STS, 13 de Mayo de 2011

Por la representación del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España se interpuso recurso contencioso administrativo contra el mencionado Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008. Dicho recurso fue admitido a trámite mediante providencia de 4 de mayo de 2009, en la que se reclamó el expediente administrativo. Una vez recibido éste se entregó a la recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó mediante escrito, presentado el 19 de febrero de 2010, en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala la declaración de nulidad del Acuerdo impugnado por vulneración del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito de 13 de abril de 2010, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala la desestimación del recurso contencioso-administrativo formulado de contrario.

Por su parte, el Procurador de los Tribunales Don Isacio Calleja García, mediante escrito presentado con fecha 25 de mayo de 2010 en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, solicitó se tuviera a éste por apartado del recurso, en que ocupaba la posición de demandado, al haber advertido que las pretensiones del recurrente no eran incompatibles con las propias, articuladas en otro recurso contencioso-administrativo pendiente ante esta misma Sala y Sección.

A instancia de la parte recurrente, mediante Auto de 17 de junio de 2010, se acordó el recibimiento del pleito a prueba, practicándose la propuesta por aquélla, consistente en la remisión por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA), de los Informes de Evaluación correspondientes a los Planes de Estudio de diversos Master Universitarios en Ingeniería Industrial, otorgados por las Universidades Carlos III, de Lleida y Alfonso X El Sabio, así como de los Master en Ingeniería de Caminos Canales y Puertos y en Ingeniería de Telecomunicación otorgados igualmente por la institución académica mencionada en último lugar.

Declarado concluso el período de proposición y práctica de prueba, se concedió a las partes recurrente y recurrida el trámite de conclusiones, que cumplimentaron mediante escritos presentados de 17 de diciembre de 2010 y de 11 de enero de 2011, respectivamente.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo el día diez de mayo de dos mil once, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,

La representación procesal de Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España formula recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008, publicado en el BOE de 29 de enero de 2009 en virtud de Resolución de 15 de enero de 2009 de la Secretaría de Estado de Universidades, por el que se establecen las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de las distintas profesiones reguladas de Ingeniero.

La demanda, tras exponer los antecedentes de hecho consistentes en el dictado y publicación del Acuerdo impugnado, expone de un modo sucinto las razones por las que se considera nulo aquél. Y es que, a juicio de la parte, se ha infringido el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre , por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, que precisamente remite al Gobierno el establecimiento de las condiciones de los correspondientes planes de estudio, y en tal sentido es desarrollado por el Acuerdo del Consejo de Ministros objeto del recurso contencioso-administrativo.

A juicio de la parte, el tan citado Acuerdo del alto órgano ejecutivo de la Nación se ha dictado eludiendo el informe del Consejo de Universidades. Asimismo, produce la tergiversación del sistema de titulaciones previsto en el Real Decreto 1393/2007 , y en definitiva de la Declaración de Bolonia sobre el Espacio Europeo de Formación Superior, a que aquél responde. Y es que, considerando los artículos 9 y 10 del Real Decreto de referencia, se observa que el Grado se contempla como un nivel de formación general, en tanto que el Master, dentro de la misma área de conocimientos y sector profesional, pasa a constituir una formación de "carácter especializado" u "orientada a la especialización". En cambio, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008 eleva a la categoría de Master los conocimientos generales propios de cada sector de Ingeniería, en vez de utilizar dicho nivel de formación de postgrado para acceder a las cualificaciones profesionales de especialidades propias de cada sector a partir de la formación general adquirida con los estudios de Grado. En cambio, el Grado aparece reservado, en el mismo Acuerdo, a las especialidades profesionales propias de las Ingenierías Técnicas.

Considera la parte, en suma, que tal actuar hace estar incurso al Acuerdo objeto de impugnación en fraude de ley, arbitrariedad y desviación de poder. De lo cual deduce la consecuente pretensión de anulación del mismo.

