STS, 28 de Abril de 2011
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2011:2436 |
| Número de Recurso | 1463/2008 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 28 de Abril de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Abril de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 1463/2008 interpuesto por la sociedad AUTOPISTA DEL SURESTE CONCESIONARIO ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S. A., representada por la Procuradora Dª. Pilar Cermeño Coco; siendo partes recurridas el AYUNTAMIENTO DE ORIHUELA , representado por el Procurador Don Jorge Deleito García y las mercantiles MARCOS Y BAÑULS, S.L" y "SAMAGUIL, S.L." , representadas por la Procuradora Doña Pilar Azorín- Albiñana López; promovido contra la sentencia dictada el 21 de febrero de 2008 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en Recurso Contencioso- Administrativo nº 528/2004 , sobre Aprobación de Programa de Actuación Integrada.
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 528/2004, promovido por la entidad mercantil AUTOPISTA DEL SURESTE CONCESIONARIO ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S . A . y en el que ha sido partes demandados el AYUNTAMIENTO DE ORIHUELA y las mercantiles "MARCOS Y BAÑULS, SL" y " SAMAGUIL, SA", sobre aprobación del Programa de Actuación Integrada del PAU-3 "Carretera Villamartín Norte" del municipio de Orihuela.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 21 de febrero de 2008 del tenor literal siguiente:
"FALLAMOS. -1) Declarar la inadmisibilidad, en base a la causa prevista en el artículo 69 b) LJCA , del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la entidad Autopistas del Sureste, Concesionaria Española de Autopistas S.A. contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orihuela (Alicante) de fecha 28 de diciembre de 2.001 por la que se aprobaba el Programa de Actuación Integrada del PAU-3 "Carretera Villamartín Norte" del municipio de Orihuela (Alicante); y
2) No efectuar expresa imposición de costas."
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la mercantil AUTOPISTAS DEL SURESTE CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S. A., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 12 de marzo de 2008, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, AUTOPISTAS DEL SURESTE CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S. A. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 24 de abril de 2008 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó a la Sala se dictase sentencia por la que "casando la resolución recurrida, la declare no conforme a Derecho, dictando otra en su lugar con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho, de acuerdo con el contenido en la súplica del escrito de demanda formulado por esta parte".
El recurso de casación fue admitido por auto de 24 de noviembre de 2008, y por proveído de 27 de mayo de 2009 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hicieron en sendos escritos presentados en fechas 8 y 15 de julio de 2009.
Por providencia de fecha 14 de abril de 2011, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 26 del mismo mes y año, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 21 de febrero de 2008, en su recurso contencioso administrativo número 528/2004 , por medio de la cual se inadmitió el formulado por la entidad AUTOPISTAS DEL SURESTE CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S . A. contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orihuela (Alicante) de fecha 28 de diciembre de 2001 por el que se aprobaba el Programa de Actuación Integrada del PAU-3 "Carretera Villamartín Norte" del municipio de Orihuela.
SEGUNDO .- La sentencia de instancia, ahora combatida en casación, declara la inadmisbilidad del recurso remitiéndose a la doctrina contenida en otra sentencia de la misma Sala y Sección de 17 de noviembre de 2006, que inadmitió el recurso 530/2004 ; doctrina reiterada por la misma Sala en los recursos 532/2004 , 533/2004 y 526/2004 , inadmitidos por sentencias de fechas 17 y 22 de noviembre de 2.006 y 2 de noviembre de 2007 , en todos los casos por interponerse por persona no legitimada, conforme al art. 69.b) LJCA .
TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto el presente recurso de casación la entidad mercantil AUTOPISTAS DEL SURESTE CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S. A . , habiendo esgrimido un único motivo de impugnación, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo , por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico aplicable para la resolución de la cuestión objeto de debate, con vulneración, en concreto, del artículo 304.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la exigencia de los requisitos establecidos en el citado precepto para apreciar la legitimación para el ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo.
