STS, 3 de Marzo de 2011

PonenteANGEL AGUALLO AVILÉS
ECLIES:TS:2011:1372
Número de Recurso3494/2009
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución 3 de Marzo de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de dos mil once.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación núm. 3494/2009, promovido por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la Sentencia de 22 de enero de 2009, de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , recaída en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 148/2006, interpuesto por el Ayuntamiento de Lena contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de 21 de noviembre de 2005, que denegó la compensación de beneficios fiscales solicitada por el referido Consistorio, en relación con la bonificación del 95 por ciento en la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles otorgada a la empresa concesionaria "Autopista Astur Leonesa Aucalsa", de los ejercicios 2001 a 2004.

Ha sido parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE LENA , representado por el Procurador de los Tribunales don José Ignacio Noriega Arquer.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El 21 de noviembre de 2005 la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda dictó Resolución en la que se desestimaba la solicitud de compensación presentada por el Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Lena equivalente a las cuotas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) de los ejercicios 2001 a 2004, por importe de 3.695.582,05 euros, mas los correspondientes intereses de demora, dejados de percibir por el citado Ayuntamiento por las bonificaciones reconocidas a la sociedad concesionaria de autopistas de peaje "Autopista concesionaria Astur Leonesa, S.A. (AUCALSA)".

El citado Organismo entendió que «[e]l artículo 9.2 de la Ley 39/1988 , y el mismo precepto del vigente texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , coinciden en señalar que: "las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan...", por lo que, si la norma que establece la bonificación del 95% de la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles para las empresas concesionarias de construcción de autopistas no fija ninguna fórmula de compensación por el Estado, hay que entender que tal compensación no procede» (folio 5).

SEGUNDO

Contra el citado Acuerdo de 21 de noviembre de 2005, la representación procesal del Ayuntamiento de Lena interpuso, el 19 de enero de 2006, recurso contencioso-administrativo núm. 148/2006, formulando demanda mediante escrito presentado el 25 de junio de 2007 en el que, en esencia, alegaba que, constatando «que la bonificación del 95% que soporta el Ayuntamiento de Lena respecto del IBI de la Autopista que discurre por su término municipal, se contiene en el Decreto de Adjudicación, es de carácter subjetivo, a favor de una empresa o entidad, concretamente otorgado a la concesionaria Astur- Leonesa, S.A., y el origen de dicho beneficio se encuentra en la Ley de Autopistas de 1972 , es decir, se contempla en una ley sectorial distinta a la reguladora de la CTU a la que sustituyó el IBI, y que no hay excepción a la regla general de compensación, procedería la compensación ya que entenderlo de otro modo supondría como ha dicho el T.S. en la Sentencia de 17-02-1989 (Arz 1309) hacer gravitar sobre la Administración local las cargas de la Política financiera del Estado» (pág. 11).

El 22 de enero de 2009, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Sentencia estimando el recurso contencioso administrativo. El Tribunal comienza señalando que « la única cuestión por determinar es si procede o no la compensación de dicha bonificación al Ayuntamiento de Lena, que habría percibido el IBI correspondiente a la finca de su localidad en caso de no haberle sido aplicado a la empresa concesionaria el beneficio fiscal en cuestión », para a continuación precisar que: a) « el mantenimiento del régimen jurídico de la empresa concesionaria se prolonga », como se desprende de los Reales Decretos de adjudicación y posterior modificación de la concesión, « hasta el 18 de octubre de 2021 », siendo ésta « la norma temporal que fija la duración del régimen jurídico de otorgamiento del beneficio fiscal »; b) tanto « el artículo 721 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 1955 » como el art. 187.1 del Real Decreto 781/1986 fijaron, « de forma inequívoca, la fórmula de pago por el Estado a la Corporación como compensación por la falta de cobro del 95% de bonificación en el IBI que debía percibir de la empresa bonificada »; c) la derogación del mencionado precepto por el art. 9.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de la Haciendas Locales (LRHL ), no supone « que tal fórmula de compensación se haya extinguido al menos para aquellos Ayuntamientos que hubieran aplicado las bonificaciones estatales a las concesionarias de autopistas a tenor del artículo 12 de la Ley de Autopistas en el momento e vigencia del Texto Refundido de 1955 », por lo que la compensación se conservaba « en virtud de la Disposición Transitoria 2ª , apartado 2 de la LHL hasta la fecha en que finalizaba tal beneficio, que quedó fijada para la concreta concesión a favor de la empresa Autopista concesionaria Astur-Leonesa, S.A. (AUCALSA) en el 18 de octubre de 2021 » (FD Tercero).

La consecuencia que de este razonamiento se deriva -concluye la Sala de instancia- no puede ser otra que entender que « la obligación de compensación por parte del Estado ya existía antes de la LHL. Concretamente surgió con el Real Decreto Legislativo 781/1986 y se conservó en virtud de la Disposición Transitoria 2ª, apartado 2º, de la LHL de 1988 , habiendo sido presupuestariamente prevista en la Ley de Presupuestos Generales de Estado de 2001 , por lo que la reclamación del Ayuntamiento recurrente formulada en el año 2005, tiene no solo cobertura normativa sino también presupuestaria ».

