junio del mismo año.

Dicho aquí en síntesis, y fijándonos en lo que nos parece la esencia de lo que el motivo argumenta, aquellas pruebas, dice éste, trataban de poner en conocimiento de la Sala que el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia se padecía de forma generalizada en casos de similar naturaleza en aquel Juzgado de Familia, en el que de facto se llegaba a la inejecución de lo resuelto por la Sección Sexta de la Audiencia Provincial de Sevilla a través de dilaciones reiteradas, de señalamiento de vistas no solicitadas por las partes o huérfanas de apoyo procesal, de la ausencia de un impulso de oficio de las actuaciones o, incluso, mediante la abstención del deber de requerir, apercibir y, en su caso, sancionar a las partes, peritos, técnicos y demás intervinientes en los procesos que con su conducta coadyuvaban a la inejecución material de lo ordenado por dicha Audiencia. Se trataba de acercarse al conocimiento certero de cuántas veces había ocurrido algo análogo entre ambos órganos judiciales. Y, también, del impacto que el caso de la actora produjo en muy variadas instancias y en la sociedad en su conjunto, mediante datos que provenían de personas e instancias enormemente cualificadas.

CUARTO

El motivo, y precisamente por razón de lo que argumenta, ha de ser desestimado, pues al juzgar sobre un hipotético funcionamiento anormal de la Administración de Justicia por supuestas dilaciones indebidas, lo relevante son las singulares y concretas circunstancias del proceso en que ello haya podido producirse, apreciadas y valoradas con la debida precisión y no con la mera impresión que como regla sólo alcanzan los terceros que no intervienen en él. De ahí que unas pruebas dirigidas principalmente a intentar poner de relieve una supuesta actitud renuente de aquel concreto Juzgado de Familia al ejecutar resoluciones firmes de la Audiencia (o, como dijo la Sala de instancia, "destinada a justificar el funcionamiento en general de tal órgano jurisdiccional"), y -las del segundo escrito- a incorporar publicaciones de medios de comunicación o notas de prensa más o menos relacionadas con algunos aspectos del pleito, devinieran impertinentes e innecesarias. Con más razón, si cabe, cuando la actuación de aquel Juzgado de Familia en su función jurisdiccional de ejecutar la sentencia de la Audiencia de fecha 12 de junio de 2000, estaba ya documentada en el proceso y extractada en el esclarecedor Auto de 25 de febrero de 2002, dictado por el Tribunal Constitucional en la pieza de suspensión dimanante del recurso de amparo núm. 4834/2000, a cuya atenta lectura remitimos.

Conclusión que en el caso de autos se ve confirmada, de todo punto a juicio de este Tribunal de casación, al detener la atención en el tenor literal de los medios de prueba propuestos y denegados.

En suma, los autos de la Sala de instancia de fechas 9 de febrero, 28 de junio y 27 de octubre de 2006 que lo entendieron así, con motivación más que suficiente en los dos últimos, no infringieron la garantía procesal de poder utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa.

QUINTO

La misma suerte ha de correr el segundo motivo de casación, que al amparo, también, del citado art. 88.1 .c), denuncia un vicio de incongruencia omisiva, ya que, a juicio de la parte, la sentencia de instancia omitió ocuparse de la cuestión relativa al funcionamiento anormal de la Administración de Justicia que supone su incapacidad para hacer ejecutar lo juzgado.

Es así, porque de esa cuestión sí se ocupa dicha sentencia. Lo hace cuando en un momento del razonamiento que expresa a lo largo del penúltimo párrafo de su fundamento de derecho cuarto, antes trascrito, afirma que " entre tanto, el Juzgado había intentado ejecutar en sus términos la sentencia de la Audiencia, lo que no fue posible por la rotunda negativa de los hijos a volver con su madre, lo que dio lugar a que el Juzgado propusiese en Auto de 11 de Julio de 2.001, unas medidas alternativas, que fueron inicialmente aceptadas por la demandante, aunque tampoco tuvieron el éxito pretendido ". Y además y sobre todo cuando en otro del último párrafo de ese mismo fundamento de derecho, también trascrito, afirma que " tampoco durante la tramitación del recurso de amparo, los órganos judiciales permanecieron pasivos a resultas de lo que resolviera el Tribunal Constitucional, sino que intentaron llevar a cabo lo resuelto de acuerdo con los informes técnicos y teniendo en cuenta, en todo caso, el interés superior de los menores; si no fue posible llegar a una solución satisfactoria para todas las partes ello no se debió al desinterés o a la dejación de funciones por parte de los juzgados y tribunales de Sevilla, y en concreto del Juzgado de Familia, que en todo momento trataron de llevar a cabo lo resuelto por el superior jerárquico, aunque la ejecución en sus propios términos de lo acordado se vio obstaculizado por las circunstancias descritas ".

