STS, 8 de Marzo de 2011

PRIMERO .- Se impugna en este recurso de casación número 507/2007 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, dictó en fecha 26 de julio de 2006 , por la que fueron desestimados los recursos contencioso-administrativo 1392 y 1396 de 1994 formulados por el AYUNTAMIENTO DE CAMPOS y la entidad mercantil MARINA ERNST, S. L. contra el Acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca de 4 de julio de 1994, por el que se estimaba el recurso de alzada interpuesto por el GRUP BALEAR DŽORNITOLOGÍA Y DEFENSA DE LA NATURALEZA contra el anterior Acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca, adoptado en su sesión de 26 de marzo de 1991, por el que habían sido aprobadas las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Campos (publicadas definitivamente en el BOCAIB 59/1994, de 14 de mayo), declarando nulas de pleno derecho las mismas "en el territori objecte dŽimpugnació por haver classificar, como a sòl urbá les dues zones Extensives-IV, del nucli de població de Ses Covetes, denominades Torre Marina" .

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia, tras rechazar las causas de inadmisibilidad formuladas, desestimó los recursos contencioso administrativos formulados y declaró la conformidad a Derecho de los actos impugnados.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que interesa en el presente recurso de casación, en la siguiente argumentación, que, circunscribimos, exclusivamente, a lo expuesto en el Fundamento Jurídico Tercero, apartado A), en relación con la alegación formulada de inadmisibilidad del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca, adoptado en su sesión de 26 de marzo de 1991, por el que fueron definitivamente aprobadas las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Campos; estas fueron aprobadas con cinco prescripciones que debían ser cumplidas (publicándose en el BOCIB de 2 de mayo de 1991 el mencionado Acuerdo), y teniéndose por cumplimentadas las citadas prescripciones en fecha de 7 de junio de 1991. Sin embargo, la publicación de las Ordenanzas no se realizaría hasta el 14 de mayo de 1994 (BOCIB nº 59).

Pues bien, en el citado Fundamento Jurídico Tercero, apartado A) se expone: "En primer lugar se sostiene, que por razón de la materia impugnada -al tener las NNSS el carácter de disposición general-, no procedía la admisión del recurso de alzada, ya que de conformidad con el artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , no está permitido la interposición del mismo, "contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa", y por tanto, de conformidad con el artículo 113.1 de la citada Ley , debería el Consell haber declarado inadmisible dicho recurso de alzada.

En efecto, aun reconociendo que la Ley 30/92 ha previsto la irrecurribilidad de las disposiciones generales constituyendo novedad frente a la anterior Ley Procedimental de 1.958 que no hacía mención expresa sobre la materia, y, en consecuencia se admitía la interposición del referido recurso de alzada frente a las disposiciones de carácter general, ello no puede ser aplicado al presente caso habida cuenta que la misma no concentró su puesta en vigor en un solo momento temporal, sino que lo hace escalonadamente, debiendo tenerse en cuenta dos momentos especialmente significativos:

El primero de ellos resulta de lo establecido en su Disposición Final, "la presente Ley entrará en vigor tres meses después de su publicación en el Boletín Oficial del Estado".

El segundo se completa con la Disposición Transitoria Segunda. "1 . A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior".

Como quiera que la Ley 30/92 fue publicada un día después de su promulgación (BOE del 27 de noviembre de 1992 ), el cómputo -de fecha a fecha- de los tres meses previstos en la referida Disposición Final determina como día de la entrada en vigor el 27 de febrero de 1.993 . Es claro que ésta es la fecha a la que hay que referir, en principio, el despliegue de efectos de la ley.

Si el primer escalón de la vigencia de la Ley tiene fecha cierta del 27 de febrero de 1.993 , el siguiente hay que situarlo en el 27 de agosto siguiente, si bien este plazo fue modificado por el Real Decreto Ley 14/1993 de 4 de agosto , ampliándolo en doce meses, llegando el día final del plazo justamente al 27 de agosto de 1.994.

Puestas así las cosas, aun admitiendo la doctrina que distingue la regulación aislada (acto, norma vigente en el momento de realizarse) y regulación conjunta (unidad de procedimiento), es lo cierto que el recurso de alzada interpuesto constituye un procedimiento iniciado durante el plazo de adecuación de la Ley 30/92 y que en ese plazo no se dictó normativa de adecuación de la ley, por lo que debe llegarse a la misma conclusión que hizo la Administración demandada de admitir la procedencia del referido recurso de alzada.

A mayor abundamiento, no puede olvidarse que el artículo 3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca de 24 de octubre de 1.990 , modificado por Acuerdo de 1 de junio de 1.992 y 2 de mayo de 1.994 por lo que al caso importa, establecía que, "contra los acuerdos de la Comisión Insular de Mallorca, que no agoten la vía administrativa, se podrá interponer recurso de alzada al Pleno del Consell Insular de Mallorca en el término de quince días a contar del siguiente a su publicación o notificación".

