STS, 10 de Febrero de 2011

El 9 de enero de 2008, el Organismo Autónomo de Gestión Tributaria de la Diputación de Tarragona, en virtud de la delegación de competencias recibidas del Ayuntamiento de Ulldecona para la gestión y recaudación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), solicitó, al amparo de lo previsto en el art. 7 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), una compensación de 648.587,46 euros, que dicha Entidad local había dejado de percibir como consecuencia de la bonificación del 95% de la cuota del IBI reconocida a la sociedad concesionaria de autopistas de peaje "Autopistas del Mare Nostrum, S.A." (AUMAR) durante los ejercicios 2004 a 2006, con relación a las fincas destinadas a autopistas de peaje.

Mediante Resolución de fecha 27 de diciembre de 2007, la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda denegó el reconocimiento de compensación solicitado.

Disconforme con la Resolución anterior, el Organismo de la Diputación de Tarragona y el Ayuntamiento de Ulldecona interpusieron recurso contencioso-administrativo núm. 389/2008, formalizando la demanda por escrito presentado el 3 de septiembre de 2008 en el que solicita se anule la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las entidades locales del Ministerio de Economía y Hacienda y «se reconozca el derecho del Ayuntamiento de Ulldecona a ser compensado por la Administración del Estado, por el concepto de las bonificaciones fiscales en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles disfrutadas por la mercantil "AUMAR"», por cuanto «se trata de unos beneficios fiscales concedidos por el Estado antes de la entrada en vigor de la LHL, en relación a unos ejercicios en los que el rendimiento del IBI correspondía claramente a la Hacienda municipal»; «derecho [que] debe extenderse también a los ejercicios futuros en los que la concesionaria de la autopista siga gozando del beneficio fiscal, hasta la extinción de éste» (págs. 10-11).

El recurso fue parcialmente estimado por la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 25 de noviembre de 2009 , que anuló la resolución impugnada y « reconoc[ió] el derecho del Ayuntamiento demandante a ser compensado por la Administración del Estado, por el concepto de las bonificaciones fiscales en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles disfrutadas por la entidad AUMAR, como titular de la concesión de autopista que transcurre por el término municipal de ULLDECONA, en la cantidad de 648.587,46 euros ».

La Sala de instancia, acogiéndose a determinados pronunciamientos de este Tribunal, precisa que: a) « la bonificación del 95% de la cuota anual del impuesto deriva del Decreto de concesión, en relación con la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de mayo , y está al margen de las demás normas tributarias que, infructuosamente, han tratado de incorporar a su texto tal beneficio» , de modo que «[n]o estamos, por tanto, ante un beneficio derivado de una norma tributaria, sino delante de un beneficio que procede específicamente de la Ley de Autopistas » (FD Segundo); b) « en el art. 9.2 [de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales (LRHL)], que coincide en su redacción con la contenida en el art. 9.2 del [TRLHL ], en el que se apoya en sus razonamientos la Administración y el Abogado del Estado, está haciendo referencia a las leyes futuras, pero no afecta a lo que existía con anterioridad, como aquí sucede » (FD Tercero); y c) «[n]uestra legislación responde ya de antiguo al principio de que, en aras de preservar la suficiencia financiera de los Entes Locales, en caso de que el Estado establezca un beneficio fiscal sobre tributos locales, el importe de tal beneficio debe ser compensado por el Estado al Ente Local correspondiente » (FD Quinto).

A continuación, la Sala se remite a la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 8 de octubre de 2002 (rec. núm. 1026/2002 ), en la que se señala que «[l]a fundamentación del acto denegatorio no es posible sostenerla en vía jurisdiccional, y ello es así ya que el beneficio fiscal concedido a Autopista Vasco-Aragonesa Concesionaria Española, S.A. se contiene en el Decreto de la adjudicación y el origen de dicho beneficio fiscal se encuentra en la Ley de Autopistas de 1972 , es decir, se contempla en ley distinta a la reguladora de Contribución Territorial Urbana a la que sustituyó el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sin que haya excepción a la regla general de compensación; lo cual, por una parte, procedería la compensación siguiendo el criterio del acto impugnado, y de otro cabe señalar la falta de adecuación a derecho del acto impugnado ». Y, finalmente, concluye que «[l]a falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuanto que la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo » en la Disposición Adicional Vigésima Tercera de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999, así como en la Disposición Adicional Vigésima Sexta de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000, por lo que « la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas » (FD Quinto ).

