STS, 27 de Julio de 2011

PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
ECLIES:TS:2011:5284
Número de Recurso4331/2010
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución27 de Julio de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Julio de dos mil once.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 4331 de 2010, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Ludovico Moreno Martín, en nombre y representación del Ayuntamiento de Guardamar del Segura, contra los autos pronunciados, con fechas 9 de abril y 24 de mayo de 2010, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 156 de 2009 , en los que se declaró inadmisible la acción ejercitada por el Ayuntamiento de Guardamar del Segura frente a la resolución del Consejero de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, de 23 de marzo de 2009, por la que se requería al Ayuntamiento de Guardamar del Segura para que procediese a reubicar los aprovechamientos subjetivos del Sector ZO-4 (antiguo Sector SUP-8 "El Raso"), afectados por el Area de Zona Verde establecida en el artículo 23 del Decreto 60/2003 , y se determine la forma en que debe efectuarse la restauración de los terrenos afectados y ya urbanizados.

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Abogada de la Generalidad Valenciana.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal del Ayuntamiento de Guardamar del Segura presentó, con fecha 2 de junio de 2009, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana recurso contencioso- administrativo contra el apartado tercero de la resolución, de fecha 23 de marzo de 2009, del Consejero de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de la Comunidad Valenciana en lo referente al requerimiento que se efectúa al Ayuntamiento de Guardamar del Segura para que proceda a reubicar los aprovechamientos subjetivos del Sector ZO-4 (antiguo SUP-8 "El Raso"), y para determinar la forma en que debe efectuarse la restauración de los terrenos afectados y ya urbanizados.

SEGUNDO

Recibido el expediente administrativo en la Sala de instancia y presentada la demanda por el representante procesal del Ayuntamiento de Guardamar del Segura, en la que, entre otros argumentos, se alega que el Decreto 60/2003, de 13 de mayo, del Consejo de la Generalidad Valenciana , ha sido declarado nulo en sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 30 de junio de 2009 , en cuyo Decreto se basa el acuerdo impugnado, de fecha 23 de marzo de 2009 , del Consejero de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, y se termina con la súplica de que se anule dicha resolución impugnada y que se reciba el pleito a prueba.

TERCERO

La Sala de instancia emplazó a la Administración autonómica demandada para que, en el plazo de veinte días, contestase la demanda, quien, dentro del plazo al efecto establecido por la Ley de esta Jurisdicción, planteó, como alegación previa, que el recurso contencioso-administrativo interpuesto es inadmisible porque el acto impugnado no es susceptible de impugnación conforme a lo establecido en el artículo 25.1 de la referida Ley .

CUARTO

De tal alegación se dio traslado al Ayuntamiento demandante para que, en el plazo de cinco días, alegase lo que a su derecho conviniese, lo que efectuó con fecha 16 de marzo de 2010, oponiéndose a la alegación previa de inadmisión aducida por la Administración autonómica demandada.