El Abogado del Estado, en su representación institucional, se ha opuesto al recurso contencioso-administrativo, advirtiendo del defectuoso contenido de la demanda, ya que la recurrente no pone de manifiesto cuál es la vulneración del Real Decreto 1393/2007 en que incurre el Acuerdo que constituye el objeto de aquél. Así, razona que no puede invocarse sin más la nulidad de pleno derecho de la disposición impugnada sin especificar con toda claridad dónde se encuentra la vulneración de la norma de rango superior.

Desde el punto de vista del procedimiento de elaboración de la disposición, argumenta que, en contra de lo sostenido por la recurrente, se otorgó audiencia en el mismo al Consejo de Universidades, que lo informó favorablemente y sin oponer reparos.

Subraya que el Real Decreto 1393/2007 señala como finalidad de los estudios de Grado la obtención por el estudiante de una formación general, lo que no es obstáculo como señala su articulo 9 , para que ésta se oriente a "la preparación para el ejercicio de actividades de carácter profesional". Remacha que las enseñanzas de Master tienen como finalidad, según su art. 10 , la adquisición por el estudiante de una formación avanzada, de carácter especializado o multidisciplinar, orientada a la especialización académica o profesional. Y que la formación del Grado tenga un componente más generalista y la del Máster más especializado, no obsta para que ambos títulos puedan y deban preparar para el ejercicio profesional. En su opinión, el propio Real Decreto ha previsto expresamente que tanto una como otra conduzcan a la obtención de un título que habilite para el ejercicio de una profesión regulada, sea en el nivel de Grado (art. 12.9 ), sea en el de Máster (art. 15.4 ). Aduce que la norma concibe a este título como preparatorio para el ejercicio profesional, incluso como queda dicho, cuando éste tiene la consideración de regulado.

Defiende que esto es precisamente lo que hacen los Acuerdos impugnados que, manteniendo el esquema regulatorio propio de la Ingeniería en España que tradicionalmente se ha articulado en torno a dos niveles, los mantiene, exigiendo para el acceso a cada uno de ellos un titulo universitario diferente de entre los contemplados por la Ley y R.D. 1393/2007 .

Si bien la resolución del recurso ha de contraerse al examen de la legalidad de Acuerdo impugnado, no está de más señalar que en la sentencia dictada el 22 de diciembre de 2010 en el recurso contencioso administrativo 13/2009 , se desestimó la impugnación efectuada por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España respecto del R. D. 1837/2008, de 8 de noviembre , siguiendo la doctrina iniciada por la STS de 13 de julio de 2010, recurso 5/2009 , respecto de una impugnación similar formulada por el Consejo General de Peritos e Ingenieros Industriales, también seguida en las sentencias de 21 de diciembre de 2010, recurso 9/2009 y 22 de diciembre de 2010, recurso 7/2009 , respecto de las impugnaciones efectuadas por el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicaciones y el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas en relación al R. D. 1837/2008 que contienen aspectos aquí relevantes en cuanto a las cualificaciones profesionales y la denominación de los títulos que se discuten.

Del mismo modo, en sentencia de 23 de febrero pasado, recaída en el recurso contencioso-administrativo 143/2009 , fue resuelto un recurso con contenido parcialmente idéntico al actual, y dirigido contra el mismo Acuerdo del Consejo de Ministros sobre las condiciones a las que deberán adecuarse los Planes de Estudios conducentes a la obtención de los títulos que habiliten para el ejercicio de las distintas profesiones de Ingeniero Técnico.

Por ello, hemos de comenzar por reiterarnos en lo resuelto en dicha sentencia, en primer lugar, con respecto del informe del Consejo de Universidades, que ya entonces dijimos, en el fundamento de derecho décimo, que no podía considerarse omitido. Así es, pues como bien dice la contestación a demanda formulada por el Abogado del Estado, figura en el expediente la audiencia del Consejo de Universidades, en que no pone óbice a la aprobación del Acuerdo, de forma que el hecho de que su Informe no fuera más prolijo en el examen del documento que se le presentaba no debe influir en la regularidad formal del procedimiento, sino más bien tomarse como acogida implícita de su contenido.