TERCERO .- Contra esta Sentencia ha interpuesto la entidad mercantil MARINA ERNST, S. L. recurso de casación en el que esgrime cuatro motivos de impugnación, articulándolos al amparo de los apartados c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) ---el tercero de ellos---, y d), del mismo precepto, los tres restantes.

En el primer motivo se denuncia la infracción (artículo 88.1.d de la LRJCA ) de los artículos 107.3 y Disposición Transitoria 2ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), al haber declarado ser conforme a derecho la admisión a trámite del recurso de alzada contra una disposición general.

En el segundo motivo (artículo 88.1.d de la LRJCA ) la infracción se proclama de los artículos 58.3 y 115.1 de la citada LRJPA, porque el recurso de alzada se interpuso fuera de plazo.

El tercer motivo (artículo 88.1.c de la LRJCA ) se fundamenta en la existencia de incongruencia omisiva ---aunque sin cita de preceptos---, al no dar respuesta ---según se expresa--- a la petición de que si bien la línea de la servidumbre de protección costera no resultaba procedente situarla a los veinte metros, ello, sin embargo, no implicaba el tener que situarla a los 100.

Por último, en el cuarto motivo (artículo 88.1.d de la LRJCA ) se denuncia la infracción del principio de autonomía local previsto en el artículo 140 de la Constitución Española, así como la jurisprudencia que lo recoge, al suplantar la Comunidad Autónoma la potestad planificadora municipal; considerándose, igualmente, infringidos los artículos 41 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 ) y el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU).

CUARTO .- Para la resolución del primer motivo de casación ---que hemos de acoger--- debemos de seguir la doctrina ya establecida por esta Sala al respecto, de conformidad con los principios de unidad de doctrina, igualdad y seguridad jurídica.

A tal efecto debemos remitirnos a lo expuesto en nuestra STS de 19 de diciembre de 2007 (RC 4508/2005 ), según la cual:

"Los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general, y así lo tiene reconocido una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo. Lo que en este recurso impugna la parte actora es un acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona que da conformidad al Texto Refundido de ciertas modificaciones del Plan General en el Plan Interprovincial PICC de Bolvir.

Se impugna, pues, una disposición de carácter general.

El artículo 107.3 de la Ley 30/92 establece que "contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa".

Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado.

El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1-18ª de la Constitución Española, sino también de lo establecido en su artículo 149-1-8ª , que atribuye competencia al Estado para fijar "las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas", aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v .g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia (artículo 111 de la Ley 30/92 )".

Igualmente señalamos que:

"En el Derecho autonómico de Cataluña los preceptos aplicables en el momento en que se dictaron las resoluciones que el demandante impugnó en su escrito de interposición eran:

1. El artículo 294 del Texto Refundido de 12 de Julio de 1990 , cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 28 de Octubre de 1992.

2. El artículo 16.4 de la Ley autonómica 2/2006, de 14 de Marzo , cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de Marzo de 2003.

Ahora bien, esos preceptos deben ser interpretados concordadamente con el artículo 107.3 de la Ley 30/92 , pues si cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otra caso sobre la norma autonómica. (Artículo 149.3 de la C. E .).

Esa interpretación armonizadora es la siguiente:

El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba).

Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del T. R. 1/90, de 12 de Julio y 16.4 de la Ley Autonómica 2/2002, de 14 de Marzo , es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/92 prohíbe la exigencia.

En el presente caso, la parte demandante impugna la modificación misma del Plan, no aspectos del mismo acto de aprobación, y, por lo tanto, no rige la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que se contenía en la publicación del acto".

Por su parte, en el incidente de nulidad de actuaciones seguido contra la expresada sentencia añadimos en la Providencia de 8 de abril de 2008 , inadmitiendo el incidente que "la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 19 de diciembre de 2007 , dictada en este recurso de casación nº 4508/05 , no ha resuelto nada que no estuviera planteado en el pleito y sobre lo que las partes no hubieran discutido y alegado profusamente; en concreto, sobre la necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad, la Generalidad recurrida lo había hecho notar en la página 12 de su escrito de oposición; no hay, por lo tanto, infracción alguna del derecho a la tutela judicial efectiva ni del derecho a un proceso con todas las garantías, sino una discoformidad sustantiva de la Generalidad de Cataluña con lo razonado y resuelto por este Tribunal en su sentencia de 19 de diciembre de 2007 , disconformidad legítima pero que no puede articularse en un incidente de nulidad de actuaciones, que no tiene por finalidad discutir las decisiones de los Tribunales sobre lo que constituye el objeto sustantivo de los procesos".

