STS, 11 de Abril de 2011

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 21 de febrero de 2007 (recurso nº 628/2004 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de D. Blas y doña Sonsoles contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 15 de marzo de 2004 aprobatoria del deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 4.975 metros de longitud, comprendido entre el límite sur del término municipal de Sueca y la acequia Dosel, en el término municipal de Cullera (Valencia).

En el proceso que dicha sentencia vino a resolver la parte actora solicitaba la anulación del deslinde impugnado; y en apoyo de tal pretensión planteaba las siguientes cuestiones y argumentos de impugnación:

1) Caducidad del procedimiento de deslinde, que fundamentaba alegando que el deslinde produce efectos desfavorables para el administrado; que le son de aplicación las previsiones sobre caducidad de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ; que se había producido la caducidad por el transcurso del plazo de tres meses previsto en esa Ley 30/1992 , sin que tal caducidad fuera introducida ex novo por la Ley 53/2002 , que vino a señalar un plazo de 24 meses para la aprobación y notificación del deslinde, pues esta disposición únicamente vino a ampliar el plazo de tres meses previsto en la Ley 30/1992 .

2) No ser ajustada a derecho la delimitación de la zona de dominio publico, que debía fijarse 6 metros al exterior del vallado de la finca de su propiedad.

3) Incorrecta delimitación de la zona de servidumbre de protección, que en atención al carácter urbano de los terrenos debe tener una anchura de 20 metros y no de 100 metros como señala el deslinde aprobado.

La sentencia rechaza la caducidad del procedimiento invocando para ello jurisprudencia del Tribunal Supremo y a los antecedentes de la propia Sala y Sección de la Audiencia Nacional sobre la no aplicación de la caducidad a los procedimientos de deslinde previstos en la Ley de Costas. Sobre esta cuestión el fundamento segundo de la sentencia expone, en lo sustancial, las siguientes razones:

(...) SEGUNDO.- (...) A tal efecto existe una consolidada Jurisprudencia del Tribunal Supremo que resume, entre otras, la sentencia de 22 de julio de 2005 (Rec. 1231/2002 ) que establece lo siguiente:

"En relación con el procedimiento de deslinde del dominio público marítimo terrestre, debe señalarse que ni la Ley ni el Reglamento de Costas tienen establecido un plazo máximo para la resolución. Es cierto que el procedimiento de deslinde (artículo 20.1 del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre ), puede incoarse "de oficio o a petición de cualquier persona interesada", más en el supuesto de autos lo ha sido mediante decisión de la Administración, circunstancia que, de conformidad con lo anteriormente señalado, impide la aplicación al mismo de plazo alguno para su resolución, pues ni el mismo se expresa en la normativa que cita la sentencia de instancia, ni, en consecuencia le es de aplicación el también mencionado plazo supletorio de tres meses.

Tema distinto, (...) es que resultara conveniente el establecimiento de un plazo máximo para resolver este tipo de procedimientos, pero tal decisión tan solo se ha producido, por parte del legislador, con la aprobación de la Ley 4/1999, de 13 de enero , de modificación de la LRJPA".

Tal y como establecen, en la misma línea, las sentencias de esta Sala y Sección de 1 de octubre de 1999, (Rec. 472/1997 ), y de 13 de marzo de 2003 (Rec. 618/1999 ), se oponen al instituto de la caducidad razones lógicas y jurídicas:

A) Lógicas: porque el deslinde del dominio público es una operación complejísima, y más aun si el tramo a deslindar es extenso, con varias zonas, y afectando a numerosos interesados a quienes se ha de notificar, citar, dar plazo de audiencia y resolver sus alegaciones, además de requerir y esperar los informes de Ayuntamientos, Demarcación de Costas, Comunidad Autónoma y Registros de la Propiedad, operaciones que se inician por el conocimiento y localización de interesados debiéndose esperar también a que los Ayuntamientos, Diarios Oficiales y periódicos publiquen los preceptivos edictos, con sus trámites de audiencia y la posterior respuesta a las alegaciones que se presenten. Todo ello supone normalmente la incompatibilidad de una tramitación ágil, y de ahí que los Art. 18 y siguientes del Reglamento de Costas aprobado por Real Decreto 1471/89 , no establezca plazos fatales.

B) Jurídicas: además de la ausencia de plazo reglamentariamente establecido, la Ley 30/92 en su artículo 92.4 excluye estrictamente de la caducidad los expediente que afectan a intereses generales y no pueden ser mas generales los que tienden a la determinación y en su caso recuperación del dominio público en cuanto sus pertenencias gozan del carácter de inalienables e imprescriptibles (Art. 132 CE ), de manera que su determinación no es una potestad administrativa sino la observancia de una mandato legal ineludible contenido en la expresión "se practicaran" del Art. 11 de la Ley 22/88 de 28 de julio de Costas .