Y, en cuanto al resto de aspectos tratados en la demanda, es igualmente necesario, en mérito a razones de igualdad y unidad de doctrina, reproducir las razones que en la misma sentencia de dieciséis de febrero de dos mil once (rec. 143/2009 ) condujeron a la desestimación del recurso:

SEXTO.- .../...El Real Decreto que constituye el objeto del recurso transpone al Derecho patrio la Directiva 2.005/36 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2.005 , relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales. La finalidad de la Directiva se explicita cuando la misma inicia su preámbulo afirmando que: "En virtud de lo dispuesto en el Art. 3, apartado 1 , letra c), del Tratado, la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios constituye uno de los objetivos de la Comunidad. Dicha supresión supone concretamente para los nacionales de los Estados miembros la facultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro que no sea aquel en que hayan adquirido sus cualificaciones profesionales. Además, en el art. 47, apartado 1 , del Tratado se establece que se adoptarán directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de formación.

A ese objetivo se consagra el Real Decreto cuando afirma en el artículo 1 que: "Tiene por objeto establecer las normas para permitir el acceso y ejercicio de una profesión regulada en España, mediante el reconocimiento de las cualificaciones profesionales adquiridas en otro u otros Estados miembros de la Unión Europea y que permitan a su titular ejercer en él la misma profesión". El Art. 2 se refiere al ámbito de aplicación y lo concreta al expresar que sus normas se aplicarán a: "los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea, incluidos los pertenecientes a profesiones liberales, que pretendan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en España a través del reconocimiento de sus cualificaciones profesionales obtenidas en otro u otros Estados miembros". Y en el artículo 3 reconoce los efectos que produce ese reconocimiento al mantener que "permitirá a la persona beneficiaria acceder en España a la misma profesión que aquella para la que está cualificada en el Estado miembro de origen y ejercerla con los mismos derechos que los nacionales españoles". Para seguidamente añadir que: "A los efectos de este real decreto, se entenderá que la profesión que se propone ejercer la persona solicitante en España es la misma que aquélla para la que está cualificada en su Estado miembro de origen, cuando las actividades cubiertas por dicha cualificación sean similares".

Este es el objeto limitado del Real Decreto que desde luego hasta el momento poco tiene que ver con el pretendido cambio de denominación de la profesión regulada de Ingeniero Técnico Industrial en España.

El Real Decreto define lo que ha de entenderse por cualificación profesional y dice que se entenderá por tal, Art. 5 , "la capacidad para el acceso a una determinada profesión, o a su ejercicio, que viene acreditada oficialmente por un título de formación, por un certificado de competencia tal como se define en el art. 19.1 .a), por una experiencia profesional formalmente reconocida, o bien por el concurso de más de una de tales circunstancias", y define Art. 4 "a los exclusivos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones regulado en este real decreto, como «profesión regulada» "la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o modalidad de ejercicio se exija, de manera directa o indirecta, estar en posesión de determinadas cualificaciones profesionales, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas".

Expuesto lo que antecede es preciso referirse ahora al Anexo VIII del Real Decreto que relaciona las profesiones y actividades profesionales reguladas en España, a efectos de la aplicación del real decreto y entre las que incluye como sabemos las de Ingeniero Técnico Aeronáutico, Ingeniero Técnico Agrícola, Ingeniero Técnico de Minas, Ingeniero Técnico de Obras Públicas, Ingeniero Técnico de Telecomunicación, Ingeniero Técnico en Topografía, Ingeniero Técnico Forestal, Ingeniero Técnico Industrial, e, Ingeniero Técnico Naval. Y añade en ese punto el Anexo VIII que para obtener ese reconocimiento es necesario poseer el nivel de formación descrito en el Art. 19.4 del Real Decreto que exige estar en posesión de un "título expedido por una autoridad competente de un Estado miembro que acredite la superación de un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años y no superior a cuatro, o una duración equivalente a tiempo parcial, en una Universidad, en un Centro de Enseñanza Superior o en otro Centro del mismo nivel de formación, así como la formación profesional exigida, en su caso, además de dicho ciclo de estudios postsecundarios".