QUINTO

La Sala de instancia dictó, con fecha 9 de abril de 2010, auto, en el que, estimando la alegación previa planteada, declaró inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Guardamar del Segura, con base en el siguiente fundamento jurídico primero: «Del examen de las actuaciones se podría desprender como dice el Ayuntamiento que la Consellería adoptó una resolución que ponía fin a la vía administrativa ya que de su contenido material se deduce que se trata un acto dotado de la ejecutividad inmediata de los actos administrativos definitivos, o al menos así se desprende de su parte dispositiva cuando acuerda en su apartado 'TERCERO.- Modificar el planeamiento general con el alcance y en los términos que resultan de la resolución y que entiende que son los de que se redacten y tramiten, por el Ayuntamiento de Guardamar del Segura, los instrumentos de planeamiento necesarios para reubicar los aprovechamientos subjetivos afectados por el Área de zona Verde establecida en el artículo 23 del Decreto 60/2003 y que se determine la forma en que debe efectuarse la restauración de los terrenos afectados y ya urbanizados. CUARTO. - Notificar esta Resolución al Ayuntamiento de Guardamar del Segura. No obstante acudiendo al artículo 81 de la LUV , se constata como bien dice la Administración demandada que El Conseller competente en materia de urbanismo podrá requerir a los Municipios sin planeamiento general para que lo elaboren en plazos determinados, pero podrá también requerirles, previo informe favorable del Consejo del Territorio y el Paisaje, para que revisen o modifiquen el planeamiento en vigor a fin de adaptarlo a los Planes de Acción Territorial o a las circunstancias que justificadamente lo aconsejen. De tal forma que si no fuera atendido su requerimiento, la Generalitat podría actuar en sustitución del Municipio conforme al procedimiento establecido en la legislación reguladora del régimen local. En el presente supuesto la cuestión tiene su origen en que la Consellería después de la aprobación definitiva del Plan General del Municipio de Guardamar del Segura, en sesión de 20 de noviembre de 2006, constató que no se había respetado la previsión de zona verde realizada por el Decreto 60/2003 , por el que se aprueba la ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del Sur de Alicante, por ello dicta la resolución requiriendo la modificación en los términos recogidos en la resolución impugnada, lo que evidencia como sostiene por la Letrada de la Conselleria que nos hallamos ante acto de iniciación de un procedimiento administrativo que finalizará bien el acto que acuerde la subrogación de la Generalitat en las competencias del Ayuntamiento o con el archivo en el supuesto en que el Ayuntamiento atienda el requerimiento, por lo que sólo en el caso de que la Generalitat Valenciana acuerde llevar a término la modificación en sustitución del Ayuntamiento, la modificación que ejecute pondrá fin al procedimiento y será susceptible de recurso, estando pues ante un acto de trámite frente al cual el Ayuntamiento puede atenderlo en los términos del requerimiento o aquietarse ante el mismo, con las consecuencias antedichas. El problema se plantea por la propia calificación del acto que hace la Administración cuando indica que " contra la presente resolución, que pone fin a la vía administrativa, se podrá interponer recurso contencioso-administrativo ", lo que hace incurrir en error al Ayuntamiento, sin embargo no sería loable desestimar la alegación previa y acordar la prosecución del trámite del recurso en la forma establecida por la Ley, sobre este único motivo, pues lo que se haría es prolongar la situación de inadmisibilidad hasta Sentencia, con el consiguiente resultado en su caso, por lo que procede estimar la causa de inadmisibilidad postulada como cuestión previa por la Administración demandada y acordar la inadmisibilidad del recurso».

SEXTO

También se declara en el segundo fundamento jurídico del auto, dictado por el Tribunal a quo con fecha 9 de abril de 2010 , que: «A la vista de lo expuesto, procede estimar la alegación previa realizada por la Administración demandada, y concluir que nos hallamos ante un acto de trámite, el iniciador del procedimiento, no susceptible de recurso ya que no pone fin al procedimiento, al no estar incluido entre los actos del artículo l07 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, sin que a ello obste el hecho de que, por error, se indicara en la resolución que contra la misma cabía recurso contencioso-administrativo. Por lo que concurre en este supuesto la causa de inadmisibilidad prevista en el apartado c) del artículo 69 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contenciosa-administrativa, esto es, que el acto tuviera por objeto disposiciones o actuaciones no susceptibles de impugnación, acordando declarar la inadmisibilidad del recurso».