Consideraciones, todas las anteriores, que a pesar del tiempo transcurrido en la tramitación del expediente de deslinde aquí enjuiciado, conllevan que la caducidad de tal procedimiento no pueda ser apreciada por esta Sala

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En cuanto al trazado de la línea de deslinde fijado en la Orden impugnada, la sentencia recurrida concluye que es ajustado a derecho por concurrir en los terrenos las características geomorfológicas de playa, debiendo por ello formar parte del dominio público en aplicación de lo dispuesto en el artículo 3.1.b) de la Ley de Costas . Esta conclusión la fundamenta la Sala de instancia en las siguientes consideraciones:

(...) TERCERO.- En cuanto al fondo de la controversia impugnan los actores en la demanda la línea de deslinde fijada por la Administración al considerar que la misma se debería haber fijado a seis metros hacia el exterior del vallado de su finca.

Para justificar la delimitación de dicha línea de deslinde, es importante hacer referencia a las conclusiones del Estudio Geomorfológico que figura en el expediente, a cuyo tenor: el terreno del deslinde en cuestión, forma parte de la "restiga" holocena de la Albufera de Valencia, que esta formada exclusivamente de material arenoso y sobre la cual se sustenta una alineación dunar excepto en algunos puntos en los que se han destruido por motivos urbanísticos como ocurre en la parte situada más al sur.

En el mismo apartado se expone que el deslinde entre los mojones M-56 a M-100 sigue prácticamente el pie interior de duna con dos pequeños entrantes, entre M-74 y M-83 y entre M-92 y M-97 para incluir parte de la mallada aun existente.

Figura igualmente en el expediente el "Informe de las alegaciones presentadas durante la tramitación del expediente de deslinde", de mayo de 2003, donde se señala que:

" se trata de un terreno llano, flanqueado por su oeste por la sierra de Corbera y en sus fértiles tierras se alternan los cultivos hortícola con los de los cítricos esta enmarcado dentro del parque natural de la Albufera El frente costero esta formado por una extensa playa, de arena blanca y grano fino y un cordón dunar en buen estado de conservación. Tras las dunas se encuentran los terrenos que en su origen se corresponden con un marjal continental y que actualmente se encuentran antropizados debido fundamentalmente a los diversos cultivos de la zona y a alguna construcción ocasional. Prácticamente no quedan vestigios de lo que se definía como segundo cordón dunar ni de las malladas.

En el mismo Estudio Geomorfológico, en la pagina 50, se argumenta también que " en cualquiera de las fotografías aéreas aportadas en el anejo 2 se demuestra que el deslinde esta situado a unos cuatro metros del exterior de la valla y observando la fotografía nº 54 del anejo 3 se ve claramente que esa franja de terreno pertenece al sistema dunar. La delimitación del dominio público marítimo terrestre debe atender únicamente a los criterios apuntados en la Ley de Costas y en ninguno de ellos se dice que el deslinde se debe trazar de tal forma que se garantice el tránsito".

Además de dichas pruebas practicadas en el expediente ha de hacerse también alusión a la explicación de la Memoria del proyecto de deslinde, así como especialmente, dentro del referido estudio geomorfológico, las calicatas realizadas, especialmente la C-3, próxima a la zona en litigio y el amplio reportaje fotográfico tanto general como de cada uno de los hitos practicados, todo lo cual figura asimismo en el expediente.

A pesar de todo el mencionado material probatorio, la parte recurrente no ha llevado a cabo prueba alguna para desvirtuar dicha calificación demanial del terreno. El informe pericial practicado en fase de prueba por un Ingeniero Geólogo tampoco contrarresta las anteriores conclusiones, ya que reconoce que la parcela en cuestión esta próxima al mar, del que la separa una duna paralela a la playa a una distancia, en su limite mas próximo, de unos 60 metros aproximadamente. Informe en el que también se añade que al duna esta consolidada y crece abundante vegetación y también que la arena que forma el suelo actual esta perfectamente consolidada y que al vegetación es escasa y rala. Concluye el mismo informe que la parcela pertenece a los restos de lo que fue la llanura litoral formada por arenas eólicas, de la que queda como testigo la línea dunar paralela a la costa antes mencionada.

Se desprende por ello, de todo lo anterior, que dicho terreno tiene las características de "playa" y que por ende ha de ser confirmada la Orden Ministerial en este extremo".

Finalmente, la cuestión relativa a la delimitación de la zona de servidumbre de protección es examinada en el fundamento de derecho cuarto, declarando la sentencia que es ajustada a derecho la anchura de 100 metros señalada en el deslinde impugnado porque a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas el planeamiento urbanístico vigente no clasificaba los terrenos comos suelo urbano ni estaban consolidados por la edificación o urbanización. Sobre esta cuestión la Sala de instancia expone las siguientes razones:

(...) CUARTO.- Se impugna también en la demanda la anchura de la servidumbre de protección, que a juicio de los recurrentes ha de quedar fijada a 20 metros en lugar de los 100 a los que se ha establecido por la Administración.