Recuerda la empresa recurrente que la acción pública urbanística comporta la legitimación de cualquier persona para promover ante esta Jurisdicción la observancia de la legalidad urbanística; y más aún, permite solicitar no sólo la anulación de los actos administrativos contrarios a la normativa urbanística, sino también pedir todas las medidas que exija el restablecimiento de la legalidad urbanística. De este modo, la existencia de un interés directo o legítimo en que se anule el acto recurrido no es obstáculo para que se estime la existencia de una acción pública en defensa de la legalidad. Partiendo, pues, de esta base - continúa la actora su argumentación- "mi representada solicitó en el Suplico de la demanda que se adoptasen aquellas medidas que exigían el restablecimiento de la legalidad urbanística: la inclusión de la superficie ocupada por el trazado de la autopista AP-7 (entronque La Zenia) en el ámbito del PAU-3 "carretera Villamartín Norte", y la redelimitación de la red viaria del citado Sector, cuestión que no deslegitima la pretensión principal de AUSUR, cual es la anulación del Acuerdo recurrido por clara infracción del ordenamiento urbanístico [...] Es decir, que aun cuando de la anulación del acto solicitada en la demanda no se siguiera una ventaja para AUSUR, sí se encuentra legitimada para impugnar los referidos acuerdos por la legitimación que la confiere el meritado artículo 304 de la Ley del Suelo ".
CUARTO .- Las cuestiones planteadas en este recurso de casación son sustancialmente iguales que las que examinamos y resolvimos en nuestra sentencia de 24 de noviembre de 2010, RC 5265/2006 , donde estudiamos un recurso de casación sobre la misma materia que ahora resolvemos. La doctrina que fijamos en esta sentencia ha sido reiterada últimamente en otras dos recientes sentencias de 25 de febrero de 2011, RRC 1111/2007 y 1115/2007 (sentencia, esta última, que revocó la sentencia de la misma Sala de instancia de 17 de noviembre de 2006, RCA 530/2004 , a la que se remite la ahora recurrida en casación).
Al igual que en estas sentencias que acabamos de citar, también ahora hemos de estimar el recurso de casación, a cuyo efecto reproduciremos lo que dijimos en dichas sentencias, que resulta, "mutatis mutandis", plenamente aplicable al caso que ahora nos ocupa:
"Sabemos que el artículo 19.1.a) de la vigente LRJCA dispone que "están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo ..." ; y conocemos, sobradamente, el concepto que de legitimación se ha ido perfilando por este Tribunal Supremo así como por el Constitucional. En tal sentido debemos señalar que la legitimación activa es la consideración especial en que tiene la Ley a las personas que se hallan en una determinada relación con el objeto de un litigio concreto en virtud del cual, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuando al fondo, se hace preciso que sean esas personas las que figuren como parte actora en ese procedimiento, personas que en la generalidad de los casos son las titulares activas de la relación jurídica controvertida en el proceso. Esto es, el concepto de legitimación activa hace referencia a un título básico para el acceso a la jurisdicción que implica relación jurídico material entre la parte actora y el objeto procesal en atención al derecho o al interés legítimo cuya tutela se postula por aquélla, constituyendo así la aptitud para ser demandante en un proceso concreto y el requisito necesario para que el órgano jurisdiccional pueda examinar el fondo del litigio.
En tal sentido, debemos dejar constancia de la doctrina resumida por el Tribunal Constitucional en su 220/2001, de 31 de octubre , y que reitera en las SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 4 , y 24/2001, de 29 de enero , FJ 3. Así se expresa que "en particular, cuando la causa de inadmisión se funda en la falta de legitimación activa en el recurso contencioso-administrativo, la doctrina expuesta adquiere singular relieve, como recuerda la STC 195/1992, de 16 de noviembre (FJ 2), "ya que, como dice la STC 24/1987 , y en el mismo sentido la STC 93/1990 , al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo, que se contiene en el art. 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ---de 1956 ---". En este mismo sentido, la ya citada STC 252/2000 , FJ 2 , subraya que "pese a que determinar quién tiene interés legitimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio "pro actione", con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo )". Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que "para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés" ( STC 252/2000 , FJ 3 )" .
Por su parte, el Tribunal Supremo, entre otras muchas ( STS de 30 de enero de 2001 ) "ha venido a expresar que, partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indeferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte que se lo arroga, siendo la clave para determinar si existe o no ese interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución ... el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés" .
Pues bien, desde la perspectiva expresada el motivo ha de ser acogido, al no poder negarse ---en un supuesto como el de autos--- el interés legítimo y directo de la concesionaria a la vista de las pretensiones ejercitadas y de la relación de estas ---de las citadas pretensiones deducidas en el recurso contencioso-administrativo--- con el acto objeto de la mismas, esto es, el Acuerdo del Ayuntamiento de Orihuela de 31 de octubre de 2000.