SEPTIMO

Notificado el expresado auto a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandante interpuso contra él recurso de súplica, del que se dio traslado a la Administración autonómica demanda, quien se opuso a dicho recurso, que fue desestimado por la Sala de instancia por auto de fecha 24 de mayo de 2010 , con el siguiente argumento, recogido en el fundamento jurídico único: «De acuerdo con lo previsto en el artículo 81 de la LUV , en materia de urbanismo, el Conselleer de Urbanismo, podrá requerir a las Municipios sin planeamiento general para que lo elaboren en plazos determinados, pero podrá también requerirles, previo informe favorable del Consejo del Territorio y el Paisaje, para que revisen o modifiquen el planeamiento en vigor a fín de adaptarlo a los Planes de Acción Territorial o a las circunstancias que justificadamente lo aconsejen. De tal forma que si no fuera atendido su requerimiento, la Generalitat podría actuar en sustitución del Municipio conforme al procedimiento establecido en la legislación reguladora del régimen local. De esta forma, si el Ayuntamiento no considera acertado el requerimiento efectuado por el Conseller no lo atenderá de conformidad con la propuesta jurídica que considera oportuna para justificar su posicionamiento, en cuyo caso será la Consellería quien en todo caso, promoverá previo acuerdo, la ejecución de la modificación o revisión requerida previamente al Ayuntamiento, acto contra el que podrá accionar la recurrente, promoviendo las medidas cautelares que estime oportunas, y el debate sobre la legalidad del acuerdo impugnado, en el que podrá sostener el discurso sobre la autonomía de la Administración Local en los términos que considere más idóneos para la defensa de los derechos de sus intereses, entendido por tales los de los administrados cuya gestión tiene encomendada. Si por el contrario, como acontece en el presente asunto, y por la justificación jurídica que acompaña al requerimiento, el Ayuntamiento entiende que la modificación propuesta es correcta deberá, en defensa de esos intereses que tutela, proceder a atender la modificación propuesta. De todo ello lo que resulta evidente es que por las alegaciones vertidas en su escrito de súplica no puede apreciarse que el acto impugnado sea un acto que ponga fin al procedimiento, ni produzca perjuicios a derechos o intereses legítimos que permitan entender que estamos ante daños o perjuicios irreparables, y por consiguiente ante un acto susceptible de impugnación independiente, sino como ya se dijo en el Auto, estamos ante un acto de trámite».

OCTAVO

Notificado el auto desestimatorio del recurso de súplica, la representante procesal del Ayuntamiento demandante presentó ante la Sala a quo escrito solicitando que se tuviese por preparado contra dicho auto recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 21 de junio de 2010, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

NOVENO

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Abogada de la Generalidad Valenciana, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Guardamar del Segura, representado por el Procurador Don Ludovico Moreno Martín, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, el primero, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido el Tribunal a quo lo establecido en los artículos 24.1 y 120 de la Constitución, ya que los autos recurridos adolecen de falta de motivación, ya que las razones expuestas en ellos para aceptar la alegación previa de inadmisibilidad de la acción no explica que el auto recurrido sea de trámite, sino que, por el contrario, declara una situación jurídica individualizada e impone una obligación al Ayuntamiento; y el segundo porque el Tribunal a quo , al inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento, ha infringido lo establecido en el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , pues el acto recurrido pone fin al procedimiento, agota la vía administrativa y deja expedita la vía jurisdiccional, al imponerse con la resolución administrativa recurrida a la Administración municipal un deber de reubicar los aprovechamientos urbanísticos, de modo que inicia un procedimiento y, a su vez, lo termina, y, por tanto, conforme a la doctrina jurisprudencial que se cita, es susceptible de impugnación en sede jurisdiccional, y ello porque, de no atender el Ayuntamiento recurrente el requerimiento formulado, su competencia vendrá a ser ejercitada por la Administración autonómica y la propia Administración demandada tiene la misma apreciación, hasta el extremo de que ofreció al Ayuntamiento, al hacerle el requerimiento, la posibilidad de acudir a impugnarlo en sede judicial, terminando con la súplica de que se anulen los autos recurridos por no ser conformes a derecho.

DECIMO

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo la Abogada de la Generalidad Valenciana con fecha 31 de marzo de 2011, aduciendo que los autos recurridos, dictados por el Tribunal a quo , están correctamente motivados, de acuerdo con la doctrina constitucional relativa la motivación de las resoluciones judiciales, corroborada por la jurisprudencia de esta Sala, que se cita y transcribe, limitándose en el primer motivo de casación el recurrente a discrepar de las razones expresadas en los autos recurridos para inadmitir su recurso de casación, y lo mismo debe ser desestimado el segundo motivo alegado, ya que el requerimiento impugnado no impone al Ayuntamiento obligación nueva alguna, porque éste venía obligado a actuar conforme a dicho requerimiento en virtud del Decreto 60/2003 , incurriendo en contradicción al articular el motivo de casación segundo, pues se alude indistintamente a que el recurso es un acto definitivo y a la vez que es de trámite pero que causa indefensión, aunque en este caso no se está ante un acto de tal naturaleza que, conforme a la Ley Jurisdiccional, pueda ser objeto de impugnación en sede judicial, ya que se trata de un acto de trámite dirigido al cumplimiento de una obligación impuesta por un previo Decreto, que devino firme y consentido para el actor, y así acabó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto y se confirmen los autos recurridos.