De nuevo, por la base sólida que presta a esos razonamientos de la Sala de instancia, es oportuno remitirnos otra vez al citado Auto del Tribunal Constitucional de fecha 25 de febrero de 2002 .

SEXTO

Nos resta por examinar el primero de los motivos de casación, en el que la parte, al amparo del art. 88.1.d) de la LJ , plantea la cuestión de fondo, aunque limitada, tal y como dice el propio motivo, a uno de los dos aspectos con que la planteó en su demanda. En concreto, insiste en él en un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia por dilaciones indebidas en las dos instancias judiciales, con vulneración, así, del derecho fundamental a un proceso en que no acontezcan, e infracción, por tanto, de los artículos 24.2 de la CE y 6.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos.

Su desarrollo argumental discrepa, en suma, de la conclusión que la Sala de instancia alcanza en aquel párrafo final del repetido fundamento de derecho cuarto de su sentencia, cuando afirma que " no existe, en ninguna de las instancias judiciales, ni paralizaciones injustificadas ni períodos de inactividad que permitan apreciarla ".

En esa línea, razona la parte en primer lugar que conceptualmente no cabe equiparar en la totalidad de los casos, tampoco en éste, funcionamiento anormal con paralización o inactividad del órgano judicial, pues de seguirse este criterio se estaría reduciendo el significado de un concepto jurídico como el de "funcionamiento anormal" hasta el extremo de hacerlo coincidir materialmente, por vía de simplificación, con lo que no sería más que una de sus posibles manifestaciones: la paralización o la inactividad. Esa simplificación -se añade después de poner la parte lo que a nuestro juicio es un desafortunado ejemplo- convierte en utópica la declaración que contiene el art. 121 de la CE .

Afirma después, aunque sin añadir a ello, más allá de lo que luego diremos, su propio análisis, que la sentencia de instancia ignora por completo cuestiones que debieron ser objeto de análisis y de expreso pronunciamiento, como son la complejidad del caso, la conducta de la demandante, lo que ésta arriesgaba o, mejor dicho, los intereses en juego; todas ellas cuestiones cruciales en el estudio de una reclamación por dilaciones indebidas.

Invoca a continuación el art. 88.3 de la LJ , para solicitar de esta Sala que "analice si en los hechos que se exponen en la demanda concurren datos que permitan objetivar, como requiere la doctrina del Tribunal Supremo, que se hayan producido dilaciones indebidas". Pero no sigue a esa invocación, como sería lógico, la expresión concreta, nítida, de aquello a lo que se refiere aquel artículo, esto es: qué hechos son los omitidos por el Tribunal de instancia, pese a que su toma en consideración fuera necesaria, y qué elementos de prueba o de juicio permitirían afirmar que esos hechos omitidos están suficientemente justificados según las actuaciones.

Relata acto seguido, aunque no con el detalle que resulta de la voluminosa documentación que tenemos a la vista, el devenir de las actuaciones procesales, destacando al hilo de ello la edad que tenían sus hijos Iván y Sara cuando acontecieron los hitos principales. Afirma, como punto de partida, la preferente tramitación que en nuestro ordenamiento procesal tiene un procedimiento de oposición a la declaración de desamparo, habida cuenta de que afecta a la situación personal de unos menores. Indica, bien que sin más explicación ni detalle, que dicho procedimiento presenta una complejidad procesal que cabe considerar como elemental o básica, pudiendo culminar en un tiempo razonablemente rápido si recibe de oficio el impulso requerido. En el de autos, sigue diciendo, las actuaciones ante el Juzgado previas al dictado de su sentencia se limitaron a la recepción de dos informes encargados por el Juez (uno del Equipo Psicosocial, que se recibe "siete meses después de haber sido requerido por el Juzgado y habiendo sido apercibido por el mismo"; y otro de carácter médico-forense) y a la celebración de una comparecencia. Trascurrieron, pues, catorce meses y ocho días para resolver un asunto en primera instancia carente de dificultades técnicas desde el punto de vista adjetivo o procesal. Asimismo, la primera sentencia de la Audiencia se dicta veintitrés meses y doce días después de que se dictara la de primera instancia, tiempo excesivo en cualquier caso y no justificado por el hecho de que el Tribunal de apelación acordara la exploración de los menores. Además, los autos retornan al Juzgado dos meses y veintiséis días más tarde. A partir de ahí, trascurren diez meses y tres días hasta que el Juzgado dicta auto por el que acuerda dar cumplimiento, pero de una manera sólo aparente, a la sentencia de la Audiencia. Auto contra el que la actora interpone nuevo recurso de apelación, que se resuelve, dándola la razón, tras nueve meses y catorce días. Interviene el Tribunal Constitucional y, trascurridos ya cinco años, cinco meses y veintiséis días desde que comenzaron las actuaciones judiciales, se dicta la segunda sentencia de la Audiencia que, reiterando su conclusión ya sentada en la primera de que nunca hubo desamparo, declara no obstante que la ejecución ha devenido imposible.