Si bien se observa, mediante el citado Acuerdo se aprobó provisionalmente el Programa para el desarrollo de la Actuación Integrada del Sector 1 del PAU 26, del Plan General Municipal de Ordenación Urbana, y, frente al mismo, la recurrente ejercita una doble pretensión: Una pretensión anulatoria del Acuerdo municipal; impugnación que realiza en su condición de concesionaria de unos terrenos ---por los que discurre una Autopista--- que la propia recurrente entiende deben de estar incluidos en el ámbito de un sector colindante con la misma. Y, por otra parte, una pretensión de reconocimiento de una situación jurídica individualizada, directamente unida a la anterior, por cuanto de tal inclusión en el sector la recurrente deduce ---y solicita--- su derecho tanto al aprovechamiento correspondiente (por incluirse los terrenos de los que es concesionaria en el área de reparto) así como el de redilimitación de la red viaria del mismo para posibilitar su integración con la Autopista.
La relación y colindancia con el Sector en el que pretende ser incluida, a los efectos expresados, no ofrece duda, por lo que tampoco la ofrece que la recurrente cuenta con un suficiente título básico para el acceso a la jurisdicción con la finalidad de activar las pretensiones deducidas; y ello, por que ese título de colindancia física con el Sector implica una relación jurídico material entre la parte actora y el objeto procesal expresado ---en atención al derecho o al interés legítimo--- cuya tutela se postula por aquélla.
Cuestión distinta será si luego ---al debatirse sobre tal objeto--- la pretensión resultaría viable; pero lo que no puede ofrecer dudas es que la relación de la recurrente con el Sector cuyo ámbito se discute le habilita ---esto es, le legitima procesalmente--- para el ejercicio ---respecto del Acuerdo impugnado--- de las pretensiones expresadas.
Tal conclusión ---que situamos exclusivamente en el marco de la configuración de la relación procesal, al margen, pues, de la decisión definitiva sobre las pretensiones ejercitadas--- no puede verse alterado por ninguna de las argumentaciones esgrimidas de contrario:
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La ---mera y simple--- posición de concesionaria de la Autopista no puede ser ---ahora--- utilizada para fundamentar en ella la ausencia de legitimación por cuanto la citada condición de concesionaria ---que no propietaria o titular--- la excluiría del derecho a los aprovechamientos solicitados. Esto será una argumentación (que la Sala de instancia ha utilizado en otras sentencias con mas claridad) para desestimar el recurso contencioso-administrativo, mas no para declarar la falta de legitimación procesal de la recurrente.
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La mención concreta que se realiza del artículo 19.1.a) de la LRJCA no puede ser interpretado en un sentido tan estricto, excluyente del ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo, pues el ejercicio de ambos tipos de acción de forma simultánea resulta perfectamente factible y, además, se fundamenta, en el distinto carácter de las pretensiones que se articulan".
QUINTO .- Lo anterior nos lleva, como hemos dicho, al acogimiento del motivo de casación esgrimido por la actora. Por ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 95.1.d) de la LRJCA , deberíamos dar respuesta a las pretensiones a las que no respondió la sentencia de instancia al declarar la inadmisión del recurso. Sin embargo, hemos de decir una vez más lo que apuntamos también en la citada sentencia de 24 de noviembre de 2010 : que de conformidad con el artículo 95.1 .c), no podemos dar tales respuestas al haber estado ausente del recurso contencioso-administrativo quien pudiera ser ---por tratarse de terrenos de dominio público--- titular de los terrenos ocupados por la concesionaria y respecto de los que la recurrente reclama unos aprovechamientos. Esto es, que declarando la legitimación suficiente de la recurrente debemos, no obstante, anular las actuaciones hasta el momento del emplazamiento de la Administración General del Estado.
SEXTO .- Debemos, pues, declarar haber lugar al recurso de casación formulado por la entidad recurrente en el particular expresado; ordenando, no obstante, la retroacción de las actuaciones al objeto de que se proceda al emplazamiento en el recurso contencioso-administrativo de la Administración General del Estado, y con su resultado se procederá.
SEPTIMO .- En relación con las costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , y al declararse haber lugar al recurso de casación formulado por la entidad AUTOPISTAS DEL SURESTE CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S. A. , no procede hacer condena en las costas del mismo, ni existe razones que aconsejen hacerla respecto de las causadas en instancia.
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos de pertinente aplicación de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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Declaramos haber lugar y, por tanto, estimamos el recurso de casación formulado por la entidad AUTOPISTAS DEL SURESTE CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S. A. contra la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 21 de febrero de 2008 en el Recurso Contencioso-Administrativo nº 528/2004 , por medio de la cual procedió a declarar la inadmisión del mismo.
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Revocamos dicha sentencia.
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Ordenamos retrotraer la actuaciones del recurso contencioso-administrativo al objeto de que se proceda al emplazamiento en el mismo de la Administración General del Estado.
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No ha lugar a condenar en costas ni en este recurso de casación ni en contencioso-administrativo seguido en la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretaria, certifico.
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