Y por lo que se refiere a la alegación del Abogado del Estado referente a la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2000, la Sala recuerda que, como ya se ha señalado por la Sección Octava del mismo Tribunal, « la bonificación del 95% de la cuota anual del impuesto deriva del Decreto de concesión, en relación con la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de mayo , y está al margen de las demás normas tributarias que, infructuosamente, han tratado de incorporar a su texto legal tal beneficio. No estamos, por tanto, ante un beneficio derivado de una norma tributaria, sino delante de un beneficio que procede específicamente de la Ley de Autopistas » y, en consecuencia, « la bonificación existía y, por tanto, hasta que termine la concesión se mantiene » (FD Cuarto).

TERCERO

Contra la anterior Sentencia de 22 de enero de 2009 , el Abogado del Estado preparó recurso de casación, formalizando la interposición por escrito presentado el 10 de julio de 2009, en el que formula un único motivo de casación, al amparo del art. 88.1 d) de la LJCA , denunciando la infracción del art. 9.2 y Disposición Transitoria 2ª.2, de la LRHL, así como del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, y de la doctrina recogida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2000 (rec. ord. núm. 559/1996 ).

El defensor de la Administración, en relación con el IBI, distingue claramente dos tipos de beneficio fiscal: «los establecidos en la propia [L]ey» de Haciendas Locales («exenciones y bonificaciones», previstas en los artículos «64 y 74 , respectivamente») y «los que se establezcan, en el futuro, por otras leyes, único caso en el que la misma ley que otorgue el beneficio, deberá arbitrar fórmulas compensadoras». El caso que aquí se considera -prosigue- se refiere a «situaciones anteriores, de beneficios fiscales reconocidos antes de es[a] Ley y cuya vigencia sanciona la Disposición Transitoria 2ª.2 , en términos de respeto de los derechos adquiridos, en virtud de normas anteriores que hubieran concedido beneficios en la antigua Contribución Territorial Urbana y que seguirán disfrutándolos en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que sustituyó a la Contribución» (págs. 5-6). A su juicio, es imprescindible «acudir a los orígenes del beneficio y contemplar, ya que el mandado del art. 9.2 no le es aplicable, si la normativa bajo la que se otorgó el beneficio del 95%, establecía la exigencia de compensación» (pág. 7). Y, tras el relato histórico de la normativa que regula este beneficio fiscal, el Abogado del Estado constata que «en ningún momento las normas aplicables durante la vigencia de la concesión y del beneficio fiscal, establecieron compensación mediante la subrogación en el caso de beneficios fiscales que no fuer[a]n exclusivamente exenciones», siendo la LRHL la que, por primera vez, en su art. 9 extendió «la posibilidad de compensar beneficios fiscales que no sean exenciones, en el bien entendido que el procedimiento de compensación es bien distinto» (págs. 9-10).

Así pues -concluye-, si hasta esa Ley «el procedimiento era el de la subrogación del Estado y ésta se producía automáticamente y por imperativo legal ( ex arts. 721 LRL 1955 y 187 de la Ley de Régimen Local de 1986 ), de tal modo que reconocida u otorgada la exención por el Estado éste quedaba subrayado en la obligación de compensar», con «la Ley de Haciendas Locales (ex. art. 9.2), será la propia ley que conceda el beneficio, la que determine la fórmula de compensación, hasta el extremo de que no establecida la fórmula, la compensación no tendría lugar» (pág. 10).

Sobre la base de cuanto antecede, la Administración recurrente sostiene que, aun cuando se admitiera la tesis de que «la compensación pudiera operar, deberían darse, como mínimo, los presupuestos que la justificarían, es decir, un quebranto económico nacido del beneficio fiscal y así, si el quebranto no se produjera, la compensación no tendría causa de ser» (pág. 10); y, en el caso que se considera -se dice-, el mencionado quebranto no tuvo lugar por dos razones. En primer lugar, porque mientras que la Contribución Territorial Urbana fue estatal, esto es, hasta el 1 de enero de 1979, no hubo detrimento municipal alguno «porque el destinatario de los rendimientos del tributo no era el ente local». Y, en segundo lugar, tras «convertirse en impuesto local, porque como el beneficio ya estaba establecido desde 1971, es claro que no dejó de percibir ningún rendimiento tributario puesto que el beneficio fiscal ya procedía de 1971, por lo que no pudo dejar de percibir un rendimiento que no existía», y así lo entendió también la citada Sentencia de 18 de mayo de 2000 (pág. 11).

CUARTO

La representación procesal del Ayuntamiento de Lena se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 18 de enero de 2010, en el que se solicita la inadmisión del mismo o, subsidiariamente, su desestimación.