Y recuerda finalmente que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal Constitucional han introducido para juzgar sobre las dilaciones indebidas y examinar la "razonabilidad" de la duración de los procedimientos, especialmente en los penales y en los de familia, el criterio, también y además de otros, de la naturaleza de los intereses en juego, de "lo que arriesga el interesado". Intereses en juego que en el caso de autos tenían una importancia delicadísima, pues afectan a "dos menores separados injustamente de su madre, que pasaron más de la mitad de su vida como objeto de un litigio", por lo que ha de llegarse necesariamente a la conclusión, afirma por fin la parte, de que el plazo de cinco años y medio no es en absoluto razonable, sino todo lo contrario.

SÉPTIMO

El motivo también ha de ser desestimado. En esencia, por el conjunto de razones que pasamos a exponer:

La Sala de instancia no desconoce qué criterios objetivos son los que han de ser atendidos o tomados en consideración para dotar de contenido concreto en cada caso al concepto jurídico indeterminado que se expresa y encierra en la frase "derecho a un proceso sin dilaciones indebidas". Al contrario, tras transcribir en parte la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 21 de enero de 1999 , que a su vez cita otras, expresa en el antepenúltimo párrafo de aquel fundamento de derecho cuarto que " Los criterios objetivos aludidos en dicha jurisprudencia son, fundamentalmente, los señalados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en aplicación del art. 6.1. del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos de 4 de Noviembre de 1950 que, para determinar si el procedimiento ha tenido una duración razonable, atiende a las circunstancias de cada caso, teniendo en cuenta la complejidad de la causa, el comportamiento en ella del demandante que haya podido influir en la mayor duración y la actitud de las autoridades nacionales o de sus órganos (Sts. TEDH de 27 de Junio de 1997, asunto Philis contra Grecia , de 30 de Octubre de 1998 , asunto Styranowsky contra Polonia, y de 28 de Octubre de 1999 , asunto Zielinszi y Pradal y González contra Francia , entre otras muchas) ".

El criterio al que singularmente se refiere en su sentencia al expresar, tras relatar las circunstancias del caso (penúltimo párrafo del repetido fundamento de derecho cuarto), y a modo de síntesis con la que justifica su decisión (último párrafo), que " no existe, en ninguna de las instancias judiciales, ni paralizaciones injustificadas ni períodos de inactividad que permitan apreciarla ", no es inadecuado, ni es el de menor importancia, sino más bien lo contrario, cuando se trata de enjuiciar un supuesto de funcionamiento anormal por dilaciones indebidas y no por otra u otras de las diversas causas capaces de dar lugar a él. Ahí, en esa expresión, se condensa la idea reflejada en la doctrina del Tribunal Constitucional de que las dilaciones se producen tanto por omisión, es decir, por inactividad de los órganos judiciales, como por acción, esto es, por actuaciones que de modo innecesario e injustificado prolongan, paralizándolo, el curso normal del proceso.

