STS, 7 de Febrero de 2011
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2011:958 |
| Número de Recurso | 6446/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 7 de Febrero de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Febrero de dos mil once.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 6446/2009, sobre derechos fundamentales, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO contra la sentencia dictada el 8 de octubre de 2009 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 1/2009 , sobre resolución adoptada por el Director General de Relaciones con las Confesiones Religiosas, por delegación del Ministro de Justicia, que denegó la inscripción en el Registro de Entidades Religiosas de la Orden Religiosa Santa María de España y declaró vulnerado su derecho fundamental a la libertad religiosa por haberse dictado una resolución denegatoria de dicha inscripción cuando ya había sido reconocido el derecho a obtenerla por silencio positivo.
Se ha personado, como recurrido, don Alejo , en nombre y representación de la ORDEN DE SANTA MARÍA DE ESPAÑA, representado por el procurador don Argimiro Vázquez Guillén.
Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.
En el recurso nº 1/2009, seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, el 8 de octubre de 2009 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLO
ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Alejo actuando en nombre de la ORDEN RELIGIOSA DE SANTA MARÍA DE ESPAÑA contra la resolución del Ministerio de Justicia a que las presentes actuaciones se contraen, y anular la resolución impugnada por su disconformidad a Derecho, entendiendo vulnerado el derecho de libertad religiosa por cuanto se dictó una resolución expresa denegatoria de la inscripción solicitada en el Registro de Entidades Religiosas cuando el reconocimiento del derecho de la recurrente a la inscripción solicitada se había producido por silencio positivo.
Sin imposición de costas".
Contra dicha resolución anunció recurso de casación el Abogado del Estado, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado por providencia de 29 de octubre de 2009, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.
Por escrito presentado el 18 de enero de 2010, la Abogada del Estado, en la representación que legalmente ostenta, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, suplicó a la Sala que
"(...) acuerde casar la citada sentencia y dicte otra por la que acuerde la plena conformidad a Derecho de los actos impugnados en la instancia".
Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos. Y, recibidas, por providencia de 25 de marzo de 2010 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición y al Ministerio Fiscal.
Evacuando el traslado conferido, el procurador Sr. Vázquez Guillén, en representación de don Alejo , se opuso al recurso por escrito presentado el 13 de abril de 2010 en el que pidió que se declare su inadmisión, o subsidiariamente, --dijo-- se desestime, declarando no haber lugar al mismo y con imposición de costas a la recurrente.
El Fiscal, con fundamento en todas las consideraciones expuestas en su escrito de 21 de mayo de 2010, solicitó a la Sala que proceda a dictar sentencia declarando haber lugar al recurso, acordando la estimación del primero de los motivos y ordenando la reposición de las actuaciones para que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con plena jurisdicción, dicte nueva resolución sobre la vulneración del derecho fundamental invocado, sin imposición de las costas a la parte recurrente.
Mediante providencia de 1 de diciembre de 2010 se señaló para la votación y fallo el día 2 de febrero de 2011, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.
La Abogada del Estado pretende que anulemos la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el 8 de octubre de 2009 en el recurso 1/2009 , seguido por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales.
Esa sentencia estimó las pretensiones de don Alejo , anuló la resolución adoptada por el Director General de Relaciones con las Confesiones Religiosas, por delegación del Ministro de Justicia, que denegó la inscripción en el Registro de Entidades Religiosas de la Orden Religiosa Santa María de España y declaró vulnerado su derecho fundamental a la libertad religiosa por haberse dictado una resolución denegatoria de dicha inscripción cuando ya había sido reconocido el derecho a obtenerla por silencio positivo.
Interesa saber que la mencionada Orden tiene por objeto, según sus estatutos, el culto a la Virgen María en su advocación como Santa María del Rosell, también conocida como Santa María de España y Santa María de la Estrella, así como permitir a sus miembros vivir en comunidad su fe cristiana, practicar la oración y la caridad. Que sus miembros han de profesar la fe cristiana y emitir los votos seglares perpetuos de castidad, pobreza y obediencia. Asimismo, hay que destacar que, al solicitar la inscripción en el Registro de Entidades Religiosas, el ahora recurrido manifestó el propósito de la Orden de convertirse en un lugar de encuentro ecuménico para todos los cristianos con sincera vocación mariana, pertenezcan o no a la Iglesia Católica. Por esa razón, subrayó su carácter no católico pues "aunque sigue la doctrina cristiana, la entidad religiosa cuya inscripción se pretende no está sujeta en su funcionamiento y organización a ninguna entidad superior que pueda o deba certificar el carácter religioso de sus fines".
La denegación acordada por la resolución impugnada en la instancia se apoyó en una interpretación del Real Decreto 142/1981, de 9 de enero , sobre organización y funcionamiento del Registro de Entidades Religiosas según la cual es precisa, en casos como éste, la presentación de una certificación de la iglesia o confesión en la que se encuadra la entidad a inscribir sobre sus fines religiosos.
