STS, 15 de Marzo de 2011
| Ponente | ENRIQUE LECUMBERRI MARTI |
| ECLI | ES:TS:2011:1555 |
| Número de Recurso | 3347/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 15 de Marzo de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Marzo de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, el recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Comunidad en nombre y representación del Servicio Madrileño de la Salud, contra la sentencia de fecha veintidós de abril de dos mil nueve, dictada en los autos número 542/2007, por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso -Administrativo de la Comunidad de Madrid.
Habiendo comparecido en calidad de parte recurrida el procurador don Luis Estrugo Muñoz, en nombre y representación de la Sociedad Española de Neurofisiología.
La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en los autos número 542/2007 dictó sentencia el día veintidós de abril de dos mil nueve, cuyo fallo dice: << Que ESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo nº 542/07, interpuesto -en escrito presentado el día 7 de diciembre de 2006- por el Letrado D. Alfonso Codón Herrera, actuando en nombre y representación de la SOCIEDAD ESPAÑOLA DE NEUROFISIOLOGÍA CLINICA (actualmente representada por el Procurador D. Luis Estrugo Muñoz), contra la desestimación presunta del recurso de alzada deducido (escrito presentado el 21 de junio de 2006) frente a la también desestimación presunta de la reclamación formulada (30 de enero del mismo año 2006) a la Consejería de Sanidad y Consumo de la Comunidad de Madrid (CAM) para que se declare y disponga la obligatoriedad de que las pruebas neurofisiológicas que se realicen en el ámbito hospitalario de esta Comunidad Autónoma sean realizadas únicamente por especialistas con título propio de la especialidad de Neurofisiología Clínica, debemos declarar y declaramos que la reclamación de la actora ha sido estimada por silencio positivo, debiendo proceder la Administración Sanitaria de la Comunidad de Madrid con arreglo a lo reclamado. Sin costas. >>
La Letrada de la Comunidad de Madrid interpuso recurso de casación por escrito de fecha seis de agosto de dos mil nueve.
Mediante auto dictado el dieciocho de marzo de dos mil diez por la Sección Primera de esta Sala , se acuerda la admisión a trámite del recurso de casación interpuesto y se remiten las actuaciones a esta Sección Cuarta con arreglo a las normas de reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el veinticinco de mayo de dos mil diez, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.
El representante procesal de la Sociedad Española de Neurofisiología presentó escrito de oposición el día doce de julio de dos mil diez.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo de este recurso el día uno de marzo de dos mil once, fecha en que tuvo lugar habiéndose observado los tramites establecidos por la ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,
Son antecedentes necesarios para la recta resolución de este recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Comunidad de Madrid contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de veintidós de abril de dos mil nueve , los siguientes:
. La Sociedad Española de Neurofisiología Clínica, en fecha treinta de enero de dos mil seis, en base al apartado 1º del Anexo del Real Decreto 127/1984, de 11 de enero , el Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre , la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, y la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, solicitó a la Consejería de Sanidad y Consumo de la Comunidad de Madrid, que declare: la obligatoriedad de que las pruebas neurofisiológicas que se realicen en el ámbito hospitalario de la Comunidad sean realizadas exclusivamente por especialista con título propio de la especialidad de Neurofisiología Clínica .
. Denegada por silencio administrativo esta petición, se interpuso, en fecha veintiuno de junio de dos mil seis, por la Sociedad Española de Neurofisiología Clínica, recurso de alzada ante la Consejería de Sanidad y Consumo, que a su vez, fue desestimada por silencio y por escrito de seis de noviembre, solicitaba que en el plazo de quince días, se expidiera certificado acreditativo del silencio positivo producido al no haberse resuelto el recurso de alzada contra la desestimación presunta de su solicitud.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra los citados actos, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha veintidós de abril de dos mil nueve, dictó sentencia en la forma que hemos señalado en el antecedente de hecho primero de nuestra sentencia.