UNDECIMO

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 13 de julio de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se alega por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente que los autos impugnados, dictados por la Sala de instancia, carecen de motivación explicativa de la razón de la inadmisión de la acción ejercitada, por lo que dicha Sala ha infringido lo establecido en los artículos 24.1 y 120 de la Constitución.

Este primer motivo de casación debe ser desestimado porque de la lectura de los fundamentos jurídicos, transcritos en los antecedentes quinto, sexto y séptimo de esta nuestra sentencia, se deduce, con toda evidencia, que no es exacto que el Tribunal a quo no haya explicado, de forma comprensible y clara, las razones de su decisión, lo que no supone que éstas sean acertadas.

SEGUNDO

El segundo motivo de casación, en el que se reprocha a la Sala de instancia la vulneración de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , debe ser, por el contrario, estimado, ya que la resolución de la Administración autonómica demandada, por la que se requiere al Ayuntamiento demandante a reubicar los aprovechamientos subjetivos del Sector ZO-4 (antiguo Sector SUP-8 "El Raso") y a determinar la forma en que debe efectuarse la restauración de los terrenos afectados y ya urbanizados, no es un acto de trámite, insusceptible, por tanto, de impugnación en sede jurisdiccional, sino definitivo, aunque ordene iniciar un procedimiento de reubicación de aprovechamientos y restauración de terrenos, y, en consecuencia, recurrible en vía judicial conforme a los establecido en el invocado artículo 25.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

Independientemente de que, con posterioridad al requerimiento efectuado al Ayuntamiento, esta Sala del Tribunal Supremo haya declarado nulo el Decreto valenciano 60/2003, de 13 de mayo , en sentencia de fecha 30 de junio de 2009 (recurso de casación 7/2005 ), en cuya disposición la Administración autonómica basa el mentado requerimiento impugnado, lo cierto es que el Ayuntamiento ha sido requerido a llevar a cabo una actuación, que considera contraria a derecho por las razones expresadas en el escrito de demanda presentado en la instancia, la cual, de no ser recurrida, le impone acometer esa actuación bajo el apercibimiento de que, de no llevarla a cabo, será asumida por la Administración autonómica requeriente.

El acto en cuestión no cabe duda de que pone fin a la vía administrativa aunque imponga el deber de abrir un determinado procedimiento para reubicación de aprovechamientos y restauración de terrenos.

Como certeramente apunta la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, la apertura de ese procedimiento no es sino la ejecución del acto recurrido, cuya conformidad a Derecho es lo que se trata de dirimir en el pleito a sustanciar.

TERCERO

La estimación del segundo de los motivos alegados comporta nuestro deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2 d de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), que en el caso enjuiciado se reduce a reponer las actuaciones a la instancia para que continúe la sustanciación del proceso, mediante la contestación a la demanda de la Administración autonómica demandada, hasta su terminación con arreglo a Derecho.

CUARTO

La procedencia de este segundo motivo de casación, con declaración de haber lugar al recurso interpuesto, no conlleva la imposición de costas, según dispone el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

FALLAMOS

Que, desestimando el primer motivo y con estimación del segundo, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Ludovico Moreno Martín, en nombre y representación del Ayuntamiento de Guardamar del Segura, contra los autos dictados, con fechas 9 de abril y 24 de mayo de 2010, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso- administrativo número 156 de 2009 , los que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que ordenamos remitir las actuaciones a la instancia para la prosecución de dicho recurso contencioso-administrativo, mediante la contestación a la demanda por la Administración autonómica demandada, hasta su terminación con arreglo a Derecho, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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