En relación con el abono de los intereses correspondientes desde la fecha de finalización del plazo del periodo voluntario de pago, señala el Tribunal " a quo " que « al igual que no se derivó la deuda a favor del Ayuntamiento hasta que hubo sentencia confirmatoria de que debía abonar las cantidades correspondientes, tampoco puede haber condena a la Administración del Estado al pago de intereses, pues hasta la presente sentencia, no [s]e había determinado la obligación de pagar por la misma, ni la cantidad cierta y determinada que ha de abonarse » (FD Séptimo).

Contra la anterior Sentencia, el Abogado del Estado preparó recurso de casación, formalizando la interposición por escrito registrado en este Tribunal el día 14 de abril de 2010, en el que, al amparo de lo previsto en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ), formula un único motivo de casación, denunciando la infracción del art. 9.2 , y de la Disposición Transitoria Segunda , apartado 2, de la LRHL y del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, así como la vulneración de la doctrina recogida en la Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2000 (rec. ord. núm. 559/1996 ).

El defensor de la Administración, una vez transcrito el art. 9.2 de la LRHL , y con sustento en la doctrina recogida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2000 (rec. ord. núm. 559/1996 ), FD Segundo, distingue claramente dos tipos de beneficio fiscal en relación con el IBI: «los establecidos en la propia [L]ey» de Haciendas Locales «(64 y 74, respectivamente, a exenciones y bonificaciones)», y «los que se establezcan, en el futuro, por otras leyes, único caso en el que la misma ley que otorgue el beneficio, deberá arbitrar fórmulas compensadoras» (págs. 6 y 7 ).

El caso aquí planteado -prosigue- se «refi[ere] a situaciones anteriores, de beneficios fiscales reconocidos antes de es[a] Ley y cuya vigencia sanciona la Disposición Transitoria 2ª.2 , en términos de respeto de los derechos adquiridos, en virtud de normas anteriores que hubieran concedido beneficios en la antigua Contribución Territorial Urbana y que seguirán disfrutándolos en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que sustituyó a la Contribución». A su juicio, es necesario «acudir a los orígenes del beneficio y contemplar, ya que bajo el mandato del art. 9.2 no le es aplicable, si la normativa bajo la que se otorgó la bonificación del 95%, establecía la exigencia de compensación» (pág. 7). Y, tras el relato histórico de la normativa que regula el beneficio fiscal, el defensor del Estado constata que «en ningún momento las normas aplicables durante la vigencia de la concesión y del beneficio fiscal, establecieron compensación mediante la subrogación en el caso de beneficios fiscales que no fuer[a]n exclusivamente exenciones», siendo «la Ley de Haciendas Locales la que, por primera vez, en su art. 9 extiende la posibilidad de compensar beneficios fiscales que no sean exenciones, en el bien entendido que el procedimiento de compensación es bien distinto» (págs. 7-9).

Sobre la base de cuanto antecede, la Administración recurrente sostiene que «en el caso que se considera, la normativa no contempló la compensación y que, con el beneficio que aquí se trata y concedido en 1975 no se produjo quebranto alguno para el Ayuntamiento» recurrido por dos razones. En primer lugar, porque mientras que la Contribución Territorial Urbana (CTU) fue estatal, «el destinatario de los rendimientos del tributo no era el ente local». Y, en segundo lugar, después de convertirse en impuesto local, «porque como el beneficio ya estaba establecido desde 1975, es claro que no dejó de percibir un rendimiento que no existía» (pág. 10).

Mediante escrito presentado el 3 de septiembre de 2010, la representación procesal del Ayuntamiento de Ulldecona y del Organismo de la Diputación de Tarragona se opuso al recurso de casación, solicitando su desestimación con imposición de las costas procesales.