En dicho escrito, se opone a la admisión del recurso porque considera que «el escrito de preparación se limita a invocar que ha resultado relevante y determinante del fallo la infracción del artículo 9.2 de la LHL y 187 del TRRL, en la interpretación que a los mismos se ha dado en la sentencia del T.S. de18-05-2008», y cita también «la Disposición adicional 23ª de la Ley de Presupuestos para 1999 y Disposición adicional 26ª de la Ley de Presupuestos para 2000 », pero «no efectúa el juicio de relevancia que justifique que la infracción de las normas invocadas ha tenido relevancia determinando el fallo, dado que se omite cualquier razonamiento de cómo, porqué y de qué forma se ha infringido la norma estatal invocada y cómo dicha infracción ha influido en el fallo, de modo que se han omitido los razonamientos que exige el juicio de relevancia previsto en el art. 89.2» de la LJCA (pág. 4 ). Por otro lado, señala también que «el escrito de interposición adolece de toda crítica de la Sentencia impugnada, necesaria para que un recurso de casación pueda ser acogido», es decir, «no se ponen de relieve las razones jurídicas que a juicio de la parte recurrente la hacen incorrecta», por lo que el recurso «debe ser inadmitido siguiendo la jurisprudencia, contenida, entre otras, en la STS de 24-07-2007 » (pág. 7). Por todo ello estima que «el motivo no debe prosperar por carecer manifiestamente de fundamento al saltar por encima de la sentencia y entrar en una controversia propia de la 1ª instancia, de acuerdo con la jurisprudencia del T.S., entre otras, la sentencia de 25-01-2003 » (pág. 12).

En cuanto al fondo, la representación procesal del Ayuntamiento de Lena, argumenta de contrario, en primer lugar, que «el motivo no puede prosperar por su deficiente planteamiento, al no haberse cumplido la carga procesal de citar con precisión las normas relevantes para el enjuiciamiento del asunto que se reputan infringidas por la Sala de instancia», ya que «en el encabezamiento del motivo casacional la parte recurrente se refiere al texto Refundido 781/86, sin precisar que precepto de la norma ha sido infringido» (pág. 8 ).

En segundo lugar, aduce la parte recurrida que lo que pretende la actora es «someter al Tribunal "ad quem" las alegaciones que vertió en la Instancia en defensa del mantenimiento del Acto impugnado que se basan en que la Ley de Autopistas de 1972 no establecía la subrogación del Estado en el pago a las Corporaciones locales»; argumento que entiende no puede aceptarse porque «el régimen jurídico de los beneficios fiscales establecidos en la Ley de Autopistas de 1972 , no podía contener pronunciamiento alguno sobre la procedencia o no de la compensación a los Ayuntamientos por el establecimiento de los mismos, pues en esos momentos la CTU era un impuesto estatal», sólo «con efecto de 1 de enero de 1979, pasa a tener la condición de tributo local», y desde ese momento «su régimen jurídico pas[a] a formar parte de un subconjunto específico dentro del Ordenamiento Tributario, siéndole de aplicación por ello las normas que con carácter común para los tributos locales establecía en ese momento la ley de Régimen Local de 1955, entre las que se encontraba» la «contenida en el artículo 721 » (pág. 9). A todo ello añade que «el Decreto-Ley 11/1979, de 20 de julio , sobre medidas urgentes de financiación de las Corporaciones locales, redujo sensiblemente los beneficios fiscales hasta entonces existentes, no disponiendo nada con relación a los beneficios establecidos en la Ley de Autopistas de 1972 », produciéndose, finalmente, el sometimiento «de la CTU a los principios y reglas propios del sistema tributario local» con el Texto refundido de régimen local de 1986, entre cuyas normas «se encontraba el reiterado art. 187, y en el Capítulo III » se hallaba el «régimen singular de los distintos tributos, entre ellos, la Contribución Territorial Urbana» (pág. 10). Por tanto -concluye-, «para que la compensación por el beneficio fiscal establecido en la Ley de Autopistas de 1972 no fuera exigible por las Entidades locales, debería haberse establecido la excepción legal, circunstancia que no se ha producido hasta la fecha, y por tanto el silencio normativo no puede interpretarse como una excepción tácita a la procedencia de la compensación» (pág. 11).

El tercer argumento opuesto por la representación procesal del Consistorio afectado es que «no puede limitarse», como pretende el Abogado del Estado, «el régimen subrogatorio del artículo 721 de la LRL de 1955 y 187 del TRRL a los supuestos de exenciones y no a los supuestos de bonificaciones, porque la bonificación no es sino una exención parcial» (pág. 11).

Y, en último lugar, con relación a la Disposición Transitoria Segunda 2.a) de la Ley de Haciendas Locales , la representación del Ayuntamiento pone de manifiesto que «dicha disposición mantiene la subsistencia transitoria de los beneficios fiscales como norma destinada a los sujetos pasivos de los tributos, que podrán seguir gozando de ellos durante el tiempo que proceda, pero dicha norma no prejuzga nada sobre la compensación a favor de la Hacienda local» (pág. 11).

QUINTO

Señalada para votación y fallo la audiencia del día 2 de marzo de 2011, se celebró la referida actuación en la fecha acordada.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación se interpone por el Abogado del Estado contra la Sentencia de 22 de enero de 2009, de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimatoria del recurso contencioso-administrativo núm. 148/2006 , interpuesto por el Ayuntamiento de Lena contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de 21 de noviembre de 2005, que denegó al citado Consistorio la compensación por la bonificación del 95% de la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ejercicios 2001 a 2004, otorgada a la empresa concesionaria de autopistas de peaje "AUCALSA".