QUINTO.- Todo lo anterior debemos ratificarlo en un supuesto como el de autos, en el que ---al igual que en el de la sentencia de precedente cita--- el Acuerdo impugnado procede de una Comisión Territorial de Urbanismo; en concreto, de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, adoptado en su sesión de fecha 15 de diciembre de 2004, por el que se dio conformidad al Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Esparraguera (publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 22 de febrero de 2005).

Son el principio de seguridad jurídica y el carácter reglamentario del Acuerdo impugnado ---que no el de acto administrativo--- los que, desde la perspectiva jurisdiccional que nos ocupa, nos obligan a confirmar que las disposiciones generales o normas reglamentarias, con su mero pronunciamiento y necesaria publicación, agotan la vía administrativa, sin necesidad de interponer contra ellos recurso alguno administrativo a tal fin, siendo posible ---y obligada, en su caso--- su directa impugnación en la vía jurisdiccional. Dicho de otra forma, las disposiciones reglamentarias ---que son la expresión de la potestad administrativa ordenadora del mismo nombre--- al integrarse y formar parte del Ordenamiento jurídico, regulando, con carácter genérico y general, un aspecto sectorial del mismo, no pueden quedar pendientes, en cuanto a su concreta eficacia normativa, de la posible impugnación individual o particularizada por parte de algún recurrente, ni mucho menos contar con la expresada eficacia en relación con un sector de la población o de sus destinatarios, y no en relación con quienes hubieran procedido a su impugnación al socaire de una supuesta falta de agotamiento de la vía administrativa; la inseguridad jurídica en el ámbito de la potestad reglamentaria sería manifiesta.

Desde dicha perspectiva, cobra toda su lógica el precepto cuya interpretación que nos ocupa (107.3, párrafo 1º de la LRJPA), según el cual "contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa", lo cual resulta plenamente acorde con:

1. El invocado artículo 109 de la misma LRJPA , en relación con la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, normas que en ningún momento se refieren a las disposiciones generales, sino a los actos administrativos y resoluciones administrativas. Igualmente ocurre con el artículo 85 de la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1989, de 14 de diciembre, de Régimen Jurídico de la Generalidad de Cataluña , que solo se refieren a las resoluciones administrativas.

2. El artículo 102.2 de la misma LRJPA , que permite la revisión de oficio de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la misma Ley , mas sin que, por el contrario, resulte posible la declaración de lesividad de las mismas (prevista en el siguiente artículo 103 solo para los actos anulables), ni tampoco su suspensión en el caso de la citada revisión de oficio (tan solo contemplada en el artículo 104 para los actos administrativos); es, sin duda, el carácter de norma reglamentaria de las disposiciones administrativas la que determina este particular régimen no suspensivo..

3. Y el artículo 129.2 de la LRJCA que, en el ámbito jurisdiccional, permite la suspensión de la norma reglamentaria pero, si bien se observa, solo cuando la misma se solicite en el escrito de interposición o en el de demanda, con la finalidad, sin duda, de mantener la seguridad jurídica a lo largo del procedimiento jurisdiccional".

Esta doctrina la hemos ratificado en las posteriores SSTS de 21 de julio y 12 de noviembre de 2010 .

CUARTO .- Tal doctrina no resulta desvirtuada por las tres argumentaciones que, al respecto, se contienen en el apartado A) del Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia que antes hemos reproducido:

1. En relación con la fecha de la entrada en vigor de la LRJPA, debemos señalar que, habiendo sido la misma publicada en el BOE de 27 de noviembre de 1992 (nº 285), de conformidad con la establecido en el párrafo segundo de la Disposición Final Primera de la misma Ley ---que disponía que lo haría tres meses después de su publicación en el BOE---, la citada fecha fue la de 27 de febrero de 1993.

   Entiende la sentencia de instancia que, sin embargo, a tal fecha le sería de aplicación el denominado período de adecuación de los procedimientos, previsto en la Disposición Adicional Tercera de la misma Ley que contaba inicialmente con una duración de seis meses, y que, mediante Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de agosto, sería ampliado a dieciocho ; esto es, que la entrada en vigor de la Ley no se produciría hasta el 27 de agosto de 1994 .

   Tal planteamiento no resulta de recibo, ya que el periodo de adecuación procedimental no tuvo influencia ni relación alguna sobre la fecha de entrada en vigor de la LRJPA, que lo fue el 27 de febrero de 1993. El citado período, a contar, justamente, "a partir de la entrada en vigor de esta Ley" ---como dice la propia Disposición Adicional--- lo fue con la finalidad de adecuación procedimental a la nueva Ley, que la Disposición establece, imponiendo una específica y concreta exigencia en tal proceso de adecuación, cual era el de los efectos estimatorios o desestimatorios ante la falta de resolución expresa. En resumen, pues, tal período de adecuación careció de incidencia alguna respecto de la norma que se cita como infringida (107.3 de la LRJPA), que, insistimos, entró en vigor en fecha de 27 de febrero de 1993, anterior, pues, a la fecha (14 de mayo de 1994) de la completa y definitiva publicación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Campos.