Así, el Tribunal "a quo", analiza en estos términos la naturaleza del silencio en el supuesto de autos:
La CAM considera, con base en la Sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2007 , que el silencio del art 43 de la Ley 30/92 se refiere a procedimientos y a solicitudes insertas en procedimientos iniciados a instancia de parte, entendiendo que la solicitud de la actora se inserta en un procedimiento de autoorganización, por lo que no le es aplicable dicho precepto, sino el art 44 de dicha Ley .
Es cierto y bien conoce esta Sala la doctrina del Tribunal Supremo en relación con el silencio positivo y que éste solo es predicable en los procedimientos iniciados a instancia de parte y, por tanto solo, respecto de solicitudes que se inserten en este tipo de procedimientos.
Ahora bien, la solicitud de la actora no se insertaba en ningún procedimiento de autoorganización de la Administración autonómica sanitaria, sino que es una solicitud autónoma basada en unas disposiciones (Real Decreto 127/84, Real Decreto 1277/03y la Ley 44/03 ), lo que le aparta de la simple petición, y que, con base a dicha normativa, instaba un pronunciamiento de la Comunidad Autónoma de Madrid dirigido a garantizar la obligatoriedad de que las pruebas neurofisiológicas que se realicen en los hospitales y centros asistenciales de la Comunidad de Madrid se efectúen exclusivamente por especialistas, con título propio, de la Especialidad de Neurofisiología Clínica. Por tanto, el precepto aplicable es el art 43 de la Ley 30/92y no el art 44 , como postula la CAM, luego, en principio, la falta de respuesta a un recurso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta de una solicitud autónoma -que debería haber llevado a la iniciación de un expediente en el que, tras los oportunos informes, concluiría con una resolución dando respuesta a la petición actora a la vista de la normativa de aplicación- implica la estimación (silencio positivo) de la reclamación formulada .
Posteriormente señala que:
Decimos "en principio" porque por la vía del silencio positivo no se pueden adquirir "facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición" (art 62 .f) de la Ley 30/92). Consiguientemente , es imprescindible analizar el bloque normativo sustentador de la reclamación de la actora a fin de determinar si tal petición se ajusta a la legalidad.
El Real Decreto 127/84 , por el que se regulaba la formación Médica Especializada y la obtención del Título de Médico Especialista, derogado por el Real Decreto 183/08, de 8 de febrero, en su Anexo I figuraba -como también figura en el Anexo I del vigente Real Decreto 183/08 - como Especialidad Médica la de Neurofisiología Clínica.
El Real Decreto 1277/03 , por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, que tiene el carácter de norma básica de conformidad con lo dispuesto en elart. 149.1.16 CE (Disposición Final Primera ), en su Anexo II, bajo la rúbrica: Oferta Asistencial, en su apartado 18 prevé la Unidad de Neurofisiología "unidad asistencial en la que un médico especialista en Neurofisiología clínica es responsable de realizar la exploración funcional del sistema nervioso central y periférico, con fines de diagnóstico, pronóstico u orientación terapéutica".
La Ley 44/03, de ordenación de las profesiones sanitarias, en su art. 15.1 dispone " La formación especializada en Ciencias de la Salud es una formación reglada y de carácter oficial".
Y, llega a la conclusión que:
‹ ‹De las precitadas normas, y especialmente de lo dispuesto en el Real Decreto 1277/03 (Anexo II, apartado U18 en relación con su Disposición Final Primera ), parece claro que en aquellos Centros Asistenciales en los que exista una Unidad de Neurofisiología, será un Médico Especialista en Neurofisiología clínica el responsable de realizar la exploración funcional del sistema nervioso central y periférico, con fines de diagnóstico, pronóstico u orientación terapéutica, por lo que la reclamación de la actora al estar amparada por la normativa vigente, la falta de respuesta de la Comunidad al recurso de alzada deducido frente a la desestimación presunta de esa reclamación, supone la estimación del recurso (art 43.2, último párrafo, de la Ley 30/92 ) , teniendo a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento (art 43.3 del mismo texto legal), sin que, además y en todo caso, las potestades de autoorganización de la Administración sanitaria Autonómica puedan vulnerar disposiciones de obligado cumplimiento .»