Es la consideración jurídica 3) de la Orden Ministerial recurrida la que señala al respecto que la línea que determina interiormente los terrenos afectados por la servidumbre de protección se delimita con la anchura de 100 metros, excepto entre los vértices 94 a 111.

Conviene poner de manifiesto, en primer término, que la fijación de la anchura de la servidumbre de protección, según resulta con claridad del artículo 19.3 del Reglamento de la Ley de Costas y también del artículo 24.1 apartados a) y b) del mismo, es una delimitación reglada que ha de señalarse necesariamente por la Administración en los mismos planos de deslinde.

Es la consideración jurídica 4) de la Orden Ministerial combatida, al final ( pagina 8), la que contesta a la solicitud de reducción de la servidumbre de protección a veinte metros para la denominada "Zona del Dosel", señalando dicha clasificación como "zona de reserva urbana" en el indicado PGOU de 1965, así como que la edificación estaba consolidada en sus dos terceras partes a la entrada en vigor de la Ley de Costas, ajustándose así a lo dispuesto en el artículo 2ª de la Ley 18/1981 sobre adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana (según informe de la Dirección General de Costas de 15 de febrero de 1995) sólo puede ser tenido en cuenta en las zonas en las que el Plan General de 1994 clasifique como suelo urbano.

En el anejo 5 de la Memoria del expediente del deslinde obra un Informe del Ayuntamiento de Cullera del que se desprende que el tramo de costa al que se refiere este pleito según el Plan General de Ordenación urbana aprobado definitivamente el 19 de junio de 1965 estaba clasificado como "suelo de reserva urbana" que es distinto y no hay que confundir con "suelo urbano".

Consta concretamente en dicho Informe lo siguiente:

De acuerdo con el Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre , una parte de los terrenos ( de la zona del Dosel), aun careciendo de algunos de los servicios señalados en el Art.2 a) estaban consolidados por la edificación, por lo que según el Art. 2 del mismo Real Decreto -ley se consideraban suelo urbano siendo aplacible el régimen urbanístico previsto en el Art. 83 de la ley del suelo de 1976 , y otra parte de los terrenos no reunían las características señaladas en tal Art. 2 por lo que según el Art. 3 se consideraban suelo urbanizable ....

A tal efecto se delimitan sobre los planos a escala 1:5000, cuales de las zonas grafiadas en rojo se podían considerar consolidadas, según la información obtenida de una cartografía realizada en base a un vuelo de diciembre de 1987.

Las áreas grafiadas en la segunda hoja a escala 1:5000 ... corresponden a las zonas denominadas Ciudad Luz, Sol y Mar y La Cobatilla en las que se otorgaron en su día, mucho antes de 1988, diversas licencias de obras y aunque carecen de red de evacuación de aguas pluviales estaban dotadas de unas infraestructuras y tenían un grado de consolidación que permite considerar que en 1988 era suelo urbano.

Así pues, y según se desprende de dicho Informe y en el caso de los vértices M-81 a M-84, a los que se circunscribe la presente controversia, resulta que tales terrenos ni estaban dotados de infraestructuras ni tenían un grado de consolidación urbanística como para considerar que los mismos, en 1988, constituían suelo urbano, al no corresponderse a las zonas grafiadas en rojo en los indicados planos.

Se adjunta con la interposición del recurso contencioso-administrativo otro Certificado del arquitecto municipal de dicho Ayuntamiento de Cullera, de 31 de mayo de 2004, que si bien no posee la contundencia y concisión del que se acaba de transcribir, sin embargo tampoco contradice las anteriores conclusiones

El mismo arquitecto municipal, por último, emite un tercer informe con fecha de 3 de enero de 2006, incorporado a las actuaciones en periodo probatorio, en el que se informa que:

Según el Plan General de Ordenación Urbana de Cullera de 1965 la parcela ( NUM000 del polígono NUM001 ) estaba en terrenos clasificados como suelo de reserva urbana, Zona del Dosel.

... como no se tiene constancia de que en 1981 la parcela reuniese las características señaladas en el Art. 2 del Real Decreto Ley 16/1981 se consideraba como suelo urbanizable sometido al régimen urbanístico del Art. 84 de la Ley del Suelo de 1976 , que se refiere a suelo urbanizable programado.

Las Normas Subsidiarias Transitorias de Planeamiento aprobadas definitivamente el 27-12-91, fueron declaradas nulas por sentencias del Tribunal Supremo .

En el Plan General aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento el 14-11-1994 la parcela estaba en terrenos clasificados como suelo urbano

El 19 de mayo de 1995 se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana pero la propia resolución suspende la aprobación definitiva en el ámbito del Parque Natural de la Albufera, donde esta situada la parcela en cuestión.