2. Tampoco quedaría sin eficacia en dicha fecha de 14 de mayo de 1994, como consecuencia de la aplicación de la Disposición Transitoria Segunda , apartado 1 , de la misma LRJPA, que dispuso que "A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior"; esto es, por la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , que no contemplaba la prohibición del recurso de alzada que la LRJPA contempla en el citado artículo 107.3 .

   Y es que, en la citada fecha, el procedimiento aprobatorio de las Normas Subsidiarias que nos ocupa, no es que estuviere iniciado, es que había concluido, ya que el Acuerdo aprobatorio fue adoptado por la Comisión Insular de Urbanismo en fecha de 26 de marzo de 1991 (sin perjuicio de su posterior publicación). Como hemos expuesto en la jurisprudencia en que nos hemos ocupado de esta Disposición Transitoria, el recurso de alzada ---en realidad, los recursos--- no forman parte de los procedimientos principales, o, si se quiere, constituyen otro procedimiento, diferente del principal, y dirigido a revisar lo en aquel resuelto.

   Así, en la STS de fecha 14 de junio de 2005 ---de esta misma Sala y Sección---, aunque en relación con el recurso de reposición, ya realizamos la diferenciación, que ahora ratificamos entre procedimientos y recursos, al señalar que "Con esta interpretación de la indicada Disposición Transitoria segunda , apartado 1, de la Ley 30/1992 , tampoco se conculcan las reglas de interpretación contenidas en el artículo 3 del Código civil , puesto que la alusión que en ella se hace a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no ofrece la menor duda de que aluden al procedimiento para la elaboración de las disposiciones generales o para dictar las resoluciones o actos administrativos, pero no al régimen de los recursos, que la propia Ley incluye en otro título, el VII, bajo el epígrafe «De la revisión de los actos en vía administrativa», en el que se incluyen los «recursos administrativos», entre los que la mencionada Ley 30/1992 no contemplaba el de reposición, por más que, como hemos dicho, hubiese sido introducido con carácter potestativo en la modificación llevada a cabo por Ley 4/1999, de 13 de enero , de lo que se deduce una conclusión diferente a la sostenida por los recurrentes, quienes atribuyen a esta modificación el carácter de interpretación auténtica, cuando lo que demuestra es que el legislador, consciente de haber suprimido el recurso de reposición del sistema de recursos administrativos, lo volvió a introducir con carácter potestativo al llevar a cabo la modificación de aquella Ley, razones todas que abundan en la desestimación de este primer motivo de casación".

3. Por último, y de conformidad con lo que hemos expuesto, tampoco podemos acoger la alegación de que el recurso de alzada estaba previsto en el artículo 3º del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca.

   QUINTO .- En consecuencia, debemos acoger el primer motivo planteado por la recurrente, y, sin necesidad de examinar los demás, casar la sentencia de instancia, y, desestimar el recurso contencioso-administrativo en la misma formulado al resultar inadmisible el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca, adoptado en su sesión de 26 de marzo de 1991, por el que habían sido definitivamente aprobadas las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Campos.

   SEXTO .- Conforme al artículo 139.2 LRJCA , no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. - Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil MARINA ERNST, S. L. contra sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, dictó en fecha 26 de julio de 2006 , por la que fueron desestimados los recursos contencioso-administrativo 1392 y 1396 de 1994 formulados por el AYUNTAMIENTO DE CAMPOS y la citada entidad mercantil, contra el Acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca de 4 de julio de 1994, por el que se estimaba el recurso de alzada interpuesto por el GRUP BALEAR DŽORNITOLOGÍA Y DEFENSA DE LA NATURALEZA contra el anterior Acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca, adoptado en su sesión de 26 de marzo de 1991, por el que habían sido aprobadas las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Campos.

2. - Que debemos anular y anulamos y casamos la citada sentencia.

3. - Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo formulado contra el Acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca de 4 de julio de 1994, por el que se estimaba el recurso de alzada interpuesto por el GRUP BALEAR DŽORNITOLOGÍA Y DEFENSA DE LA NATURALEZA, contra el anterior Acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca, adoptado en su sesión de 26 de marzo de 1991, por el que habían sido aprobadas las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Campos; Acuerdo, el del Consell Insular de Mallorca que anulamos al resultar contrario al Ordenamiento jurídico, por ser susceptible de recurso de alzada el anterior Acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca, adoptado en su sesión de 26 de marzo de 1991, por el que habían sido aprobadas las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Campos.

4. - No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.