Y cuando eso ocurra, es decir, cuando se posea ese nivel de formación, se estará en condiciones de obtener la cualificación profesional que permita el ejercicio de la profesión regulada para cuyo ejercicio habilita.

Es cierto que el Anexo cuando se refiere a las distintas profesiones de Ingeniero Técnico y entre ellas el Industrial añade "en la correspondiente especialidad" y tras de cada una de ellas adiciona utilizando el número (2) entre paréntesis, una llamada al final del recuadro en el que las enmarca, en la que se lee "2. Las especialidades de las distintas ramas de Ingeniería Técnica son las que se determinan en la normativa española vigente sobre la materia".

A lo anterior no se opone la cita que efectúa la corporación recurrente de las normas en la que afirma que se respeta el título de la profesión como Ingeniero Técnico Industrial, Real Decreto 1.665/1.991, y 1754/1.998 , porque amén de ser derogados precisamente por el Real Decreto impugnado, finalmente admite que en las Escuelas se estudian especialidades, sin que, por tanto, la adición de las mismas al título de la profesión Ingeniero Técnico Industrial, cambie la denominación de la misma ...."

CUARTO.- Expresa la Constitución en su art. 106.1 que los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, mientras el art. 23.2. de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre declara que los reglamentos no podrán infringir normas con rango de ley, y el apartado 4 reputa nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.

El antedicho cuadro legal nos sirve para exponer que cualquier alegato de nulidad, fuere de una disposición general, fuere de una resolución administrativa, exige que el que esgrime la pretendida nulidad justifique cuál es la norma legal o reglamentaria infringida, dado el control de legalidad -y no de oportunidad- atribuido a los Tribunales de justicia de lo contencioso administrativo.

Aquí ha de partirse como marco legal del contenido de la L.O. 6/2001, de 21 de diciembre , de Universidades, y de la L.O. 4/2007, de 12 de abril , que la modifica al apostar ésta última, como expresa su Preámbulo, por la armonización de los sistemas educativos superiores en el marco del espacio europeo de educación superior asumiendo una profunda reforma en la estructura y organización de las enseñanzas, basadas en tres ciclos, Grado, Máster y Doctorado. A tal estructura de la enseñanza oficial se refiere el nuevo redactado del art. 37, mientras obtienen también nuevo contenido los apartados primero de los arts. 34 referido a los títulos universitarios y el art. 35 concerniente a los títulos oficiales. Constituye la referencia legal del nuevo sistema.

Ninguna argumentación a la conculcación de tal norma legal realiza la parte recurrente aunque sí la invoca al igual que el RD 1393/2007, de 29 de octubre que establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales en desarrollo del art. 37 de la Ley Orgánica de Universidades , mas sin especificar un precepto concreto de aquel que hubiere sido conculcado por la disposición recurrida, pues no se vislumbra aquella con la mera cita del apartado 9 del art. 12 del precitado Reglamento .

Cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión. A tales efectos la Universidad justificará la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones.

También cita el apartado 4 del art. 15 respecto al título de Master.

Añade el contenido de la Disposición Transitoria Cuarta Títulos universitarios vinculados con actividades profesionales reguladas.

A efectos de lo dispuesto en los artículos 12.9 y 15.4 del presente real decreto , serán de aplicación las actuales directrices generales propias de los títulos correspondientes, en lo que se refiere a su denominación, materias y contenido de las mismas, en tanto no se produzca la aprobación por el Gobierno de las condiciones que las sustituyan.

No se evidencia una colisión entre los Acuerdos y el Real Decreto en su redacción originaria alterada en el apartado 9 del art. 12 por la reforma operada por el RD 861/2010, de 2 de julio que ha añadido un nuevo párrafo.