En definitiva, y conforme a la normativa y documentación de referencia esta Sala considera que en los terrenos a los que afectan los vértices 81 a 84 de la poligonal del deslinde, y contrariamente a lo argumentado en la demanda, no se acredita tal situación urbana consolidada en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, por lo que la pretensión de la demanda ha de ser igualmente desestimada en este extremo

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Por todo ello, la sentencia de instancia termina desestimando el recurso contencioso-administrativo.

La representación de D. Blas y Dª Sonsoles preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 23 de mayo de 2007 en el que formula un único motivo, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que aparece dividido en cuatro apartados en los que reprocha a la sentencia las siguientes infracciones:

1/ Infracción del artículo 12.1 de la Ley de Costas , en su redacción dada por la Ley 53/2002, en relación con el artículo 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . En el desarrollo del motivo alega que el plazo de 24 meses introducido por la Ley 53/2002 para la aprobación y notificación de los deslindes marítimo terrestres no es aplicable al caso, porque el deslinde se inició antes de entrar en vigor la Ley 53/2002 , aunque esa Ley, al señalar ese plazo, vino a confirmar que a este tipo de procedimientos sí le resultaba aplicable el instituto de la caducidad previsto en el artículo 44 de la Ley 30/1992 , cuyo plazo de resolución se superó de forma flagrante, pues se inició por resolución de 20 de octubre de 1994 y se resolvió el 15 de marzo de 2004, esto es, después de 10 años.

2/ Infracción de la disposición transitoria novena, apartado 3, del Reglamento de Costas , con arreglo al cual, a los efectos de la fijación de la anchura de la servidumbre de protección en 20 metros deben entenderse como suelo urbano los terrenos que a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas estuvieran clasificados como suelo urbano o ubicados en áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada, lo que era el caso, no advirtiendo la Sala de instancia que, según el informe del Arquitecto Municipal de 31 de mayo de 2004, ya en el año 1994, fecha de aprobación provisional del Plan General de Cullera, el área en que se encuentran los terrenos merecía la consideración de suelo urbano por estar consolidados en más de dos terceras partes de su superficie, clasificándose como suelo urbano incluido en la Unidad de Ejecución de Suelo Urbano 12/1.

3/ Infracción del artículo 23 de la Ley de Costas puesto en relación con la disposición transitoria tercera de la misma Ley y con los principios de objetividad, protección de la confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe a los que se refiere el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , cuya vulneración se ha producido por la discriminación de que han sido objeto los terrenos litigiosos, dado que otros con iguales características y que también estaban clasificados como de reserva urbana en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas -y posteriormente, en el Plan General de 1995 , como suelo urbano- han recibido un tratamiento distinto, fijándose en 20 metros la anchura de la servidumbre, siendo la razón de esta diferencia de trato únicamente que los terrenos de los recurrentes estaba sin construir, y estando acreditada la igualdad de unos y otros terrenos en el informe emitido por el Arquitecto del Ayuntamiento de Cullera. Además, la línea de dominio público aprobada no se ajusta a la prevista en la autorización concedida con fecha 14 de julio de 1992 por la Demarcación de Costas de Valencia para rellenar y vallar los terrenos litigiosos, cuya autorización ponía de manifiesto hasta dónde llegaba al dominio público en función de las características reales de los terrenos, que se han mantenido invariables desde entonces a la fecha de aprobación del deslinde, como también se deduce del referido informe municipal.

4/ Infracción de las reglas de la sana crítica en la valoración de la prueba (articulo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ) y defecto de motivación en la valoración de la prueba, en particular, por la forma en que la Sala de instancia valora y desestima las conclusiones del informe pericial emitido por Ingeniero Geólogo, siendo irracional la conclusión que extrae de que el citado informe no contradice la calificación demanial prevista en el deslinde, pues el informe afirma lo contrario.

Termina el escrito de los recurrentes solicitando que se case la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra por la que se anule la Orden Ministerial de 15 de marzo de 2004 que aprobó el deslinde.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 6 de mayo de 2008 se acordó admitir a trámite el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, conforme a las normas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 25 de septiembre de 2008 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida -Administración General del Estado- para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición, lo que hizo el Abogado del Estado mediante escrito presentado el 7 de noviembre de 2008 en el que solicita la desestimación del recurso de casación. Esta pretensión se sustenta, en síntesis, en las siguientes razones:

1/ No es de aplicación el artículo 12.1 de la Ley de Costas en la redacción dada por la Ley 53/2002 , al haberse iniciado el procedimiento de deslinde con anterioridad a su entrada en vigor y porque antes de esa Ley el Tribunal Supremo ha negado la aplicación de la caducidad a los procedimientos de deslinde del dominio público marítimo-terrestre, sin que tal doctrina jurisprudencial deba resultar afectada por la modificación introducida en la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 ni por el establecimiento de plazo de 24 meses por la Ley 53/2002.