En particular, en el mencionado escrito se opone al motivo de fondo, con dos argumentos. En primer lugar, que el beneficio fiscal «ha producido un quebranto económico al Ayuntamiento actor, al no ser anterior a la adquisición de carácter local por la CTU», toda vez que «no se trata aquí de cuotas anteriores a 1979, sino exclusivamente de cuotas de 2004 a 2006», es decir, cuando en el año 1979 «la CTU se convirtió en un tributo local, se empezó a causar al Ayuntamiento actor un perjuicio económico susceptible de ser compensado por el Estado, y los ejercicios ahora reclamados forman parte de ese período de generación de perjuicios al Ayuntamiento actor como consecuencia del establecimiento y mantenimiento de un beneficio fiscal a la concesionaria de la autopista por parte del Estado, que por ello debe compensar dicho perjuicio, al menos respecto a los ejercicios en que aquí se solicitó y se concedió» (pág. 3). Y, en segundo lugar, considera que la interpretación que de los arts. 721 de la Ley de Régimen Local de 1955 y 187 del Real Decreto 781/1986 hace la recurrente «es, además de excesivamente literalista, errónea» (pág. 3 ), ya que las compensaciones previstas en el último de los preceptos citados «se mantienen con posterioridad a la entrada en vigor de la LHL» -y así lo ha entendido también la sentencia impugnada-, por lo que «la continuación hasta determinada fecha, por mor de la Disposición Transitoria Segunda de la LHL, de un determinado beneficio fiscal sobre un tributo local, que resultaba compensable conforme al art. 187 del RDL 781/1986 , sigue siendo también compensable por el Estado justamente hasta que dicho beneficio fiscal [...] deje de tener virtualidad y resultar aplicable». Así las cosas -concluye la parte recurrida-, es insostenible la solución propugnada por la Administración recurrente que produciría «un agravio comparativo en detrimento de los Ayuntamientos en los que se hallan, por ejemplo, inmuebles beneficiados por tales bonificaciones fiscales en materia de IBI», además de representar «un enriquecimiento injusto de la Administración del Estado, al suprimir mediante una ley, no el beneficio fiscal que otorgó en su día [...], sino sólo su compensación al Ayuntamiento, liberándose así el Estado gratuitamente de una carga que pesaba sobre él, y en detrimento de la Hacienda de un determinado Ayuntamiento, sin obtención por éste de beneficio alguno» (págs. 4-5).

Señalada para votación y fallo la audiencia del día 9 de febrero de 2011, se celebró la referida actuación en la fecha acordada.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia, de 25 de noviembre de 2009, de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 389/2008 promovido por el Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Tarragona y el Ayuntamiento de Ulldecona contra la Resolución de fecha 13 de marzo de 2008 del Director General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales de la Secretaría General de Hacienda, integrada en la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, del Ministerio de Economía y Hacienda, que denegó la solicitud de compensación por las bonificaciones de las cuotas tributarias del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), concedidas a la sociedad concesionaria de autopistas de peaje "Autopistas del Mare Nostrum, S.A." (AUMAR), en los períodos impositivos 2004, 2005 y 2006, por importe de 648.587, 46 euros, mas los correspondientes intereses legales, con relación a una finca destinada a la autopista de peaje que discurre por el término municipal del referido Consistorio.

Para la Sala de instancia, «[l]a falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta », por lo que « la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas » (FD Quinto ), si bien excluye de tal compensación a los intereses, « pues hasta la presente sentencia, no se había determinado la obligación de pagar por la misma, ni la cantidad cierta y determinada que ha de abonarse » (FD Séptimo).

Como se ha explicitado en los Antecedentes, el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se articula sobre la base de un solo motivo, en el que, al amparo de lo previsto en el art. 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ), se denuncia la «infracción del artº. 9.2 y Disposición Transitoria 2ª.2 de la Ley de Haciendas Locales, Texto Refundido 781/86 », así como de la doctrina jurisprudencial sentada en la Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2000 (rec. ord. núm. 559/1996 ), defendiendo, en síntesis, que: a) el mandato del art. 9.2 de la LRHL «no le es aplicable» al presente caso porque estamos ante «beneficios fiscales reconocidos antes de es[a] Ley y cuya vigencia sanciona la Disposición Transitoria 2ª.2 , en términos de respeto de derechos adquiridos» (pág. 7); y, b) en este supuesto «la normativa no contempló la compensación y que, con el beneficio que aquí se trata y concedido en 1975 no se produjo quebranto alguno para el Ayuntamiento» de Ulldecona porque mientras la Contribución Territorial Urbana fue estatal, «el destinatario de los rendimientos del tributo no era el ente local», y, tras convertise en impuesto local, «porque como el beneficio ya estaba establecido desde 1975, es claro que no dejó de percibir un rendimiento que no existía» (pág. 10).