Cierto es que en ocasiones ese criterio podrá no ser suficiente para excluir la existencia de dilaciones indebidas, pues, por ejemplo, éstas deben ser apreciadas también, pese a la diligente actuación del órgano judicial, cuando tengan su origen en carencias o defectos de la estructura de la organización judicial. Pero lo que importa en este recurso de casación es que el motivo que ahora examinamos: a) no pone en tela de juicio la corrección o el acierto de lo que la Sala de instancia dijo en esa frase con la que a modo de síntesis justifica su decisión; b) no combate, fundadamente al menos, la importancia de las dos circunstancias que la sentencia recurrida sí pone de relieve, como son la complejidad de la prueba en aquella clase de procesos y la complicación procesal derivada de un incidente de acumulación de autos (los de Oposición al Desamparo, registrados con el núm. 408/1997, y los de Acogimiento Familiar, seguidos, no en el mismo, sino en otro Juzgado de igual clase de la misma Capital con el núm. 878/1997); y c) presta atención, casi con exclusividad, al dato de la duración temporal del proceso, pero lo hace, amén de lo ya dicho, sin aportar referencias sobre la duración que habría de tenerse por normal, y, además, sin valorar, o silenciando incluso, detalles que no dejan de ser relevantes, como son, a modo de ejemplo y sin agotar lo que refleja aquella voluminosa documentación, la necesidad que hubo de subsanar el defecto de falta de aportación del poder que acreditara la personalidad del Procurador de la demandante; la solicitud, a la que se accedió, de suspensión de la primera comparecencia que había acordado el Juzgado, deducida por la Letrada de la actora alegando para ello "no haberse podido instruir del contenido del expediente administrativo y no haber podido localizar a la cliente"; el impulso con que el Juzgado actuó reiterando la remisión de las actuaciones administrativas, o para recibir los informes requeridos; la solicitud de una medida cautelar que, tras sus trámites, fue denegada por auto de 19 de noviembre de 1997; las pruebas solicitadas en la segunda comparecencia por las partes, incluida la actora, que al no poder practicarse en ese acto exigieron el libramiento de diversos oficios (a la Asociación Anclaje, al Servicio de Atención al Niño y a la Delegación Provincial de la Consejería de Asuntos Sociales), el señalamiento de día para recibir declaración a dos testigos y el libramiento de un exhorto con el mismo fin respecto de otros dos; la pluralidad de decisiones que hubo de tomar el Juzgado en su sentencia, tal y como resulta de su mismo fallo; la decisión de la Audiencia de acordar, tras la celebración de la vista el día 7 de marzo de 2000, la suspensión del plazo para dictar sentencia a fin de explorar a los menores para mejor proveer, circunstancia que en sí misma revela, al igual que lo hace aquella documentación ya citada, la ausencia de sencillez de la cuestión a decidir; o, en fin, que a diferencia de lo que parece desprenderse de la argumentación del motivo, aquel Juzgado no estuvo en absoluto inactivo en su función de ejecución de la primera sentencia de la Audiencia Provincial durante los diez meses y tres días a los que alude, tal y como demuestra el estudio de su auto de 11 de julio de 2001.

En fin, aquella duración temporal en que tanto se fija la recurrente, no es en sí misma, por sí sola, claramente demostrativa del imputado funcionamiento anormal por dilaciones indebidas. Pero no lo es sobre todo si tomamos en consideración, como procede y debemos, que el importantísimo interés en juego de la madre biológica no pudo ser satisfecho tras la sentencia de la Audiencia de 12 de junio de 2000 por una causa ajena al normal funcionamiento de la Administración de Justicia y necesitada, además, de una protección mayor incluso que la de ese importantísimo interés, como fue la del prevalente interés de los menores. Recordemos en este punto "la rotunda negativa de los hijos a volver con su madre", a la que se refiere la sentencia recurrida y que es de ver también en el acta de comparecencia de 20 de octubre de 2000 y en aquel esclarecedor auto del Tribunal Constitucional de 25 de febrero de 2002 al que ya hemos hecho referencia. Y recordemos también, pues no es ocioso, que este Tribunal Supremo, en el fundamento de derecho sexto de la sentencia de su Sala Primera de fecha 31 de julio de 2009 , dictada en el recurso de casación e infracción procesal núm. 247/2007, ha afirmado, bajo el epígrafe de " Ponderación del interés del menor en relación con la posible reinserción en la familia biológica ", lo siguiente:

"El artículo 172.4 CC , establece, en relación con las medidas de protección que deben adoptarse en favor de los menores desamparados, que «se buscará siempre el interés del menor y se procurará, cuando no sea contrario a su interés, su reinserción en la propia familia».

El principio de reinserción en la propia familia que, junto con el interés del menor, aparece recogido en el artículo 172.4 CC como uno de los principios que rigen en materia de protección de menores desamparados, está proclamado en la Declaración de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 3 de diciembre de 1986 y en el artículo 9 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989 , ratificada por España el día 30 de noviembre de 1990, y ha sido reconocido, en relación con los derechos de los padres biológicos, por el TC a partir de la STS 298/1993, de 18 de octubre .