2) La delimitación de la zona de servidumbre de protección es correcta porque no se dan los supuestos de hecho previstos en el apartado 3 de la disposición transitoria novena del Reglamento de Costas , ya que a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos litigiosos no cumplían los requisitos para la fijación de esta línea en 20 metros a contar desde el límite interior de la ribera del mar, dado que: 1) no estaban clasificados formalmente como urbanos en el planeamiento urbanístico entonces vigente; y 2) no se trataba de áreas urbanas que así hubieran sido reconocidas de forma expresa por la Administración urbanística, por consolidación de la edificación o por disponer los terrenos de los servicios urbanísticos exigidos en la legislación de urbanismo, tal y como se desprende del informe emitido por el Arquitecto Municipal de Cullera con fecha 31 de mayo de 2004. Además, la citada norma transitoria exige que el carácter de área urbana con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas sea reconocido expresamente por la Administración urbanística, lo que no se ha producido; y no cabe atribuir tal efecto al indicado informe del Arquitecto Municipal, pues, además de que no atribuye el carácter de área urbana a los terrenos en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, se trata de mero informe que no sustituye el necesario acto administrativo dimanante de un acuerdo municipal en tal sentido. En fin, a los efectos de esa disposición transitoria carece de relevancia que el Plan General de 1995 viniese a clasificar los terrenos como suelo urbano, integrando una Unidad de Actuación, pues lo requerido en la norma transitoria es la clasificación urbana de los terrenos en la fecha la entrada en vigor de la Ley de Costas.

3/ Tampoco infringe la sentencia los principios recogidos en el artículo 3 de la Ley 30/1992 en la medida en que los terrenos no se encuentran en el supuesto previsto en la disposición transitoria de la Ley de Costas, sin que la sentencia haya modificado el criterio seguido en anteriores sentencias.

4/ Finalmente, la sentencia no incurre en valoración arbitraria de la prueba, no siendo equiparable la arbitrariedad con el desacuerdo de la recurrente con la valoración efectuada por la Sala sentenciadora que, por lo demás, se ajusta a las reglas de la sana crítica, pues la sentencia expone las razones y los medios de prueba valorados para concluir el carácter de playa de los terrenos controvertidos, resultando así justificada su inclusión en el dominio público.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día cinco de abril de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de D. Blas y Dª Sonsoles contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 21 de febrero de 2007 (recurso nº 628/2004 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de los citados recurrentes contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 15 de marzo de 2004 aprobatoria del deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 4.975 metros de longitud, comprendido entre el límite sur del término municipal de Sueca y la acequia Dosel, en el término municipal de Cullera (Valencia).

Han quedado antes señalados los datos y razones con los que la Sala de instancia fundamenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo (antecedente segundo). Procede entonces que pasemos a examinar los distintos apartados del motivo de casación cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.

El apartado primero del motivo de casación, en el que se reprocha a la sentencia no haber declarado la caducidad del procedimiento de deslinde, debe ser desestimado.

Es innegable que transcurrió un prolongado periodo de tiempo, nueve años y medio, desde que desde que se inició la tramitación del procedimiento, 20 de octubre de 1994, hasta que se dictó la resolución aprobatoria del deslinde, 15 de marzo de 2004. Sin embargo, ello no permite afirmar que cuando se dictó la resolución el procedimiento estuviese incurso en caducidad.

Hemos visto que la Sala de instancia niega la caducidad del procedimiento de deslinde señalando, por un lado, que no es aplicable, por razones temporales, el plazo de 24 meses previsto en el articulo 12.1 de la Ley de Costas según la redacción que le dio el artículo 120 de la Ley 53/2002 , dado que el procedimiento se había iniciado con anterioridad; y, de otra parte, que el instituto de la caducidad no es aplicable a los procedimientos de deslinde, lo que fundamenta en anteriores sentencias pronunciadas por esa misma Sala y Sección de la Audiencia Nacional y en la sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de julio de 2005 (casación 1231/2002). Pues bien, siendo acertada la conclusión de que el procedimiento no había caducado, se impone que hagamos alguna puntualización acerca de los efectos que tuvo, en lo que se refiere a la caducidad de los procedimientos de deslinde, la reforma de la Ley 30/1992 realizada por la ley 4/1999, de 13 de enero, que entró en vigor el día 14 de abril de 1999 .

El razonamiento de la Sala de instancia es acertado en cuanto afirma que no es de aplicación al caso el plazo de veinticuatro meses establecido para los procedimientos de deslinde por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, que entró en vigor el 1 de enero de 2003 ; norma que no es aplicable a los procedimientos que se hubiesen iniciado antes de su entrada en vigor dado que, al carecer dicha Ley 53/2002 de régimen transitorio, es de aplicación la regla contenida en la disposición transitoria segunda de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , según la cual « a los procedimientos ya iniciados a la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior ».

Sin embargo, debe ser matizada, o si se prefiere, corregida, la interpretación que hace la Sala de instancia según la cual el régimen de caducidad establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , no opera en los procedimientos de deslinde. Una jurisprudencia ya consolidada viene a señalar que en lo que se refiere a la caducidad de esta clase de procedimientos (tanto los deslindes de vías pecuarias como los del dominio público marítimo-terrestre) la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero .

Así, con relación a los deslindes de vías pecuarias, la sentencia de 18 de mayo de 2009 (casación 1323/06 ), citando un pronunciamiento anterior, declara lo siguiente:

« (...) CUARTO.- Así resumidas las alegaciones impugnatorias de la Administración recurrente, nuestra respuesta ordenada a las mismas ha de comenzar por precisar que en reciente sentencia de 28 de enero de 2009 (RC 4043/2005 ) hemos examinado un asunto que guarda similitudes con este que ahora nos ocupa, pero que no obstante presenta una diferencia relevante, cual es que en aquella sentencia analizamos el caso litigioso desde la perspectiva de la aplicación de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC) en la redacción dada por la reforma de 1999 , mientras que en el concreto litigio aquí examinado la Sala de instancia apuntó que era aplicable al caso la referida Ley 30/1992 pero en su redacción original, como así es, ya que el procedimiento que nos ocupa comenzó el día 12 de Diciembre de 1997.

Y no es esta una cuestión indiferente, ya que entre una y otra Ley (mejor, entre una y otra redacción de la misma Ley) existen diferencias relevantes en cuanto a la caducidad de los procedimientos, toda vez que, como señalamos en la precitada sentencia de 28 de enero de 2009 , el artículo 44.2 LRJ-PAC, después de la reforma operada por Ley 4/1999 , no habla, como el anterior artículo 43.4 , de procedimientos iniciados de oficio "no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos", sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras "o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen", lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Por tanto, la aplicación de uno u otro precepto puede conducir a conclusiones diferentes.

El mismo criterio puede verse, también con relación a deslindes de vías pecuarias, en las sentencias de 28 de enero de 2009 (casación 4043/2005 ), 29 de abril de 2009 (casación 5036/2005 ), 25 de mayo de 2009 (casación 3046/2006 ) y 19 de mayo de 2010 (recursos de casación 2839/2006 y 2993/2006 ).

En cuanto a los procedimientos previstos en la Ley de Costas, la sentencia de esta Sala 25 de mayo de 2009 (casación 5447/2006 ), referida a un procedimiento de recuperación posesoria del dominio público marítimo-terrestre iniciado después de la entrada en vigor de la Ley 4/1999, de 13 de enero , declara que resulta aplicable el plazo de caducidad establecido en la nueva redacción del artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , al no haber norma alguna reguladora de ese procedimiento que establezca un plazo superior al de tres meses que fija este precepto. Ya específicamente en relación con un procedimiento de deslinde del dominio público marítimo-terrestre, hemos aplicado ese mismo criterio -afirmando la caducidad respecto de procedimientos de deslinde iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/1999 - en las sentencias de 26 de mayo de 2010 (casación 2842/2006 ) y de 1 de diciembre de 2010 (casación 5653/2006 ).

Ahora bien, una vez hecha esta puntualización, debemos volver al caso que nos ocupa.

El procedimiento de deslinde se inició, según hemos visto, antes de que entrase en vigor la reforma operada por la Ley 4/1999 y le son de aplicación, por tanto, los preceptos de la Ley 30/1992 en su redacción originaria. Ello lleva concluir, de conformidad con la jurisprudencia que acabamos de reseñar, que el instituto de la caducidad no era aplicable al procedimiento que examinamos.

En el segundo apartado o submotivo de casación se reprocha a la sentencia recurrida -y, por extensión, al acto administrativo impugnado- la infracción de la disposición transitoria novena, apartado 3, del Reglamento de Costas en cuanto a la fijación de la anchura de la servidumbre de protección en 100 metros, que según los recurrentes debe ser de 20 metros en atención al carácter urbano de los terrenos.

Tampoco este apartado del recurso puede prosperar.

Con carácter general, la franja de la servidumbre de protección es de 100 metros de anchura medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar (artículo 23 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ). Esta norma general tiene su excepción más relevante, en lo que ahora importa, en la disposición transitoria tercera.3 de la propia Ley , donde se establece que para los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de dicha Ley operará la indicada servidumbre de protección pero con una sustancial reducción de su profundidad, que será de 20 metros. La mencionada disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas circunscribe esa posibilidad de reducir la servidumbre legal de protección exclusivamente a " los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley". Pero, como hemos explicado en reciente sentencia de 25 de marzo de 2011 (casación 1121/07 ), la disposición transitoria novena.3 del Reglamento de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre , moduló, o si se refiere, atemperó, lo establecido en la disposición transitoria tercera.3 de la Ley , pues la norma reglamentaria permite que se aplique la servidumbre de protección reducida de 20 metros también a los terrenos que, aún careciendo en julio de 1988 de la clasificación de suelo urbano, constituyesen "... áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter ".