Frente a dicho recurso, la representación procesal del Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Tarragona y del Ayuntamiento de Ulldecona presentó escrito en el que solicitaba la desestimación del recurso de casación presentado de contrario, por las razones que se han expuesto en los Antecedentes.

Descritos someramente los términos en los que se plantea el debate, esta Sala ha de decidir si el Ayuntamiento de Ulldecona tiene derecho, como entiende el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a ser resarcido por el Estado por las sumas que dejó de percibir durante los años 2004 a 2006 como consecuencia del reconocimiento a la compañía concesionaria de autopistas AUMAR de una bonificación del 95 por 100 sobre la cuota de la contribución territorial urbana.

Para despejar la incógnita, no está de más dejar constancia de la evolución del marco normativo en la materia, a la que han atendido la Sala de instancia y las Administraciones que contienden en este litigio:

1) La Ley 55/1960, de 22 de diciembre , de carreteras en régimen de concesión, contempló la posibilidad de que el Gobierno concediese determinados beneficios fiscales a las personas físicas o jurídicas que se dedicasen a la explotación de carreteras en ese régimen (art. 6 ). En particular, aludió a las exenciones y bonificaciones previstas en la Ley de 24 de octubre de 1939 de protección a las nuevas industrias de interés nacional, que preveía una reducción de hasta el 50 por 100 en los impuestos, sin mayor precisión [art. 2 .b)].

2) La Ley 41/1964, de 11 de junio, de Reforma del Sistema Tributario , dio a la contribución territorial urbana, en los artículos 28 y siguientes, la configuración que como impuesto estatal tuvo hasta el 1 de enero de 1979 , en que pasó a ser un tributo local. Su texto refundido fue aprobado por Decreto 1251/1966, de 12 de mayo .

3) El Decreto 2052/1971, de 23 de julio , adjudicó inicialmente la concesión de la construcción de la autopista AP-7. En el art. 11 dispuso una bonificación fija del 95 por 100 en las cuotas que gravasen la riqueza urbana representada por la obra y los terrenos ocupados por la misma durante el plazo de la concesión.

4) La Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, explotación y conservación de autopistas, en régimen de concesión, ya con carácter general, contempló como beneficio fiscal una reducción de hasta el 95 por 100 en la base imponible de la contribución territorial urbana que recayese sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje [art. 12 .a)], respetando los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior (disposición adicional 7ª ).

5) A partir del 1 de enero de 1979 y en virtud de Disposición Transitoria 1ª, punto 1, letra b), de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas , la contribución territorial urbana pasó a ser un tributo local de carácter real, gestionado por el Estado.

6) El texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril , abordó una nueva regulación de la contribución territorial urbana y derogó la ordenación de 1966. En el art. 263 reconoció una bonificación del 95 por 100 de las cuotas de la contribución territorial urbana sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje, cuando se hubiere reconocido expresamente en virtud de precepto legal, a favor de las entidades concesionarias de la construcción, conservación y explotación de dichas infraestructuras. La Sentencia dictada por esta Sala el 9 de diciembre de 1997 (rec. cas. en interés de la ley núm. 3944/96 ), FD Cuarto, consideró que este último precepto incurrió en ultra vires por volver al sistema de bonificación fija de un 95 por 100 en la cuota, previsto inicialmente, en lugar de mantener la bonificación variable de hasta un 95 por 100 en la base imponible dispuesta en la norma refundida.

7) La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL ), sustituyó la contribución territorial urbana por el impuesto sobre bienes inmuebles (arts. 61 a 78 ), sin que contemple una bonificación como la litigiosa. No obstante, en la disposición transitoria 2ª.2 reconoció a quienes al comienzo de la aplicación del impuesto sobre bienes inmuebles gozasen de cualquier clase de beneficio fiscal en la contribución territorial urbana el derecho a seguir disfrutándolo hasta la fecha de su extinción y, si no tuvieren fecha de disfrute, hasta el 31 de diciembre de 1992.