Estos principios, considerados en abstracto, constituyen principios de fin o directrices, en cuanto no establecen mandatos genéricos por razón del objeto, sino por razón del fin. En consecuencia, ninguno de ellos impone soluciones determinadas, sino que deben aplicarse mediante una técnica de adecuación a los fines impuestos, que debe aplicarse con criterios de prospección o exploración de las posibilidades futuras de conseguirlos. En suma, su cumplimiento exige atender a la consecución del interés del menor, mediante la adopción de las soluciones que, por una parte, le sean más beneficiosas y, por otra, que permitan la reinserción en la propia familia.

Desde este punto de vista, se advierte la superior jerarquía que el legislador atribuye al deber de perseguir el interés del menor, pues la directriz sobre el interés del menor se formula con un sintagma de carácter absoluto («se buscará siempre»), mientras que la directriz sobre la reinserción familiar se formula con carácter relativo («se procurará»).

Ambos principios o directrices pueden entrar en contradicción, puesto que las soluciones más adecuadas al interés del menor pueden no ser las que favorezcan la reinserción en la familia. Cuando existe esta contradicción se impone una técnica de ponderación que exige valorar el peso que el legislador atribuye a cada una de las directrices, para atribuir valor preponderante a una u otra de ellas. Desde esta perspectiva se advierte la superior jerarquía que el legislador atribuye al deber de perseguir el interés del menor, pues la directriz que ordena procurar la reinserción familiar se subordina expresamente a ella («cuando no sea contrario a su interés»).

Debe concluirse que el derecho de los padres biológicos no es reconocido como principio absoluto cuando se trata de adoptar medidas de protección respecto de un menor desamparado y tampoco tiene carácter de derecho o interés preponderante, sino de fin subordinado al fin al que debe atenderse de forma preferente, que es el interés del menor. La adecuación al interés del menor es, así, el punto de partida y el principio en que debe fundarse toda actividad que se realice en torno a la defensa y a la protección de los menores. Las medidas que deben adoptarse respecto del menor son las que resulten más favorables para el desarrollo físico, intelectivo e integración social del menor y hagan posible el retorno a la familia natural; pero este retorno no será aceptable cuando no resulte compatible con las medidas más favorables al interés del menor.

Esta orientación de nuestra legislación responde a la consagración en el plano constitucional e internacional del favor minoris o interés del menor como principio superior que debe presidir cualquier resolución en materia de protección de menores (artículo 39 CE, Convenios Internacionales Nueva York, Convención de las Naciones Unidas de 1989 ). En la jurisprudencia constitucional son constantes las referencias al superior interés del menor como principio orientador de las medidas de protección frente al interés de los progenitores biológicos, aunque se advierte que éste no resulta desdeñable ( STC 58/2008, de 28 de abril ) e igual sucede en la jurisprudencia del TEDH (entre otras muchas, enumeradas en el ATC 28/2001, de 1 de febrero, caso WW contra Gran Bretaña de 8 de julio de 1987).

En conclusión, esta Sala sienta la doctrina de que para acordar el retorno del menor desamparado a la familia biológica no basta con una evolución positiva de los padres biológicos, ni con su propósito de desempeñar adecuadamente el rol paterno y materno, sino que es menester que esta evolución, en el plano objetivo y con independencia de las deficiencias personales o de otro tipo que puedan haber determinado el desamparo, sea suficiente para restablecer la unidad familiar en condiciones que supongan la eliminación del riesgo de desamparo del menor y compensen su interés en que se mantenga la situación de acogimiento familiar en que se encuentre teniendo en cuenta, entre otras circunstancias, el tiempo transcurrido en la familia de acogida, si su integración en ella y en el entorno es satisfactoria, si se han desarrollado vínculos afectivos con ella, si obtiene en la familia de acogida los medios necesarios para su desarrollo físico y psíquico, si se mantienen las referencias parentales del menor con la familia biológica y si el retorno al entorno familiar biológico comporta riesgos relevantes de tipo psíquico".

En suma, lo argumentado en aquel primer motivo de casación no nos lleva a la conclusión de que el fallo desestimatorio de la sentencia de instancia infrinja los artículos 24.2 de la CE y 6.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.

OCTAVO

La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de Doña Lourdes , como sucesora procesal de su fallecida madre Doña Socorro , interpone contra la sentencia de fecha 10 de abril de 2007, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso núm. 1055/2004 . Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el fundamento de derecho octavo de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.

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