Los motivos de casación que plantea la Abogada del Estado son estos dos. El primero, fundado en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , afirma que la sentencia ha vulnerado el artículo 121.2 de la Ley de la Jurisdicción . Y el segundo, ya interpuesto por el apartado d) de aquél precepto, sostiene que infringe el artículo 43.4 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la interpretación que le ha dado la jurisprudencia.
La razón por la que considera infringido el artículo 121.1 de la Ley reguladora es ésta: la infracción del ordenamiento jurídico que ha apreciado la sentencia --dictada, como se ha indicado, en el proceso especial previsto en sus artículos 114 y siguientes-- no es causa de lesión de ningún derecho fundamental sino de la legalidad ordinaria sin relación ninguna con los derechos de esa naturaleza. A juicio de la recurrente, la sentencia, para estimar el recurso, tendría que haber analizado la legalidad de la resolución expresa denegatoria de la inscripción ya que únicamente si fuera contraria a Derecho podría haberse apreciado la vulneración del derecho fundamental. Y el segundo motivo sostiene que la interpretación que la jurisprudencia ha dado al artículo 43.4 a) de la Ley 30/1992 impide que por silencio se obtenga lo que no se habría podido lograr por resolución expresa por no ser conforme al ordenamiento jurídico. En este caso, nos dice la recurrente que no procedía la inscripción automática de una entidad que carece de los requisitos para acceder al Registro de Entidades Religiosas.
El Ministerio Fiscal propugna la estimación del primero de ellos y la devolución de las actuaciones a la Sala de instancia. A su entender, efectivamente, la sentencia ha dado la razón al Sr. Alejo basándose en un argumento de legalidad ordinaria sin tener en cuenta la naturaleza del proceso seguido por lo que basta con estimar el primer motivo, anularla y devolver las actuaciones a la Sección Tercera de la Sala de la Audiencia Nacional para que examine el fondo del pleito, esto es si se produjo la vulneración del derecho fundamental invocado.
Por su parte, el Sr. Alejo se ha opuesto a los indicados motivos. Resalta sobre el primero la relación entre la denegación de la inscripción y el derecho a la libertad religiosa, recordando que la Orden Religiosa Santa María de España reunía los requisitos exigidos para su inscripción y que la sentencia sí advierte esa conexión del mismo modo que reconoce que la actuación administrativa ha infringido ese derecho fundamental. Sobre el segundo, destaca que la Abogada del Estado no haya negado la aplicabilidad del silencio positivo al caso, recuerda que a otras entidades se les ha dado lo que se negó en este caso y, en fin, que la inscripción pretendida es conforme al ordenamiento jurídico.
El recurso de casación ha de ser desestimado porque no apreciamos las infracciones que atribuye a la sentencia. En efecto, no infringe el artículo 121.2 de la Ley de la Jurisdicción porque enlaza la ilegalidad que aprecia con el derecho fundamental a la libertad religiosa alegado por el recurrente en la instancia.
Así, recuerda el significado que, según la sentencia 46/2001 del Tribunal Constitucional, tiene la inscripción en el Registro de Entidades Religiosas, su conexión con las concretas manifestaciones de la libertad religiosa y el alcance de la función registral: la mera constatación de que la entidad solicitante no se encuentra entre las excluidas por el artículo 3.2 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa y que las actividades que pretende realizar no atentan al ejercicio por los demás de sus derechos fundamentales ni son contrarias al orden público. Recuerda, además, que el artículo 4.2 del Real Decreto 142/1981 dice que la inscripción sólo podrá denegarse cuando no se acrediten los requisitos que exige su artículo 3 .
Se trata de los siguientes: denominación, domicilio, fines religiosos, régimen de funcionamiento y organización y, potestativamente, la relación de representantes. Y, también, para las entidades asociativas constituidas en el ordenamiento de las iglesias y confesiones, ese precepto exige certificación del órgano superior en España de las mismas sobre el cumplimiento del requisito de los fines religiosos. Igualmente, hemos de indicar que ese Real Decreto 142/1981, distingue en su artículo 2, a efectos de inscripción, cuatro tipos de entidades: a) las iglesias o confesiones; b) las órdenes, congregaciones e institutos religiosos; c) las entidades asociativas religiosas constituidas como tales en el ámbito de una iglesia o confesión; y d) las federaciones de las anteriores. Y que sólo para las del apartado c) se exige el certificado de la iglesia o confesión en que se integre, precisamente el exigido a la Orden Religiosa Santa María de España y cuya falta determinó la denegación de la inscripción.
Pues bien, volviendo a la sentencia, nos encontramos con que, antes de resolver sobre las pretensiones del Sr. Alejo , dice lo siguiente:
"En el caso de autos, como ya hemos visto, la inscripción de la entidad religiosa guarda relación directa con el ejercicio del derecho fundamental acogido en el artículo 16.1 de la CE y por tanto las cuestiones de legalidad ordinaria que incidan en mantener la procedencia de la inscripción denegada no son ajenas a su ámbito e independientes del derecho fundamental cuya concreta vulneración se defiende".