La referida Sentencia llegó a la conclusión de que, « la bonificación del 95% de la cuota anual del impuesto deriva del Decreto de concesión, en relación con la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de mayo , [...] está al margen de las demás normas tributarias que, infructuosamente, han tratado de incorporar a su texto legal tal beneficio» , de modo que «[n]o estamos, por tanto, ante un beneficio derivado de una norma tributaria, sino delante de un beneficio que procede específicamente de la Ley de Autopistas », y, en consecuencia, « la bonificación existía y, por tanto, hasta que termine la concesión se mantiene » (FD Cuarto).

SEGUNDO

Como se ha explicitado en los Antecedentes, contra la citada Sentencia de 22 de enero de 2009 , el Abogado del Estado formula un único motivo de casación, al amparo del art. 88.1. d) de la LJCA , en el que invoca la infracción del art. 9.2 y Disposición Transitoria 2ª.2 de la Ley 39/1988, de de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL ), y del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local.

Aduce el defensor del Estado, en síntesis, que teniendo en cuenta que «el mandato del art. 9.2 [de la LRHL ] no le es aplicable», es necesario «acudir a los orígenes del beneficio» para saber si «la normativa bajo la que se otorgó la bonificación del 95%, establecía la exigencia de bonificación». Y en este sentido concluye que, inicialmente, la Contribución Territorial Urbana «fue concebida como un tributo estatal, por lo que no le alcanzaba el mandato contenido en el artículo 721 de la entonces vigente Ley de Régimen Local de 1955». Posteriormente, «[a] partir del 1 de enero de 1979 , en que la CTU pasa a ser tributo local y hasta que entra en vigor el nuevo sistema implantado por el art. 9.2 de la LHL de 1988 , la compensación, no estaba contemplada» para supuestos «que no fueran de exención», sin que, por otro lado, «se d[ieran] los supuestos del quebranto legitimadores de una compensación por subrogación». A partir de la LRHL de 1988 «tampoco se establecía norma que pudiese dar origen a una compensación hasta entonces inexistente, pues la fórmula que en ella se establece es para beneficios fiscales otorgados por leyes posteriores a la misma».

Por todo ello, considera el Abogado del Estado que yerra la Sentencia de instancia al sustentar «la estimación del recurso en la simple afirmación de que sin que haya excepción a la regla general de la compensación», pues «excepciones a la "regla general" sí que hay y las establecen los mismos arts. 721 y 187 , tan repetidos cuando, al final dicen, "salvo disposición legal en contrario"». Y, en este caso, «no ha lugar a considerar ni la regla, ni la excepción, por la simple razón de que ni la compensación fue establecida para casos de bonificaciones -solo de exenciones-, ni aun cuando se quisiera incluir bajo el concepto de exención a cualquier beneficio fiscal», procedería porque «los preceptos de la compensación no se habrían dado».

Por su parte, la representación procesal del Ayuntamiento de Lena, se opuso al recurso de casación solicitando con carácter principal la inadmisión del mismo, tanto por no realizar el juicio de relevancia, como por carecer manifiestamente de fundamento, y, subsidiariamente, su desestimación, por las razones que se han expuesto en los Antecedentes.

TERCERO

Antes de entrar en el fondo del asunto, debemos señalar que el rechazo a limine del recurso que propone la representación del Ayuntamiento de Lena está fuera de lugar. Es verdad que, impugnándose una sentencia procedente de un Tribunal Superior de Justicia, en el escrito de preparación se ha de plasmar el juicio de relevancia, esto es, ha de justificarse que la norma estatal o comunitaria europea que se considera infringida ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia (art. 89.2, en relación con el 86.4, de la Ley 29/1998 ); pero tan verdad como lo anterior es que el Abogado del Estado, en dicho escrito hace valer, de manera ciertamente extensa, la vulneración del art. 9.2 de la LRHL , así como la del art. 187 del Texto Refundido de Régimen Local aprobado en 1986 y la de las Disposiciones Adicionales 23ª y 26ª de las Leyes 49/1998 y 54/1999 , respectivamente.

Para la Administración del Estado en nuestro ordenamiento jurídico no existe un principio como el recogido en la sentencia, sino normas concretas (las invocadas en su recurso) que disciplinan de forma específica las condiciones cuya concurrencia imponen la compensación a las corporaciones locales por las sumas que dejan de recaudar por el reconocimiento por parte del Estado de beneficios en los tributos locales. De este modo, el Tribunal Superior de Justicia habría infringido los preceptos invocados, al desconocer que de los mismos no se infiere la regla general que justifique el fallo estimatorio del recurso contencioso-administrativo.

En realidad, el Abogado del Estado achaca a los jueces a quo no haber aplicado esas normas estatales con el criterio que él considera correcto, lo que ha determinado el fallo alcanzado. Así se desprende del escrito de preparación cuando señala que «las únicas normas aplicadas por la sentencia son estatales, lo que implica de forma necesaria su trascendencia para el fallo. En particular, ha resultado relevante y determinante del fallo la infracción de» determinados preceptos (pág. 2), dedicando las páginas 2 a 5 del mencionado escrito a exponer cuál debe ser la interpretación que se deriva de los preceptos invocados (art. 9.2 de la LRHL, 187 TRRL, DA 23 de la Ley 49/1998 y DA 26 de la Ley 54/1999 ), y con relación a los cuales concluye que «no se puede colegir, como parece que hace ahora el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que se recogiese en la legislación mecanismo compensatorio alguno» (pág. 5).