En el caso que nos ocupa, la sentencia recurrida declara que a la entrada en vigor de la Ley de Costas el suelo litigioso estaba clasificado como "suelo de reserva urbana" y no como suelo urbano. La Sala de instancia basa esta conclusión, en primer lugar, en un informe del Ayuntamiento de Cullera, que obra como anexo 5 de la Memoria, en el que se señala que según el Plan General de Ordenación Urbana aprobado en 1965 el suelo a la entrada en vigor de la Ley de Costas era suelo de reserva urbana, equiparable a suelo urbanizable; y, en segundo lugar, en el informe que emitió, tambien, ya en el curso del proceso y dentro del periodo de prueba, el propio Arquitecto Municipal de Cullera, en el que, refiriéndose a la concreta parcela litigiosa, señala que "...como no se tiene constancia de que en 1981 la parcela reuniese las características señaladas en el artículo 2 del mismo Real Decreto Ley 16/1981 , se consideraba como suelo urbanizable sometido al régimen urbanístico del artículo 84 de la Ley del Suelo de 1976 , el cual se refiere a suelo urbanizable programado".

Por lo demás, es irrelevante que en el Plan General de Ordenación Urbana aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento en fecha 14 de noviembre de 1994 clasificara los terrenos como suelo urbano, formando parte de la Unidad de Ejecución UE-12.1, porque no era ese el planeamiento vigente al momento de entrar en vigor la Ley de Costas, ya que entonces regía el Plan General de Ordenación de 1965 , que, como hemos señalado, clasificaba los terrenos como suelo de reserva urbana, equiparable al urbanizable.

Y en cuanto a la consolidación por la edificación, la sentencia recurrida señala, tras la valoración de la prueba, que los concretos terrenos afectados por la servidumbre de protección de costas carecían en el año 1988 de la consolidación y de los servicios urbanísticos básicos determinantes de su clasificación como suelo urbano, indicando que en el mencionado informe del Ayuntamiento de Cullera que obra como anexo 5 de la Memoria se delimitan en el plano adjunto las zonas que a la entrada en vigor de la Ley de Costas se podían considerar como consolidadas, en función de los datos obtenidos de un vuelo de 1987, indicando que los terrenos litigiosos, situados entre los vértices M-81 a M-84 "...ni estaban dotados de infraestructuras ni tenían un grado de consolidación urbanística como para considerar que los mismos, en 1988, constituían suelo urbano, al no corresponderse a las zonas grafiadas en rojo en los indicados planos".

En consecuencia, este segundo apartado del motivo de casación debe ser desestimado.

Tampoco podemos acoger el submotivo tercero, en el que se plantean cuestiones diversas pero, en el fondo, subyace la queja por la vulneración de los principios de igualad en la aplicación de la Ley y confianza legítima en las relaciones de la Administración con los particulares, señalando los recurrentes que otros terrenos con iguales características y que también estaban clasificados como de reserva urbana en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas -y posteriormente, en el Plan General de 1995 , como suelo urbano- han recibido un tratamiento distinto, fijándose en 20 metros la anchura de la servidumbre.

Como es sabido, el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley (artículo 14 de la Constitución ) opera dentro de la legalidad, por lo que no cabe su invocación para extender su aplicación a situaciones distintas o contrarias a las contempladas en la norma. Y debe también recordarse que tal derecho es un concepto relacional que requiere un término válido de comparación cuyo contraste con el examinado ponga de manifiesto tanto la identidad sustancial de los supuestos como la falta de motivación constitucionalmente legítima del cambio de criterio o diferente tratamiento dado por la Administración.

En el caso examinado, la recurrente alega la vulneración de este derecho tanto en lo que se refiere a la delimitación de la zona de dominio público -terrenos de similares características quedaron excluidos del ámbito del deslinde- como en lo relativo a la fijación de la zona de servidumbre de protección -para terrenos similares se fijó una anchura de la servidumbre de 20 metros-; pero en ninguna de esas dos vertientes se aporta un término válido de comparación, que es una carga de quien aduce la desigualdad.

Así, en lo que se refiere a la delimitación del ámbito del dominio público, hemos visto que en el caso presente la Sala de instancia considera justificada la inclusión de los terrenos objeto de controversia al amparo de lo dispuesto en el artículo 3.1.b/ de la Ley de Costas , esto es, por tratarse de terrenos que tienen las características de playa, sin que tal conclusión sea irracional o inmotivada como expondremos con más detalle al hilo del examen del último submotivo, y, en lo que ahora importa, sin que la parte recurrente haya concretado otros terrenos que, reuniendo las mismas características geomorfológicas que los suyos, han sido excluidos del dominio público. Y en relación a la zona de servidumbre, el diferente tratamiento efectuado en cuanto a su fijación en 20 ó 100 metros obedece al estado de consolidación urbanística a la entrada en vigor de la Ley de Costas, pues, como señala la sentencia al examinar el anexo 5 de la Memoria del expediente de deslinde, no todos los terrenos de la zona del Dosel disponían de la misma situación de hecho en ese momento, pues una parte de ellos, aun careciendo de algunos de los servicios señalados en el artículo 2.a/ del Real Decreto-Ley 16/1981 , estaban consolidados por la edificación, por lo que debían considerarse suelo urbano a los efectos de ese Real Decreto-Ley 16/1981 , y otros, en cambio, no reunían tales características, diferente situación que se reflejaba en el plano en que se delimitaban las áreas que podían entenderse consolidadas. Por tanto, teniendo en cuenta que los terrenos de los recurrentes estaban sin edificar, según ellos mismos tienen reconocido, ese dato explica que en lo que se refiere a la anchura de la servidumbre de protección se les asignase un tratamiento diferente del aplicado a otros terrenos que se encontraban consolidados por la edificación.