Disconforme con este razonamiento y, subsiguiente pronunciamiento de la mencionada sentencia, la Letrada de la Comunidad de Madrid, invoca al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional dos motivos de casación que respectivamente fundamenta:
. en la infracción del artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , en la redacción que le dio la Ley 4/1999, de 13 de enero , pues, considera que la Sala de instancia ha aplicado indebidamente la doctrina del Tribunal Supremo sobre el silencio positivo, dado que la pretensión de la demandante está incluida dentro de las excepciones previstas en el citado artículo 43.2 y por tanto no se aplica el silencio positivo, pues, si no se aplica a las impugnaciones de disposiciones generales, a sensu contrario, tampoco puede serlo a la pretensión que se dicte una disposición
. por interpretación errónea de la Exposición de Motivos y artículo 15.1 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de Profesiones Sanitarias y 7 del Real Decreto 127/1984 , derogado por el Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero , ya que, a su juicio, la sentencia recurrida haciendo una interpretación y aplicación de la normativa aplicable, concluye equivocadamente en la obligatoriedad de que las pruebas neurofisiológicas sean realizadas únicamente por especialistas con título propio de especialista en Neurofisiología Clínica, y de esta manera, con el razonamiento que llega la Sala de instancia supondría invadir la potestad de autoorganización hospitalaria y asistencial de la Administración autonómica madrileña.
El silencio administrativo positivo, según el artículo 43.3 de la Ley 30/1992 , tiene todos los efectos propios o característicos que tendría un acto finalizador del expediente, salvo el de dejar formalmente cumplido el deber de resolver; de ahí, el apartado 4.a) en la redacción actual, dispone que " en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo ".
En el supuesto que analizamos no abrigamos la más mínima duda, que se produjeron los presupuestos necesarios para que se produjera el silencio positivo; es, en este sentido, claro y preciso el artículo 43.2 in fine al afirmar que " cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo " y aquí, es un hecho no cuestionado por las partes intervinientes en la instancia que el procedimiento administrativo se inició por una petición autónoma de la demandante, la Sociedad de Neurofisiología Clínica, que solicitaba que "s e declare la obligatoriedad de las pruebas neurofisiológicas que sean realizadas exclusivamente por especialistas con título propio de la especialidad de Neurofisiología Clínica "; por ello, con razón sostiene la Sala de instancia que "l a solicitud de la actora no se insertaba en ningún procedimiento de autoorganización de la Administración autonómica sanitaria, sino que es una solicitud autónoma basada en unas concretas disposiciones -Real Decreto 127/1984, Real Decreto 1277/2003 y Ley 44/2003 - ...".
Ahora bien, una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar como realiza el Tribunal de instancia, un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto, pues, si bien es cierto, que según el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 son nulos de pleno derecho los actos presuntos "contrarios" al Ordenamiento Jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, no es menos cierto, según declaramos, entre otras, en nuestra sentencia de uno de abril de dos mil cuatro, recaída en el recurso de casación 1602/2000 , que para revisar y dejar sin efecto un acto presunto o anulable la Administración debe seguir los procedimientos de revisión establecido por el artículo 102 , o instar la declaración de lesividad.
En consecuencia y hechas estas precisiones estos motivos deben ser desestimados.
De conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien la Sala de acuerdo con lo establecido en el apartado tercero del citado precepto limita el importe máximo a percibir por los honorarios del letrado de la parte recurrida la cantidad de tres mil euros (3.000).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Madrid, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Madrid, de fecha veintidós de abril de dos mil nueve, recaída en los autos 542/2007 ; con expresa condena a la parte recurrente al pago de las costas de este recurso de casación dentro de los límites señalados en el fundamento jurídico quinto de ésta, nuestra sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.
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