Situación que se muestra diferente a la del Auto del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2009 (rec. cas. núm. 2260/2008 ), invocado como precedente por el Consistorio, en el que, una vez mencionado el art. 9 y la Disposición Transitoria Segunda se limitaba a señalar, que «[a] los efectos prevenidos en el artículo 89.2 en relación con el 86.4 de la Ley Jurisdiccional , se hace constar que las normas que se reputan infringidas por la sentencia, son citadas por la misma, son derecho estatal, fueron previamente invocadas por esta parte en el proceso y su infracción ha sido relevante y determinante, de acuerdo con lo antes expuesto».

Igual pronunciamiento desestimatorio, y sin que requiera mayor esfuerzo argumental, merece la pretensión de la parte recurrida relativa a la inadmisión del recurso por carecer el escrito de interposición «de toda crítica de la Sentencia impugnada» pues, se recoge textualmente en el escrito de interposición del recurso, una vez que se han analizado los preceptos invocados como infringidos por el Abogado del Estado, que de lo señalado «se infiere el desacierto de la sentencia, por infringir las normas que se han señalado y que regulan los supuestos en los que pr[o]cede la compensación por subrogación, al resolver al margen de las mismas y sustentar -en contra de ellas- la estimación del recurso en la simple afirmación de que sin que haya excepción a la regla general de la compensación», porque «excepciones a la "regla general" sí que hay y las establecen los mismos arts. 721 y 187 , tan repetidos cuando, al final dicen, "salvo disposición legal en contrario"».

Por lo tanto, se aprecia que no concurre ninguna de las causas de inadmisión que el Ayuntamiento de Lena hace valer.

CUARTO

Rechazados ambos óbices procesales, la cuestión a decidir en el presente recurso de casación plantea el problema de determinar si el Ayuntamiento de Lena tiene derecho, como entiende el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a ser resarcido por el Estado debido a las sumas que dejó de percibir durante los años 2001 a 2004 como consecuencia del reconocimiento a la compañía concesionaria de autopistas AUCALSA de una bonificación del 95 por 100 sobre la cuota de la contribución territorial urbana.

Para despejar la incógnita, no está de más dejar constancia de la evolución del marco normativo en la materia, a la que han atendido la Sala de instancia y las Administraciones que contienden en este litigio:

1) La Ley 55/1960, de 22 de diciembre , de carreteras en régimen de concesión, contempló la posibilidad de que el Gobierno concediese determinados beneficios fiscales a las personas físicas o jurídicas que se dedicasen a la explotación de carreteras en ese régimen (art. 6 ). En particular, aludió a las exenciones y bonificaciones previstas en la Ley de 24 de octubre de 1939 de protección a las nuevas industrias de interés nacional, que preveía una reducción de hasta el 50 por 100 en los impuestos, sin mayor precisión [art. 2 .b)].

2) La Ley 41/1964, de 11 de junio, de Reforma del Sistema Tributario , dio a la contribución territorial urbana, en los artículos 28 y siguientes, la configuración que como impuesto estatal tuvo hasta el 1º de enero de 1979 , en que pasó a ser un tributo local. Su texto refundido fue aprobado por Decreto 1251/1966, de 12 de mayo .

3) La Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción, Explotación y Conservación de Autopistas, en régimen de concesión, ya con carácter general, contempló como beneficio fiscal una reducción de hasta el 95 por 100 en la base imponible de la contribución territorial urbana que recayese sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje [art. 12 .a)], respetando los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior (disposición adicional 7ª ).

4) El Decreto 2417/1975, de 22 de Agosto , adjudicó inicialmente la concesión de la construcción de la autopista Campomanes - León. En el art. 10 dispuso una bonificación fija del 95 por 100 en las cuotas que gravasen la riqueza urbana representada por la obra y los terrenos ocupados por la misma durante el plazo de la concesión.

5) A partir del 1º de enero de 1979 y en virtud de Disposición Transitoria 1ª, punto 1, letra b), de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas , la contribución territorial urbana pasó a ser un tributo local de carácter real, gestionado por el Estado.

6) El texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril , abordó una nueva regulación de la contribución territorial urbana y derogó la ordenación de 1966. En el art. 263 reconoció una bonificación del 95 por 100 de las cuotas de la contribución territorial urbana sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje, cuando se hubiere reconocido expresamente en virtud de precepto legal, a favor de las entidades concesionarias de la construcción, conservación y explotación de dichas infraestructuras. La Sentencia dictada por esta Sala el 9 de diciembre de 1997 (rec. cas. en interés de la ley núm. 3944/96 ), FD 4, consideró que este último precepto incurría en ultra vires por volver al sistema de bonificación fija de un 95 por 100 en la cuota, previsto inicialmente, en lugar de mantener la bonificación variable de hasta un 95 por 100 en la base imponible dispuesta en la norma refundida.