Así pues, el Estado otorgó un beneficio fiscal a AUMAR sobre un tributo propio, beneficio que se prolonga hasta la expiración del título concesional una vez que, a partir del 1 de enero de 1979, dicho gravamen paso a ser local, si bien de gestión estatal.

Para solventar el debate suscitado en este recurso de casación, debemos afirmar, de entrada, que no compartimos la premisa mayor de la ratio decidendi de la Sala de instancia, contenida en el quinto fundamento de su Sentencia. No constituye un principio "clásico" de nuestro sistema administrativo, fundado en la suficiencia financiera de los entes locales, que el Estado deba compensarles en todo caso y circunstancia por los beneficios que establezca sobre los tributos locales.

Se ha de recordar que el reconocimiento de la autonomía local, tanto en el plano doméstico (arts. 137 y 140 de la CE ) como en el internacional [Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988 (BOE de 24 de febrero de 1989)] se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo indisponible por el legislador. Se trata de que tales instancias sean reconocibles como entidades dotadas de autogobierno ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; y 240/2006 , FJ 8). Nada más y nada menos. El constituyente no fue más allá de la proclamación de esa garantía institucional, a la que no dotó de una configuración concreta, tarea que defirió al legislador ordinario ( SSTC 32/1981, FJ 3 ; y 159/2001 , FJ 4).

Así, pues, la autonomía local, una vez asegurado aquel contenido mínimo, constituye un concepto jurídico de contenido legal, de libre configuración para el titular de la potestad legislativa ( SSTC 170/1989, FJ 9 ; y 240/2006 , FJ 8). Con carácter general, ese legislador es el estatal, en virtud de su competencia exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª de la CE ), que ha de ejercer a través de la legislación reguladora de las bases del régimen local ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; y 240/2006 , FJ 8).

Tratándose de la dimensión económica, esa autonomía de la que gozan los entes locales tiene dos vertientes, la de los ingresos y la de los gastos. En el primer aspecto, el art. 142 de la CE , al señalar que las haciendas locales deben disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones, no les garantiza la autonomía económico-financiera, sino idoneidad y la capacidad de los recursos propios "patrimoniales o tributarios" para el cumplimiento de sus funciones ( SSTC 96/1990, FJ 7 ; 166/1998, FJ 10 ; y 48/2004 , FJ 10). En definitiva, la Constitución garantiza la suficiencia de los medios financieros de los entes locales no su autonomía financiera. Se trata de que dispongan de los caudales precisos para ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas ( SSTC 104/2000, FJ 4 ; y 48/2004 , FJ 10). En la otra dimensión, la de los gastos, el art. 142 , en conexión con el art. 137, los dos de la Norma Suprema, no sólo consagra el mencionado principio de suficiencia, sino la autonomía, entendiéndola como la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias locales ( SSTC 109/1998, FJ 10 ; y 48/2004 , FJ 10).

La misma visión proporciona la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 9 habla de recursos propios suficientes y proporcionados para el ejercicio de las propias competencias (apartados 1 y 2).

De este bloque de doctrina, que hemos reproducido con las mismas o parecidas palabras en nuestras Sentencias de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núms. 3949/2006, FD 5 ; 3966/2006, FD 6 ; 4480/2006, FD 5 ; 4678/2006, FD 6 ; y 5110/2006 , FD 6); de 11 de junio de 2009 (rec. cas. núm. 5940/2007), FD 5 ; de 2 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 255/2007), FD 6 ; y de 8 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 5765/1997 ), FD 5, se obtiene que nuestra Constitución y las normas internacionales que nos vinculan garantizan la suficiencia financiera de los entes locales, pero no imponen que, cuando el Estado dispone beneficios fiscales sobre tributos de esos entes, deba compensarles por el importe que dejan de ingresar debido a la ventaja. Esta Sala no encuentra ningún otro origen posible para ese "antiguo principio" de nuestra legislación al que los jueces de la instancia aluden en el frontispicio del quinto fundamento jurídico de su Sentencia.