Hasta la aprobación de la Ley de servicios profesionales, excepcionalmente, y sólo en aquellos supuestos en que la normativa comunitaria imponga especiales exigencias de formación, el Gobierno podrá establecer las condiciones a las que se refiere el párrafo anterior, aún cuando el correspondiente título de Grado no habilite para el ejercicio profesional de que se trate pero constituya requisito de acceso al título de Máster que, en su caso, se haya determinado como habilitante.

Es a tales normas a las que debe atenderse por lo que no debe estarse al contenido fijado en los RRDD 1456/90, 1454/91, etc. que expresaban una especialidad añadida a la Ingeniería Técnica o la Ingeniería.

No ha de olvidarse que el marco legal del que deriva el establecimiento de los títulos y las directrices de los planes de estudios conducentes a la obtención de aquel ha cambiado sustancialmente tras L. O. 4/2007 de 12 de abril que modifica la L.O. 6/2001, de 21 de diciembre , que ya promovió la integración del sistema universitario español según las líneas emanadas para la construcción del Espacio Europeo de Educación Superior, y las universidades los han elaborado con arreglo a lo dispuesto en la citada norma.

Se ha producido una ingente transformación de las enseñanzas a fin de adaptarse a las exigencias de la nueva ordenación y a ellas responde el nuevo marco.

QUINTO.- Los Acuerdos del 26 de diciembre de 2008 del Consejo de Ministros, ostentan la forma establecida en el apartado d) del art. 25 de la Ley del Gobierno sin que debieran tener la de Real Decreto pretendida por cuanto no es una norma reglamentaria.

Constituyen un desarrollo del art. 12.9 del RD 1393/2007 que faculta al Gobierno a establecer las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios de los títulos que habiliten para el ejercicio de actividades reguladas en España.

Se trata, por tanto, de una competencia inequívocamente gubernamental que, por ende, ha de adoptar la forma establecida en la Ley del Gobierno.

No tiene un valor normativo. Deriva de la habilitación específica atribuida por el mencionado art. 12.9 del RD 1393/2007 sin que por ello que hubiere de adoptar la forma de Real Decreto. Se trata de un acto no normativo de aplicación a una pluralidad de destinatarios que en nada modifica el RD 1293/2007.

A ntes al contrario, de su lectura se concluye que la denominación del título, ciclo y duración, requisitos de la formación, garantía de la adquisición de competencias, es decir los distintos apartados del Acuerdo no innovan el ordenamiento sino que se limitan a remitir o bien a la normativa aplicable, apartado quinto, o a reiterar lo dicho en otras normas legales o reglamentarias, apartados segundo a cuarto. Constituye, pues, una redundancia.

DÉCIMO.- De lo hasta ahora vertido concluimos que no era necesario adoptasen forma de Real Decreto por lo que tampoco era preciso Dictámen preceptivo del Consejo de Estado, ni el trámite de audiencia a las recurrentes al no tratarse de norma reglamentaria.

Y el informe del Consejo de Universidades no puede negarse hubiere sido emitido.

UNDÉCIMO.- Los estrictos límites de los Acuerdos de 15 de enero de 2009 se patentizan en el apartado segundo del punto 1º:

"Este acuerdo no constituye una regulación del ejercicio profesional, ni establece ninguna reserva de actividad a los poseedores de los títulos que cumplan las condiciones establecidas".

En consecuencia, del mero hecho de que los planes de estudio recojan las condiciones que habiliten para el ejercicio de una profesión, no se deduce que se regule el ejercicio profesional de la misma, ni que trate de regular el ejercicio de una profesión. Así se dijo en la sentencia de esta Sala y Sección de 26 de enero de 2011, recurso 182/2009 por lo que no puede pretenderse la inclusión de denominación para el ejercicio profesiona l."

Razones igualmente aplicables a nuestro recurso, que han de conllevar igualmente a su desestimación.

No procede hacer expresa condena en costas, al no apreciarse temeridad o mala fe conforme al art. 139.1 LJCA .

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,