7) La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales , sustituyó la contribución territorial urbana por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (arts. 61 a 78 ), sin que contemple una bonificación como la litigiosa. No obstante, en la Disposición Transitoria 2ª.2 reconoció a quienes al comienzo de la aplicación del impuesto sobre bienes inmuebles gozasen de cualquier clase de beneficio fiscal en la contribución territorial urbana el derecho a seguir disfrutándolo hasta la fecha de su extinción y, si no tuvieren fecha de disfrute, hasta el 31 de diciembre de 1992.

Así pues, el Estado otorgó un beneficio fiscal a AUCALSA sobre un tributo propio, beneficio que se prolonga hasta la expiración del título concesional una vez que, a partir del 1 de enero de 1979, dicho gravamen paso a ser local, si bien de gestión estatal.

QUINTO

Para solventar el debate suscitado en este recurso de casación, debemos afirmar, de entrada, que no constituye un principio "clásico" de nuestro sistema administrativo, fundado en la suficiencia financiera de los entes locales, que el Estado deba compensarles en todo caso y circunstancia por los beneficios que establezca sobre los tributos locales.

Se ha de recordar que el reconocimiento de la autonomía local, tanto en el plano doméstico (arts. 137 y 140 de la CE ) como en el internacional [Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988 (BOE de 24 de febrero de 1989)] se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo indisponible por el legislador. Se trata de que tales instancias sean reconocibles como entidades dotadas de autogobierno ( SSTC 159/2001, FJ 4 , y 240/2006 , FJ 8). Nada más y nada menos. El constituyente no fue más allá de la proclamación de esa garantía institucional, a la que no dotó de una configuración concreta, tarea que defirió al legislador ordinario ( SSTC 32/1981, FJ 3 , y 159/2001 , FJ 4).

Así, pues, la autonomía local, una vez asegurado aquel contenido mínimo, constituye un concepto jurídico de contenido legal, de libre configuración para el titular de la potestad legislativa ( SSTC 170/1989, FJ 9 , y 240/2006 , FJ 8). Con carácter general, ese legislador es el estatal, en virtud de su competencia exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª de la CE ), que ha de ejercer a través de la legislación reguladora de las bases del régimen local ( SSTC 159/2001, FJ 4 , y 240/2006 , FJ 8).

Tratándose de la dimensión económica, esa autonomía de la que gozan los entes locales tiene dos vertientes, la de los ingresos y la de los gastos. En el primer aspecto, el art. 142 de la CE , al señalar que las haciendas locales deben disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones, no les garantiza la autonomía económico-financiera, sino idoneidad y la capacidad de los recursos propios "patrimoniales o tributarios" para el cumplimiento de sus funciones ( SSTC 96/1990 , FJ 7, 166/1998, FJ 10 , y 48/2004 , FJ 10). En definitiva, la Constitución garantiza la suficiencia de los medios financieros de los entes locales no su autonomía financiera. Se trata de que dispongan de los caudales precisos para ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas ( SSTC 104/2000, FJ 4 , y 48/2004 , FJ 10). En la otra dimensión, la de los gastos, el art. 142 , en conexión con el art. 137, los dos de la Norma Suprema, no sólo consagra el mencionado principio de suficiencia, sino la autonomía, entendiéndola como la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias locales ( SSTC 109/1998, FJ 10 , y 48/2004 , FJ 10).

La misma visión proporciona la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 9 habla de recursos propios suficientes y proporcionados para el ejercicio de las propias competencias (apartados 1 y 2).

De este bloque de doctrina -que hemos reproducido con las mismas o parecidas palabras en nuestras Sentencias de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núm. 3949/2006, FD 5 ; núm. 3966/2006, FD 6 ; núm. 4480/2006, FD 5 ; núm. 4678/2006, FD 6 ; y núm. 5110/2006 , FD 6); de 11 de junio de 2009 (rec. cas. núm. 5940/2007), FD 5 ; de 2 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 255/2007), FD 6 ; y de 8 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 5765/1997 ), FD 5- se obtiene que nuestra Constitución y las normas internacionales que nos vinculan garantizan la suficiencia financiera de los entes locales, pero no imponen que, cuando el Estado dispone beneficios fiscales sobre tributos de esos entes, deba compensarles por el importe que dejan de ingresar debido a la ventaja.

Siendo así, se ha de concluir que corresponde al legislador ordinario, respetando el núcleo indisponible de la autonomía local y garantizando esa suficiencia, disciplinar los instrumentos para que, en casos como el actual, esa autonomía y esta suficiencia queden salvaguardadas.

SEXTO

El art. 9.2 de la LRHL, (párrafo único, en principio, primero , después) ha permanecido invariable a lo largo de las sucesivas intervenciones legislativas [la de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, art. 18.5º ; y la de Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprobó el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales], siendo su tenor el siguiente:

Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan: dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades locales, procedente de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales

.