Siendo así, se ha de concluir que corresponde al legislador ordinario, respetando el núcleo indisponible de la autonomía local y garantizando esa suficiencia, disciplinar los instrumentos para que, en casos como el actual, esa autonomía y esta suficiencia queden salvaguardadas. Alcanza así, protagonismo el art. 9.2 de la LRHL , que la Sala de instancia, de forma consciente, inaplica (véase el antepenúltimo párrafo del fundamento Tercero de la Sentencia recurrida).

Dicho art. 9.2, (párrafo único, en principio, primero , después) ha permanecido invariable a lo largo de las sucesivas intervenciones legislativas [la de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, art. 18.5º ; y la de Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprobó el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, siendo su tenor el siguiente:

Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan: dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades locales, procedente de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales

.

Este precepto no es una creación ex novo del legislador de 1988 , sino que tiene precedentes en la legislación en materia de régimen local (tal vez aquí se encuentre la razón por la que la Sala de instancia dice que «nuestra legislación responde ya de antiguo al principio [...])». En efecto, el art. 721 del texto articulado de 1955 de la Ley de Bases de Régimen local disponía, en su apartado 1, que «en lo sucesivo, cuando el Estado otorgue exención de derechos y tasas y arbitrios provinciales y municipales a alguna Empresa o Entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Corporación local respectiva el importe de los mismos con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, salvo disposición legal en contrario». El texto refundido de 1986 reprodujo la misma norma en el art. 187.1 .

Hemos dicho que esa previsión, que se aplicaba también a las bonificaciones [ Sentencia de 29 de junio de 1989 (rec. apel. núm. 1529/1988 ), FD Tercero], actuaba cuando el beneficio tributario se otorgaba a título particular, esto es, como rezaba el precepto, a favor de «alguna Empresa o Entidad», «con el carácter singular definido por el adjetivo determinativo "alguna", referente a "determinado" sujeto pasivo» [ Sentencias de 27 de junio de 1988 (rec. apel. núm. 1106/1987), FD 3 ; y de 12 de julio de 1996 (rec. apel. núm. 11086/1991 ), FD 4]. Esta solución jurisprudencial se explica porque, según hemos recordado en la Sentencia de 13 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 3826/2003 ), FD 2], en el interrogante de si los Ayuntamientos deben soportar o no la carga o el gasto fiscal inherente a las bonificaciones que haya concedido el Estado, reflejo del enfrentamiento entre los intereses generales de la nación y los locales de los municipios, la repuesta ha de ser positiva, pues «es justo y necesario que los municipios soporten su parte de carga o coste presupuestario de las exenciones y bonificaciones, cuando el motivo o la razón que las justifica es el interés general» [ Sentencias de 17 de enero de 1997 (rec. apel. núm. 11879/1991), FD 5 ; de 26 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 4447/1992), FD 2 ; de 3 de julio de 1997 (rec. apel. núm. 6683/1992 ), FD 2]. Por ello, el «derecho municipal a la compensación» se aplica a los beneficios fiscales de matiz subjetivo, pero no a los que se atribuyen a una actividad provechosa para la economía nacional en general ( Sentencia de 3 de julio de 1997 , cit., FD Tercero).

La idea, presente en los textos normativos de 1955 y 1986, de que no actúa en todo caso y circunstancia la subrogación en el pago de las cantidades dejadas de ingresar a consecuencia de los beneficios sobre los tributos locales otorgados por las administraciones ajenas a la municipal se encuentra presente en el art. 9.2 de la LRHL , al remitir a las fórmulas de compensación que establezcan las propias leyes en las que se disponen los beneficios fiscales, que deben tener en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos locales procedentes de los tributos respecto de los que se reconocen dichos beneficios.