Finalmente, los recurrentes alegan la vulneración del principio de confianza legítima señalando que la línea de dominio público aprobada en el deslinde no coincide con la anteriormente prevista en la autorización concedida con fecha 14 de julio de 1992 por la Demarcación de Costas de Valencia para rellenar y vallar los terrenos litigiosos, autorización que pondría de manifiesto hasta dónde llegaba al dominio público en función de las características reales de los terrenos, que se han mantenido invariables desde entonces a la fecha de aprobación del deslinde. Frente al planteamiento de los recurrentes debe notarse que la autorización a que aluden no tenía por finalidad el deslinde de los terrenos y, por tanto, no podía vincular a la Administración en el ulterior ejercicio de su potestad de deslinde. El hecho de que las características naturales de los terrenos no hayan variado entre la fecha de aquella autorización y la de aprobación del deslinde carece de relevancia, pues ya hemos señalado que la autorización otorgada en 1992 no tenía por objeto la delimitación del dominio público; y lo determinante es si al tiempo de aprobarse el deslinde los terrenos tenían características definidas en la Ley de Costas para su inclusión en el dominio público. Pues bien, la sentencia recurrida concluye, confirmando el parecer de la Administración, que los terrenos tenían las características de playa, lo que determina su inclusión en el dominio público conforme a lo dispuesto en el ya citado artículo 3.1.b/ de la Ley de Costas .

Por último, enlazando con lo anterior, en el apartado cuarto del motivo de casación se alega infracción de las reglas de la sana crítica en la valoración de la prueba (articulo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ) y defecto de motivación en la valoración de la prueba, tachando los recurrentes de irracional la valoración que se hace en la sentencia del informe pericial emitido por Ingeniero Geólogo, pues la Sala de instancia llega a la conclusión de que el citado informe no contradice la calificación demanial de los terrenos, pues el informe afirma lo contrario.

Debemos recordar que, como ha señalado esta Sala de forma reiterada, el recurso de casación no puede fundarse en el error en que hubiese podido incurrir el Tribunal de instancia al valorar la prueba «...salvo que se haya alegado por el recurrente que se incurrió en infracción de normas o jurisprudencia reguladoras del valor tasado de determinadas pruebas, en los contados casos en que la apreciación de la prueba no es libre, sino tasada, o se alegue y acredite que la valoración ha sido arbitraria o irrazonable; supuestos éstos que habrían de articularse al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA » (auto de 6 de noviembre de 2007, dictado en recurso de casación 5492/2007 que, a su vez, cita como precedentes los autos de 13 de marzo y de 3 de diciembre de 2003, entre otros).

Hecha esta observación, la línea argumental seguida por la parte recurrente pone de relieve que bajo la formal invocación de la infracciones normativas alegadas lo que se pretende, en realidad, es que esta Sala haga una nueva valoración de la prueba, siendo así que este caso no concurre ninguno de los supuestos en que, por vía de excepción, tal revisión puede hacerse en casación. A tal efecto debe notarse el precepto que se cita como infringido, 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , no establece para la prueba pericial una valoración tasada sino según las reglas de la sana crítica.

Por otra parte, no cabe afirmar que la sentencia haya incurrido en defecto de motivación ni que sea arbitraria la valoración que realiza del informe emitido por el Ingeniero Geólogo D. Ezequiel . Según hemos visto, en el fundamento tercero de la sentencia recurrida se hace una reseña de diversas apreciaciones contenidas en el referido informe técnico, afirmando la Sala de instancia que sus conclusiones no son contrarias a las que resultan del resto de pruebas incorporadas al expediente sobre las características geomorfológicas de los terrenos como playa, pues la conclusión final del informe es que "...desde el punto de vista geológico, este terreno no tiene valor ninguno, y además es irrecuperable para el caso de que se replanteara la posibilidad de regenerar alguna de las formaciones originales", sin que en ningún momento se indique en el informe que los terrenos no tienen las características naturales de playa que han determinado su inclusión en el dominio público de conformidad con lo dispuesto en artículo 3.1.b/ de la Ley de Costas .

En definitiva, no ha existido valoración irracional del tal informe técnico y la sentencia está suficientemente motivada.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Ello comporta la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por los conceptos de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.