Este precepto no es una creación ex novo del legislador de 1988 , sino que tiene precedentes en la legislación en materia de régimen local. En efecto, el art. 721 del texto articulado de 1955 de la Ley de Bases de Régimen local disponía, en su apartado 1, que «en lo sucesivo, cuando el Estado otorgue exención de derechos y tasas y arbitrios provinciales y municipales a alguna Empresa o Entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Corporación local respectiva el importe de los mismos con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, salvo disposición legal en contrario». El texto refundido de 1986 reprodujo la misma norma en el art. 187.1 .

Hemos dicho que esa previsión, que se aplicaba también a las bonificaciones [ Sentencia de 29 de junio de 1989 (rec. apel. núm. 1529/1988 ), FD 3], actuaba cuando el beneficio tributario se otorgaba a título particular, esto es, como rezaba el precepto, a favor de «alguna Empresa o Entidad», «con el carácter singular definido por el adjetivo determinativo "alguna", referente a "determinado" sujeto pasivo» [ Sentencia de 27 de junio de 1988 (rec. apel. núm. 1106/1987 ), FD 3; y Sentencia de 12 de julio de 1996 (rec. apel. núm. 11086/1991 ), FD 4]. Esta solución jurisprudencial se explica porque, según hemos recordado en la Sentencia de 13 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 3826/2003 ), FD 2, en el interrogante de si los Ayuntamientos deben soportar o no la carga o el gasto fiscal inherente a las bonificaciones que haya concedido el Estado, reflejo del enfrentamiento entre los intereses generales de la nación y los locales de los municipios, la repuesta ha de ser positiva, pues «es justo y necesario que los municipios soporten su parte de carga o coste presupuestario de las exenciones y bonificaciones, cuando el motivo o la razón que las justifica es el interés general» [ Sentencias de 17 de enero de 1997 (rec. apel. núm. 11879/1991), FD 5 ; de 26 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 4447/1992), FD 2 ; y de 3 de julio de 1997 (rec. apel. núm. 6683/1992 ), FD 2]. Por ello, el «derecho municipal a la compensación» se aplica a los beneficios fiscales de matiz subjetivo, pero no a los que se atribuyen a una actividad provechosa para la economía nacional en general ( Sentencia de 3 de julio de 1997 , cit., FD 3).

La idea, presente en los textos normativos de 1955 y 1986, de que no actúa en todo caso y circunstancia la subrogación en el pago de las cantidades dejadas de ingresar a consecuencia de los beneficios sobre los tributos locales otorgados por las administraciones ajenas a la municipal se encuentra presente en el art. 9.2 de la LRHL , al remitir a las fórmulas de compensación que establezcan las propias leyes en las que se disponen los beneficios fiscales, que deben tener en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos locales procedentes de los tributos respecto de los que se reconocen dichos beneficios.

En definitiva, ni los compromisos internacionales asumidos por España, ni nuestra Constitución, ni la legislación ordinaria imponen, de forma ineluctable, al Estado la obligación de transferir a los ayuntamientos las cantidades que dejen de percibir como consecuencia de los beneficios fiscales que haya otorgado u otorgue sobre tributos locales. A la luz de los preceptos citados caben otras fórmulas de compensación, pues deben tenerse presente las capacidades de crecimiento futuro de los recursos de las entidades locales procedentes de los tributos respecto de los que establezcan los beneficios fiscales. El único límite estriba en la salvaguarda de la suficiencia financiera de los entes locales afectados y, por su cauce, del núcleo indisponible de la autonomía local. Y desde luego, ningún dato se ha ofrecido en este proceso, ni puede inferirse de los autos, susceptible de autorizar la conclusión de que la denegación por el Estado de la compensación solicitada por el Ayuntamiento de Lena haya sido el detonante de que carezca de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido constitucionalmente encomendadas.

SÉPTIMO

Y llegados a este punto, se hace presente una idea que ha inspirado el debate en esta sede y que tiene que ver con la evolución del tributo cuyo beneficio fiscal ordena compensar la Sala de instancia.

Cuando la bonificación fue reconocida, la contribución territorial urbana era un tributo estatal, de modo que su recaudación formaba parte de la partida de ingresos del presupuesto del Estado. Desde el 1 de enero de 1979 se transformó en un impuesto local, aunque siguió gestionándolo el Estado, destinado a nutrir las arcas de los distintos municipios. A partir de 1988 aquella contribución, así como la rústica y pecuaria, desaparecieron para formar e integrar el nuevo impuesto municipal sobre bienes inmuebles, aunque los sujetos pasivos que tenían reconocido el beneficio en aquel impuesto siguieron disfrutando del mismo en relación con el nuevo hasta el 31 de diciembre de 1992 o, en su caso, hasta la expiración del tiempo por el que la ventaja fue otorgada.

De este modo, cuando el Ayuntamiento de Lena comenzó a cobrar la cuota debida por "AUCALSA" no dejó de ingresar sumas que antes recibiera, circunstancia que nos permite negar [ Sentencia de 18 de mayo de 2000 (rec. ord. núm. 559/1996 ), FD 2] que, en tal tesitura, haya sufrido un detrimento patrimonial, «pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió [...] reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal». En otras palabras, los Ayuntamientos, por la permanencia del beneficio no pasaron a recaudar «menores rendimientos de los que venían recibiendo, porque el beneficio existía con anterioridad respecto de los que la nueva figura tributaria venía a sustituir».