En definitiva, ni los compromisos internacionales asumidos por España, ni nuestra Constitución ni la legislación ordinaria imponen, de forma ineluctable, al Estado la obligación de transferir a los ayuntamientos las cantidades que dejen de percibir como consecuencia de los beneficios fiscales que haya otorgado u otorgue sobre tributos locales. A la luz de los preceptos citados caben otras fórmulas de compensación, pues deben tenerse presente las capacidades de crecimiento futuro de los recursos de las entidades locales procedentes de los tributos respecto de los que establezcan los beneficios fiscales. El único límite estriba en la salvaguarda de la suficiencia financiera de los entes locales afectados y, por su cauce, del núcleo indisponible de la autonomía local. Y desde luego, ningún dato se ha ofrecido en este proceso, ni puede inferirse de los autos, susceptible de autorizar la conclusión de que la denegación por el Estado de la compensación solicitada por el Ayuntamiento de Ulldecona haya sido el detonante de que carezca de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido constitucionalmente encomendadas.

Y llegados a este punto, se hace presente una idea que ha inspirado el debate en esta sede y que tiene que ver con la evolución del tributo cuyo beneficio fiscal ordena compensar la Sala de instancia.

Cuando la bonificación fue reconocida, la contribución territorial urbana era un tributo estatal, de modo que su recaudación formaba parte de la partida de ingresos del presupuesto del Estado. Desde el 1 de enero de 1979 se transformó en un impuesto local, aunque siguió gestionándolo el Estado, destinado a nutrir las arcas de los distintos municipios. A partir de 1988 aquella contribución, así como la rústica y pecuaria, desaparecieron para formar e integrar el nuevo impuesto municipal sobre bienes inmuebles, aunque los sujetos pasivos que tenían reconocido el beneficio en aquel impuesto siguieron disfrutando del mismo en relación con el nuevo hasta el 31 de diciembre de 1992 o, en su caso, hasta la expiración del tiempo por el que la ventaja fue otorgada.

De este modo, cuando el Ayuntamiento de Ulldecona comenzó a cobrar la cuota debida por "AUMAR" no dejó de ingresar sumas que antes recibiera, circunstancia que nos permite negar [ Sentencia de 18 de mayo de 2000 (rec. ord. núm. 559/1996 ), FD 2] que, en tal tesitura, haya sufrido un detrimento patrimonial, «pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió [...] reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal». En otras palabras, los Ayuntamientos, por la permanencia del beneficio no pasaron a recaudar «menores rendimientos de los que venían recibiendo, porque el beneficio existía con anterioridad respecto de los que la nueva figura tributaria venía a sustituir».

Siendo así, resulta imposible concluir que por el establecimiento del beneficio y por su transitoria continuidad se ponga en entredicho la suficiencia financiera de los Ayuntamientos afectados, quedando, por imposición constitucional, obligado el Estado a compensarles. Tampoco, ya desde la legalidad ordinaria, nace ese deber, puesto que el art. 9.2 , como antes el art. 721 del texto articulado de 1955 y el 187 del texto refundido de 1986 , se refiere a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, « vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir », sin perjuicio de que tal precepto, el art. 9.2 de la LRHL , « no se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a los que puedan establecerse más allá de sus previsiones » (véase la Sentencia de 18 de mayo de 2000 , cit., FD 2).

Como ya hemos señalado, el art. 9.2 de la Ley 39/1988 se refiere únicamente a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales. Pero es que, además, resulta más que dudosa la eficacia vinculante que la citada Ley Reguladora de las Haciendas Locales puede tener en este punto sobre el legislador estatal futuro. Tal vinculación, en principio, sólo podría ser mantenida si se llegara a la convicción de que la Ley 39/1988 forma parte del llamado "bloque de la constitucionalidad" o que, al menos, en virtud de la Constitución, tiene una peculiar naturaleza y fuerza de obligar. Sin embargo, esta especial posición sólo ha sido expresada por nuestro Tribunal Constitucional en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que ha sido definida como el « cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional » de la autonomía local ( STC 159/2001 , FJ 4); norma que, aunque, según la última doctrina, no se integraría en dicho "bloque de la constitucionalidad" (pese a que así lo sostuvieron las SSTC 27/1987, FJ 5 ; 109/1998, FFJJ 5 y 12; y 159/2001 , FJ 4, parece que se tal tesis se ha abandonado en la STC 240/2006 , FJ 8), por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 de la CE , « tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico » ( SSTC 259/1988, FJ 2 ; y 159/2001 , FJ 4).