El paso siguiente que da es el de comprobar que en el procedimiento seguido no está excluida la aplicación del silencio positivo --extremo que la Abogada del Estado no cuestiona-- y que transcurrió el plazo de seis meses fijado en el Real Decreto 1879/1994, de 16 de septiembre , por el que se aprueban determinadas normas procedimentales en materia de Justicia e Interior, sin que se hubiera notificado resolución expresa, extremo tampoco cuestionado por la Abogada del Estado. Y concluye diciendo:
"Conviene señalar que el contenido de la petición de inscripción en el Registro de Entidades Religiosas formulada en su día, era acorde con la finalidad y con el procedimiento que el ordenamiento tiene establecido al efecto y que si la Administración entendió, como entiende, que la recurrente no reunía los requisitos que como entidad religiosa "menor" le impone el art. 2 del RD 142/1981 , así lo debía haber resuelto expresamente y notificado en el plazo legal, en este caso, seis meses. Es evidente que no concurre en este caso ninguna de las excepciones al silencio positivo que al efecto marca el artículo 43.2 de la LRJ-PAC 30/1992 . Por tanto, una vez producido los efectos positivos del silencio administrativo la resolución expresa posterior sólo podía dictarse en sentido confirmatorio del mismo, lo que no respeta la resolución aquí recurrida".
La conclusión que cabe extraer de lo expuesto es que la sentencia atribuye a la ilegalidad consistente en denegar por resolución expresa la inscripción a la que ya se había adquirido derecho por silencio positivo el efecto de lesionar el derecho fundamental a la libertad religiosa ya que esa inscripción, en cuanto implica el reconocimiento de la personalidad jurídica, además de proyectarse en el ámbito interno de la entidad afectada, se extiende al externo al facilitar las concretas manifestaciones que en el ejercicio de su libertad religiosa realicen sus miembros. Como bien dice el escrito de interposición al desarrollar el segundo motivo de casación, el acceso al Registro de Entidades Religiosas comporta la atribución de los derechos que el Estado les reconoce, lo que supone admitir lo que antes se ha rechazado, pues la denegación de la inscripción impide que la Orden mencionada disfrute de ellos. Por lo demás, no debe pasarse por alto que, entre los contenidos del derecho a la libertad religiosa que explicita el artículo 2.1 d) de la Ley Orgánica 7/1980 se encuentra el de asociarse para desarrollar comunitariamente actividades religiosas. En realidad, sólo desde un planteamiento formal en extremo y poco acorde con el principio de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales se puede sostener que la actuación administrativa impugnada se circunscribe exclusivamente al ámbito de la legalidad ordinaria sin incidir en el derecho fundamental invocado.
Por lo que hace al segundo motivo de casación, no nos dice la Abogada del Estado en qué consiste ese obstáculo que impediría lograr por silencio lo que no se puede obtener por resolución expresa. Y, sin embargo, el debate sobre ese extremo se planteó desde el primer momento, ya que la tesis mantenida por el Sr. Alejo descansa en la premisa de que a las entidades religiosas contempladas en el apartado b) del artículo 2 del Real Decreto 142/1981 no les es exigible la certificación de la iglesia o confesión que sí se pide a las del apartado c) de ese mismo precepto o sea a las que surjan en el seno de esas iglesias o confesiones. Inexigibilidad relacionada en este caso con el hecho de que la Orden Religiosa Santa María de España se crea extramuros de la Iglesia Católica, por lo que --ha argumentado el ahora recurrido-- no tiene sentido que se le pida que ésta última certifique los fines religiosos que persigue.
Invocado, por tanto, el derecho fundamental a la libertad religiosa con una argumentación que no puede tacharse de irrazonable, para que el motivo pudiera prosperar la Administración tendría que habernos explicado por qué la tesis defendida por el Sr. Alejo carece de apoyo en el ordenamiento jurídico. De otro modo, queda vacío de contenido. Es cierto que la resolución recurrida decía y, así se recogía en la contestación a la demanda, que una interpretación doctrinal engloba bajo la denominación "entidades menores" a los tipos enunciados en los apartados b) y c) del artículo 2 del Real Decreto 142/1981 por entender que las órdenes, congregaciones e institutos, deben existir en el seno de iglesias y confesiones al igual que las entidades asociativas creadas en el seno de éstas y que, por eso, el Registro viene exigiendo el certificado a todas ellas. Ahora bien, en la misma resolución denegatoria se reconoce la existencia de una excepción y el ahora recurrido menciona otras que no han sido negadas. Además, esa argumentación no se ajusta al tenor literal de la disposición aplicada que expresamente limita el requisito del que hablamos al supuesto del apartado c) del artículo 2 citado.
En estas condiciones, entiende la Sala que, para hacer valer la jurisprudencia invocada, el recurso debería haber aportado una explicación suficiente de por qué, en efecto, en las condiciones dichas no cabe la inscripción discutida, en lugar de limitarse a decir que no cumplía los requisitos.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.000 . Para la fijación de la expresada cantidad tenemos en cuenta los criterios que seguimos habitualmente en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 6446/2009, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 8 de octubre de 2009 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional y recaída en el recurso 1/2009 , e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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