Siendo así, resulta imposible concluir que por el establecimiento del beneficio y por su transitoria continuidad se ponga en entredicho la suficiencia financiera de los ayuntamientos afectados, quedando, por imposición constitucional, obligado el Estado a compensarles. Tampoco, ya desde la legalidad ordinaria, nace ese deber, puesto que el art. 9.2 , como antes el art. 721 del texto articulado de 1955 y el 187 del texto refundido de 1986 , se refiere a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, « vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir », sin perjuicio de que tal precepto, el artículo 9.2 de la Ley 39/1988 , « no se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a los que puedan establecerse más allá de sus previsiones » (véase Sentencia de 18 de mayo de 2000 , cit., FD 2).

Como ya hemos señalado, el art. 9.2 de la LRHL se refiere únicamente a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales. Pero es que, además, resulta más que dudosa la eficacia vinculante que la citada Ley Reguladora de las Haciendas Locales puede tener en este punto sobre el legislador estatal futuro. Tal vinculación, en principio, sólo podría ser mantenida si se llegara a la convicción de que la Ley 39/1988 forma parte del llamado "bloque de la constitucionalidad" o que, al menos, en virtud de la Constitución, tiene una peculiar naturaleza y fuerza de obligar. Sin embargo, esta especial posición sólo ha sido expresada por nuestro Tribunal Constitucional en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que ha sido definida como el « cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional » de la autonomía local ( STC 159/2001 , FJ 4); norma que, aunque, según la última doctrina, no se integraría en dicho "bloque de la constitucionalidad" (pese a que así lo sostuvieron las SSTC 27/1987 , FJ 5, 109/1998, FFJJ 5 y 12 , y 159/2001 , FJ 4, parece que se tal tesis se ha abandonado en la STC 240/2006 , FJ 8), por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 de la CE , « tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico » ( SSTC 259/1988, FJ 2 ; y 159/2001 , FJ 4).

A la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, difícilmente puede mantenerse que el art. 9.2 de la LRHL contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales, máxime si se tiene en cuenta que, como ya hemos apuntado, es al propio Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14ª de la CE , a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales [ STC 48/2004 , FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 179/1985, FJ 3 ; 96/1990, FJ 7 ; 237/1992, FJ 6 ; 331/1993 , FJ 2 b); 171/1996, FJ 5 ; 233/1999, FFJJ 22 y 4 b); y 104/2000 , FJ 4], valorando en cada momento histórico si los Ayuntamientos disponen de medios suficientes para ejercer sus competencias.

Las anteriores reflexiones conducen a la estimación del recurso del Abogado del Estado y a la casación de la sentencia impugnada, pues en ella la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve aplicando un criterio contrario al ordenamiento jurídico, criterio que, por cierto, ha modificado recientemente en la Sentencia de 7 de mayo de 2010 (rec. núm. 38/2009 ) en virtud de argumentos semejantes a los que ahora sentamos en esta Sentencia.

OCTAVO

Resolviendo el debate en los términos en los que viene suscitado [art. 95.2.d) de la Ley 29/1998 ], hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Lena (Asturias) contra la Resolución dictada el 21 de noviembre de 2005 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, que denegó a dicha Corporación Local la compensación de 3.695.582,05 euros, más sus intereses legales, importe de la bonificación en la cuota del IBI de que disfrutó durante los años 2001 a 2004, así como los intereses de demora, la compañía AUCALSA concesionaria de la autopista de peaje Campomanes-León.

No se opone a la anterior conclusión la circunstancia de que las leyes de presupuestos generales del Estado para los años 1999 y 2000 encomendaran al Gobierno estudiar la compensación a los Ayuntamientos por la bonificación litigiosa (disposiciones adicionales 23ª y 26ª , respectivamente). Aún más, esta previsión del legislador evidencia, precisamente, lo contrario, la inexistencia de una obligación nacida de la Constitución o de la Ley a cargo del Estado para realizar la referida compensación, sin perjuicio de que, por criterios de oportunidad, que no de legalidad, se considera conveniente proceder a la compensación.

Sobre la misma cuestión y en idéntico sentido se ha pronunciado recientemente esta Sala en Sentencias de 17 de enero de 2011 (rec. cas. núm. 1009/2010 ); de 27 de diciembre de 2010 (rec. cas. núms. 5988/2007 y 1210/2008 ); de 23 de diciembre de 2010 (rec. cas. núms. 5518/2009, 6958/2009 , 423/2010 , y 5523/2009 ); y de 13 de diciembre de 2003 (rec. cas. núms. 3302/2007 y 3488/2007 ).

NOVENO

La estimación del recurso de casación determina, en aplicación del art. 139.2 de la Ley 29/1998 , que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución

FALLAMOS

PRIMERO

Estimar el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la Sentencia dictada el 22 de enero de 2009 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en el recurso del mencionado orden jurisdiccional núm. 148/2006, sentencia que casamos y anulamos. Sin costas.

SEGUNDO

Desestimar el recurso contencioso-administrativo 148/2006 formulado por el AYUNTAMIENTO DE LENA contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de 21 de noviembre de 2005. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Angel Aguallo Aviles, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO .

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