A la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, difícilmente puede mantenerse que el art. 9.2 de la LRHL contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales, máxime si se tiene en cuenta que, como ya hemos apuntado, es al propio Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14ª de la CE , a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales [ STC 48/2004 , FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 179/1985, FJ 3 ; 96/1990, FJ 7 ; 237/1992, FJ 6 ; 331/1993 , FJ 2 b); 171/1996, FJ 5 ; 233/1999, FFJJ 22 y 4 b); y 104/2000 , FJ 4], valorando en cada momento histórico si los Ayuntamientos disponen de medios suficientes para ejercer sus competencias.

Las anteriores reflexiones conducen a la estimación del recurso del Abogado del Estado y a la casación de la sentencia impugnada, pues en ella la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve aplicando un criterio contrario al ordenamiento jurídico, criterio que, por cierto, ha modificado recientemente en la Sentencia de 7 de mayo de 2010 (rec. núm. 38/2009 ) en virtud de argumentos semejantes a los que ahora sentamos en esta sentencia.

Resolviendo el debate en los términos en los que viene suscitado [artículo 95.2.d) de la Ley 29/1998 ] hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Ulldecona y el Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Tarragona contra la Resolución dictada el 13 de marzo de 2008 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, que denegó a dicha Corporación local la compensación de 648.587,46 euros, más sus intereses legales, importe de la bonificación en la cuota del impuesto sobre bienes inmuebles de que disfrutó durante los años 2004 a 2006 la compañía AUMAR concesionaria de la autopista AP-7 (Tarragona- Valencia).

Tal desenlace no vulnera, contrariamente a lo pretendido por el recurrente, el principio de igualdad de los Ayuntamientos que soportan calzadas de peaje, cuyos concesionarios disfrutan de la bonificación controvertida, con relación a aquellos otros en los que se concediera la construcción de una autopista de peaje justo después de la promulgación de la LRHL, los cuales cobrarían el 100 por 100 de las cuotas de IBI, porque las respectivas situaciones no resultan comparables a efectos de realizar el juicio de contraste que impone tal principio. Así lo viene considerando el Tribunal Constitucional al señalar que, aunque el art. 14 CE ampara la igualdad ante la Ley, ello « no impide que a través de cambios normativos se ofrezca un tratamiento desigual a lo largo del tiempo ». En efecto, « el principio de igualdad ante la Ley no exige que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originaron o en que se produjeron sus efectos, deban recibir un tratamiento igual por parte de la Ley, puesto que con ello se incidiría en el círculo de competencias atribuido constitucionalmente al legislador y, en definitiva, en la natural y necesaria evolución del ordenamiento jurídico » . Y añade que, «[l]a desigualdad de trato entre diversas situaciones derivada únicamente de un cambio normativo y producida tan sólo por la diferencia de las fechas en que cada una de ellas tuvo lugar, no encierra discriminación alguna, y no es contraria al principio de igualdad ante la Ley » (entre otras, SSTC 119/1987, de 9 de julio, FJ 3 ; 88/1991, de 25 de abril , FJ 2; en parecidos términos, SSTC 110/2004, de 30 de junio, FJ 5 ; 54/2006, cit., FJ 5 ; y 306/2008, de 7 de octubre , FJ 6; y AATC 113/1996, de 29 de abril, FJ 3 ; y 352/2007, de 24 de julio , FJ 3). La aplicación de la doctrina constitucional conlleva que no se requiera mayor esfuerzo argumental para dejar constancia de que, desde la perspectiva en que lo plantea el Ayuntamiento recurrente, no existe el menor asomo de infracción del art. 14 de la CE .

La estimación del recurso de casación determina, en aplicación del art. 139.2 de la LJCA , que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución

Estimar el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , contra la Sentencia dictada con fecha 25 de noviembre de 2009 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 389/2008, Sentencia que casamos y anulamos. Sin costas.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 389/2008 formulado por el AYUNTAMIENTO DE ULLDECONA y el ORGANISMO DE GESTIÓN TRIBUTARIA DE LA DIPUTACIÓN DE TARRAGONA contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de 13 de marzo de 2008. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Angel Aguallo Aviles, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO .