STS, 13 de Enero de 2011

El 26 de diciembre de 2005, la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda dictó Resolución por la desestimaba la solicitud de compensación presentada por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Soto y Amio equivalente a las cuotas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) de los ejercicios 2002 a 2005, por importe de 470.918,87 euros, dejadas de percibir por el referido Consistorio como consecuencia de las bonificaciones reconocidas a la sociedad "Autopistas concesionaria Astur Leonesa, S.A. (AUCALSA)", así como los correspondientes intereses de demora de la citada cantidad.

Contra la anterior Resolución, la representación procesal del Ayuntamiento de Soto y Amio interpuso, en fecha 28 de febrero de 2006, recurso contencioso-administrativo núm. 188/2006, formulando demanda mediante escrito presentado el 25 de mayo de 2006 en el que alega, en esencia, que constatando «que la bonificación del 95% que soporta el Ayuntamiento de Soto y Amio respecto del IBI de la Autopista que discurre por su término municipal, se contiene en el Decreto de Adjudicación, es de carácter subjetivo, a favor de una empresa o entidad, concretamente otorgado a la concesionaria Astur-Leonesa, S.A., y el origen de dicho beneficio se encuentra en la Ley de Autopistas de 1972 , es decir, se contempla en una ley sectorial distinta a la reguladora de la CTU a la que sustituyó el IBI, y que no hay excepción a la regla general de compensación, procedería la compensación ya que entenderlo de otro modo supondría como ha dicho el T.S. en la Sentencia de 17-02-1989 (Arz 1309) hacer gravitar sobre la Administración local las cargas de la Política financiera del Estado» (pág. 11).

El 12 de noviembre de 2008, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Sentencia estimando parcialmente el recurso interpuesto, anulando la resolución impugnada, «y declarando el derecho del Ayuntamiento recurrente a ser compensado por el Estado en la cantidad de 470.918,87 euros, correspondiente a la bonificación de que ha gozado la Autopista Concesionaria Astur-Leonesa S.A. en la cuota del IBI de Urbana durante los años 2002 a 2005 ambos inclusive, sin intereses» .

La Sala de instancia, acogiéndose a determinados pronunciamientos de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo (Sentencias de 27 de mayo de 2002 ; de 18 de mayo de 2000 ; y de 3 de marzo de 2004 ), comienza precisando que: a) « no estamos » ante « un beneficio derivado de una norma tributaria, sino delante de un beneficio que procede específicamente de la Ley de Autopistas » (FD Segundo); b) « [y]a desde el art. 721 del texto refundido de la ley de Régimen Local de 1955 venía establecido que el Estado quedaría subrogado en la obligación de pagar a las entidades Locales los importes de las exenciones que en lo sucesivo estableciera sobre tributos locales» , disposición que « tuvo continuación en el art. 187 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local »; c) el art. 9.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), « que coincide en su redacción con la contenida en el art. 9.2 del real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en el que se apoya en sus razonamientos la Administración y el Abogado del Estado, está haciendo referencia a las leyes futuras, pero no afecta a lo que existía con anterioridad »; d) « incluso la Disposición Transitoria Segunda 2 de la LHL, consagraba la continuación del beneficio del 95%» al que se refiere este recurso, « en el caso de que lo consideráramos, como pretende indebidamente la Administración, que tiene carácter tributario » (sic) (FD Tercero); e) « [l]a obtención del beneficio fiscal se produjo, incluso en los casos de ampliación de las autopistas para la construcción de nuevos carriles, con la misma situación jurídica que la concesión primitiva » (FD Cuarto); y f) « [n]uestra legislación responde ya de antiguo al principio de que, en aras de preservar la suficiencia financiera de los Entes Locales, en caso de que el Estado establezca un beneficio fiscal sobre tributos locales, el importe de tal beneficio debe ser compensado por el Estado al Ente local correspondiente » (FD Quinto).

Por los razonamientos expuestos, la Sala concluye que « la falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuando la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo » tanto en la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999 , como en la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000, y en consecuencia, « la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas » (FD Quinto ).

Contra la anterior Sentencia de 12 de noviembre de 2008 , el Abogado del Estado, preparó, mediante escrito presentado el 9 de diciembre de 2008, recurso de casación, formalizando la interposición por escrito presentado el 5 de marzo de 2009, en el que formula un único motivo de casación, al amparo del art. 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción , denunciando la infracción del art. 9.2 y Disposición Transitoria 2ª.2, de la LRHL, así como del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, y el mismo precepto del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo .

El defensor de la Administración, una vez transcrito el art. 9.2 de la LRHL , y con sustento en la doctrina recogida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/1996 ), FD 2, distingue claramente dos tipos de beneficio fiscal en relación con el IBI: «los establecidos en la propia [L]ey» de Haciendas Locales «(64 y 74, respectivamente, a exenciones y bonificaciones)», y «los que se establezcan, en el futuro, por otras leyes, único caso en el que la misma ley que otorgue el beneficio, deberá arbitrar fórmulas compensadoras» (págs. 4 y 5 ).

El caso aquí planteado -prosigue- se «refi[ere] a situaciones anteriores, de beneficios fiscales reconocidos antes de es[a] Ley y cuya vigencia sanciona la Disposición Transitoria 2ª.2 , en términos de respeto de los derechos adquiridos, en virtud de normas anteriores que hubieran concedido beneficios en la antigua Contribución Territorial Urbana y que seguirán disfrutándolos en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que sustituyó a la Contribución». A su juicio, es necesario «acudir a los orígenes del beneficio y contemplar, ya que bajo el mandato del art. 9.2 no le es aplicable, si la normativa bajo la que se otorgó la bonificación del 95%, establecía la exigencia de compensación (pág. 5)». Y, tras el relato histórico de la normativa que regula el beneficio fiscal, el defensor del Estado constata que «en ningún momento las normas aplicables durante la vigencia de la concesión y del beneficio fiscal, establecieron compensación mediante la subrogación en el caso de beneficios fiscales que no fuer[a]n exclusivamente exenciones», siendo «la Ley de Haciendas Locales la que, por primera vez, en su art. 9 extiende la posibilidad de compensar beneficios fiscales que no sean exenciones, en el bien entendido que el procedimiento de compensación es bien distinto» (págs. 7-8).

Sobre la base de cuanto antecede, la Administración recurrente sostiene que «para que la compensación pudiera operar, deberían darse como mínimo, los presupuestos que la justificarían, es decir, un quebranto económico nacido del beneficio fiscal y así, si el quebranto no se produjera, la compensación no tendría causa de ser»; y «en el caso que se considera, la normativa no contempló la compensación», y aún cuando se admitiera, «es lo cierto que con el beneficio que aquí se trata y concedido en 1968 no se produjo quebranto alguno para el Ayuntamiento» recurrido por dos razones. En primer lugar, porque mientras que la Contribución Territorial Urbana (CTU) fue estatal, «el destinatario de los rendimientos del tributo no era el ente local». Y, en segundo lugar, después de convertirse en impuesto local, «porque como el beneficio ya estaba establecido desde 1971, es claro que no dejó de percibir ningún rendimiento tributario, puesto que el beneficio fiscal ya procedía de 1971, por lo que no pudo dejar de percibir un rendimiento que no existía» (págs. 8-9).

De cuanto antecede, el Abogado del Estado «infiere el desacierto de la sentencia, por infringir las normas que se han señalado y que regulan los supuestos en los que pr[o]cede la compensación por subrogación, al resolver al margen de las mismas y sustentar -en contra de ellas- la estimación del recurso en la simple afirmación de que sin que haya excepción a la regla general de la compensación»; excepciones, que a su entender, son «las establec[idas] en los mismos arts. 721 y 187 , tan repetidos cuando, al final dicen, "salvo disposición legal en contrario"», y que, en este caso -concluye-, «no ha lugar a considerar ni la regla, ni la excepción, por la simple razón de que ni la compensación fue establecida para casos de bonificaciones -solo de exenciones-, ni aun cuando se quisiera incluir bajo el concepto de exención a cualquier beneficio fiscal (cosa no previsible)», procedería porque «los preceptos de la compensación no se habrían dado» (págs. 10-11 ).

La representación procesal del Ayuntamiento de Soto y Amio, mediante escrito presentado el 21 de septiembre de 2009, se opuso al recurso de casación, solicitando se declare la inadmisibilidad del mismo o subsidiariamente su desestimación.

La parte recurrida se opone a la admisión del recurso porque considera que «el escrito de preparación se limita a invocar que ha resultado relevante y determinante del fallo la infracción del artículo 9.2 de la LHL y 187 del TRRL, en la interpretación que a los mismos se ha dado en la sentencia del T.S. de18-05-2008», citando «la Disposición adicional 23ª de la Ley de Presupuestos para 1999 y Disposición adicional 26ª de la Ley de Presupuestos para 2000 », pero sin «efect[uar] el juicio de relevancia que justifique que la infracción de las normas invocadas ha tenido relevancia determinando el fallo, dado que se omite cualquier razonamiento de cómo, porqué y de qué forma se ha infringido la norma estatal invocada y cómo dicha infracción ha influido en el fallo, de modo que se han omitido los razonamientos que exige el juicio de relevancia previsto en el art. 89.2» de la LJCA (pág. 4 ). Además -añade-, por un lado, «el escrito de interposición adolece de toda crítica de la Sentencia impugnada, necesaria para que un recurso de casación pueda ser acogido», es decir, «no se ponen de relieve las razones jurídicas que a juicio de la parte recurrente la hacen incorrecta» (pág. 7), y, por otro lado, el motivo invocado «carec[e] manifiestamente de fundamento al saltar por encima de la sentencia y entrar en una controversia propia de la 1ª instancia, de acuerdo con la jurisprudencia del T.S., entre otras, la sentencia de 25-01-2003 » (pág. 12).

En cuanto al fondo, la representación procesal del Ayuntamiento de Soto y Amio, alega, en primer lugar, el «deficiente planteamiento» del motivo de casación invocado de contrario, «al no haberse cumplido la carga procesal de citar con precisión las normas relevantes para el enjuiciamiento del asunto que se reputan infringidas por la Sala de instancia», ya que «en el encabezamiento del motivo casacional la parte recurrente se refiere al texto Refundido 781/86, sin precisar que precepto de la norma ha sido impugnado» (pág. 8 ).

En segundo lugar, y al margen de que -se dice- existe «un reconocimiento implícito por parte de la recurrente de que la Resolución administrativa que denegó la compensación al Ayuntamiento de Soto y Amio no es conforme a derecho, dado que los preceptos legales aducidos en la misma no resultaban de aplicación al beneficio tributario otorgado a título singular y privilegiado a la mercantil Autopista Concesionaria Atur-Leonesa, S.A.», se aduce que lo que pretende la recurrente es «someter al Tribunal "ad quem" las alegaciones que vertió en la Instancia en defensa del mantenimiento del Acto impugnado que se basan en que la Ley de Autopistas de 1972 no establecía la subrogación del Estado en el pago a las Corporaciones locales», argumento que, a juicio de la recurrida, no puede aceptarse porque «el régimen jurídico de los beneficios fiscales establecidos en la Ley de Autopistas de 1972 , no podía contener pronunciamiento alguno sobre la procedencia o no de la compensación a los Ayuntamientos por el establecimiento de los mismos, pues en esos momentos la CTU era un impuesto estatal», y sólo «con efecto de 1 de enero de 1979, pasa a tener la condición de tributo local», y a partir de entonces, «su régimen jurídico pas[a] a formar parte de un subconjunto específico dentro del Ordenamiento Tributario, siéndole de aplicación por ello las normas que con carácter común para los tributos locales establecía en ese momento la ley de Régimen Local de 1955, entre las que se encontraba» la «contenida en el artículo 721 » (pág. 9).

En tercer lugar, se sostiene que «el Decreto-Ley 11/1979, de 20 de julio , sobre medidas urgentes de financiación de las Corporaciones locales, redujo sensiblemente los beneficios fiscales hasta entonces existentes, no disponiendo nada con relación a los beneficios establecidos en la Ley de Autopistas de 1972 », produciéndose «[l]a culminación formal» del «sometimiento de la CTU a los principios y reglas propios del sistema tributario local» con el Texto refundido de régimen local de 1986, entre cuyas normas «se encontraba el reiterado art. 187, y en el Capítulo III » se hallaba el «régimen singular de los distintos tributos, entre ellos, la Contribución Territorial Urbana» (pág. 10). En consecuencia -concluye la parte recurrida-, «para que la compensación por el beneficio fiscal establecido en la Ley de Autopistas de 1972 no fuera exigible por las entidades locales, debería haberse establecido la excepción legal, circunstancia que no se ha producido hasta la fecha, y por tanto el silencio normativo no puede interpretarse como una excepción tácita a la procedencia de la compensación» (pág. 11).

En cuarto lugar, la representación procesal del Ayuntamiento afectado pone de manifiesto que «no puede limitarse», como pretende el Abogado del Estado, «el régimen subrogatorio del artículo 721 de la LRL de 1955 y 187 del TRRL a los supuestos de exenciones y no a los supuestos de bonificaciones, porque la bonificación no es sino una exención parcial» (pág. 11).

Y, en último lugar, con relación a la disposición transitoria Segunda 2 .a) de la LRHL, la parte recurrida sostiene que «dicha disposición mantiene la subsistencia transitoria de los beneficios fiscales como norma destinada a los sujetos pasivos de los tributos, que podrán seguir gozando de ellos durante el tiempo que proceda, pero dicha norma no prejuzga nada sobre la compensación a favor de la Hacienda local» (pág. 11).

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 12 de enero de 2011, se celebró la referida actuación en la fecha acordada.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por la Administración General del Estado contra la Sentencia de 12 de noviembre de 2008, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 188/2006, instado por el Ayuntamiento de Soto y Amio contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de 26 de diciembre de 2005, denegatoria de la solicitud presentada por el referido Consistorio de compensación por las bonificaciones concedidas en las cuotas tributarias del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, años 2002 a 2005, a la sociedad "Autopista Concesionaria Astur Leonesa, S.A.".

La referida Sentencia llegó a la conclusión de que « [n]uestra legislación responde ya de antiguo al principio de que, en aras de preservar la suficiencia financiera de los Entes Locales, en caso de que el Estado establezca un beneficio fiscal sobre tributos locales, el importe de tal beneficio debe ser compensado por el Estado al Ente local correspondiente », por lo que « la falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuando la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo » (FD Quinto).

Como se ha explicitado en los Antecedentes, contra la citada Sentencia de 12 de noviembre de 2008 , el Abogado del Estado formula un único motivo de casación al amparo del art. 88.1. d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del art. 9.2 y Disposición Transitoria 2ª.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local y del mismo precepto contenido en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, invocando la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/96 ).

En síntesis, aduce el defensor del Estado que teniendo en cuenta que «el mandato del art. 9.2 no le es aplicable» al presente caso, es necesario «acudir a los orígenes del beneficio» para saber si «la normativa bajo la que se otorgó la bonificación del 95%, establecía la exigencia de bonificación». Y en este sentido concluye que, inicialmente, la Contribución Territorial Urbana «fue concebida como un tributo estatal, por lo que no le alcanzaba el mandato contenido en el artículo 721 de la entonces vigente Ley de Régimen Local de 1955»; posteriormente, «[a] partir del 1 de enero de 1979 , en que la CTU pasa a ser tributo local y hasta que entra en vigor el nuevo sistema implantado por el art. 9.2 de la LHL de 1988 , la compensación, no estaba contemplada» para supuestos «que no fueran de exención», y, además, no «se daban los supuestos del quebranto legitimadores de una compensación por subrogación». A partir de la LHL de 1988 «tampoco se establecía norma que pudiese dar origen a una compensación hasta entonces inexistente, pues la fórmula que en ella se establece es para beneficios fiscales otorgados por leyes posteriores a la misma».

Por todo ello, concluye el Abogado del Estado que yerra la Sentencia de instancia al sustentar «la estimación del recurso en la simple afirmación de que sin que haya excepción a la regla general de la compensación», pues «excepciones a la "regla general" si que hay y las establecen los mismos arts. 721 y 187 , tan repetidos cuando, al final dicen, "salvo disposición legal en contrario"»; así pues, en el este caso, «no ha lugar a considerar ni la regla, ni la excepción, por la simple razón de que ni la compensación fue establecida para casos de bonificaciones -solo de exenciones-, ni aun cuando se quisiera incluir bajo el concepto de exención a cualquier beneficio fiscal», procedería porque «los preceptos de la compensación no se habrían dado».

Frente a dicho recurso, la representación procesal del Ayuntamiento de Soto y Amio presentó escrito en el que solicita, con carácter principal, se inadmita el mismo tanto por no realizar el juicio de relevancia, pues «se omite cualquier razonamiento de cómo, porqué y de qué forma se ha infringido la norma estatal invocada y cómo dicha infracción ha influido en el fallo», como por carecer manifiestamente de fundamento por «saltar por encima de la sentencia y entrar en una controversia propia de la 1ª instancia», sin que exista crítica alguna a la Sentencia impugnada, o, subsidiariamente se declare su desestimación por las razones que se han expuesto en los Antecedentes.

Descritos someramente los términos en los que se plantea el debate, antes de entrar en el fondo del asunto, debemos comenzar señalando que el rechazo a limine del recurso que propone el Ayuntamiento de Soto y Amio está fuera de lugar. Es verdad que, impugnándose una sentencia procedente de un Tribunal Superior de Justicia, en el escrito de preparación se ha de plasmar el juicio de relevancia, esto es, ha justificarse que la norma estatal o comunitaria europea que se considera infringida ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia (art. 89.2, en relación con el 86.4, de la Ley 29/1998 ); pero tan verdad como lo anterior es que el Abogado del Estado, en dicho escrito hace valer, de manera ciertamente extensa, la vulneración del art. 9.2 de la LRHL , así como la del art. 187 del Texto Refundido de Régimen Local aprobado en 1986 y la de las disposiciones adicionales 23ª y 26ª de las Leyes 49/1998 y 54/1999 , respectivamente.

Para la Administración del Estado en nuestro ordenamiento jurídico no existe un principio como el recogido en la Sentencia, sino normas concretas (las invocadas en su recurso) que disciplinan de forma específica las condiciones cuya concurrencia imponen la compensación a las corporaciones locales por las sumas que dejan de recaudar por el reconocimiento por parte del Estado de beneficios en los tributos locales. De este modo, el Tribunal Superior de Justicia habría infringido los preceptos invocados, al desconocer que de los mismos no se infiere la regla general que justifica al fallo estimatorio del recurso contencioso-administrativo.

En realidad, el Abogado del Estado achaca a los jueces a quo no haber aplicado esas normas estatales con el entendimiento que él considera correcto, lo que ha determinado el fallo alcanzado. Así se desprende del escrito de preparación cuando señala que «las únicas normas aplicadas por la sentencia son estatales, lo que implica de forma necesaria su trascendencia para el fallo. En particular, ha resultado relevante y determinante del fallo la infracción de los siguientes preceptos» (pág. 2), dedicando las páginas 2 a 5 del mencionado escrito a exponer cuál debe ser la interpretación que se deriva de los artículos invocados (arts. 9.2 de la LRHL, 187 TRRL, DA 23 de la Ley 49/1998 y DA 26 de la Ley 54/1999 ), y con relación a los cuales concluye que «no se puede colegir, como parece que hace ahora el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que se recogiese en la legislación mecanismo compensatorio alguno» (pág. 5).

Situación que se muestra diferente a la del Auto del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2009 (rec. cas. núm. 2260/2008 ), invocado como precedente por la parte recurrida, en el que, una vez mencionado el art. 9 y la Disposición Transitoria Segunda se limitaba a señalar, que «[a] los efectos prevenidos en el artículo 89.2 en relación con el 86.4 de la Ley Jurisdiccional , se hace constar que las normas que se reputan infringidas por la sentencia, son citadas por la misma, son derecho estatal, fueron previamente invocadas por esta parte en el proceso y su infracción ha sido relevante y determinante, de acuerdo con lo antes expuesto».

Igual pronunciamiento desestimatorio, y sin que requiera mayor esfuerzo argumental, merece la pretensión de la parte recurrida relativa a la inadmisión del recurso por carecer el escrito de interposición «de toda crítica de la Sentencia impugnada» pues, textualmente se recoge en el escrito de interposición del recurso, una vez analizados los preceptos invocados como infringidos por el Abogado del Estado, que de lo expuesto «se infiere el desacierto de la sentencia, por infringir las normas que se han señalado y que regulan los supuestos en los que pr[o]cede la compensación por subrogación, al resolver al margen de las mismas y sustentar -en contra de ellas- la estimación del recurso en la simple afirmación de que sin que haya excepción a la regla general de la compensación», pues «excepciones a la "regla general" si que hay y las establecen los mismos arts. 721 y 187 , tan repetidos cuando, al final dicen, "salvo disposición legal en contrario"».

Por lo tanto, no se aprecia la concurrencia de ninguna de las causas de inadmisión que el Ayuntamiento de Soto y Amio hace valer.

Rechazados ambos óbices procesales, esta Sala ha de decidir si el Ayuntamiento de Soto y Amio tiene derecho, como entiende el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a ser resarcido por el Estado por las sumas que dejó de percibir durante los años 2002 a 2005 como consecuencia del reconocimiento a la compañía concesionaria de autopistas AUCALSA de una bonificación del 95 por 100 sobre la cuota de la contribución territorial urbana.

Para despejar la incógnita, no está de más dejar constancia de la evolución del marco normativo en la materia, a la que han atendido la Sala de instancia y las Administraciones que contienden en este litigio:

1) La Ley 55/1960, de 22 de diciembre , de carreteras en régimen de concesión, contempló la posibilidad de que el Gobierno concediese determinados beneficios fiscales a las personas físicas o jurídicas que se dedicasen a la explotación de carreteras en ese régimen (art. 6 ). En particular, aludió a las exenciones y bonificaciones previstas en la Ley de 24 de octubre de 1939 de protección a las nuevas industrias de interés nacional, que preveía una reducción de hasta el 50 por 100 en los impuestos, sin mayor precisión [art. 2 .b)].

2) La Ley 41/1964, de 11 de junio, de Reforma del Sistema Tributario , dio a la contribución territorial urbana, en los arts. 28 y ss., la configuración que como impuesto estatal tuvo hasta el 1 de enero de 1979 , en que pasó a ser un tributo local. Su texto refundido fue aprobado por Decreto 1251/1966, de 12 de mayo .

3) La Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, explotación y conservación de autopistas, en régimen de concesión, ya con carácter general, contempló como beneficio fiscal una reducción de hasta el 95 por 100 en la base imponible de la contribución territorial urbana que recayese sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje [art. 12 .a)], respetando los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior (Disposición Adicional 7ª ).

4) El Decreto 2417/1975, de 22 de Agosto , adjudicó inicialmente la concesión de la construcción de la autopista Campomanes- León. En el art. 10 dispuso una bonificación fija del 95 por 100 en las cuotas que gravasen la riqueza urbana representada por la obra y los terrenos ocupados por la misma durante el plazo de la concesión.

5) A partir del 1 de enero de 1979 y en virtud de Disposición Transitoria 1ª, punto 1, letra b), de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas , la contribución territorial urbana pasó a ser un tributo local de carácter real, gestionado por el Estado.

6) El Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril , abordó una nueva regulación de la contribución territorial urbana y derogó la ordenación de 1966. En el art. 263 reconoció una bonificación del 95 por 100 de las cuotas de la contribución territorial urbana sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje, cuando se hubiere reconocido expresamente en virtud de precepto legal, a favor de las entidades concesionarias de la construcción, conservación y explotación de dichas infraestructuras. La Sentencia dictada por esta Sala el 9 de diciembre de 1997 [cas. en interés de la ley núm. 3944/96), FJ 4], consideró que este último precepto incurrió en ultra vires por volver al sistema de bonificación fija de un 95 por 100 en la cuota, previsto inicialmente, en lugar de mantener la bonificación variable de hasta un 95 por 100 en la base imponible dispuesta en la norma refundida.

7) La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales , sustituyó la contribución territorial urbana por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (arts. 61 a 78 ), sin contemplar una bonificación como la litigiosa. No obstante, en la disposición transitoria 2ª.2 reconoció a quienes al comienzo de la aplicación del impuesto sobre bienes inmuebles gozasen de cualquier clase de beneficio fiscal en la contribución territorial urbana el derecho a seguir disfrutándolo hasta la fecha de su extinción y, si no tuvieren fecha de disfrute, hasta el 31 de diciembre de 1992.

En definitiva, el Estado otorgó un beneficio fiscal a AUCALSA sobre un tributo propio, beneficio que se prolonga hasta la expiración del título concesional una vez que, a partir del 1 de enero de 1979, dicho gravamen paso a ser local, si bien de gestión estatal.

Para solventar el debate suscitado en este recurso de casación, debemos afirmar, de entrada, que no compartimos la premisa mayor de la ratio decidendi de la Sala de instancia, contenida en el quinto fundamento de su Sentencia. No constituye un principio "clásico" de nuestro sistema administrativo, fundado en la suficiencia financiera de los entes locales, que el Estado deba compensarles en todo caso y circunstancia por los beneficios que establezca sobre los tributos locales.

Se ha de recordar que el reconocimiento de la autonomía local, tanto en el plano doméstico (arts. 137 y 140 de la CE ) como en el internacional [Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988 (BOE de 24 de febrero de 1989)] se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo indisponible por el legislador. Se trata de que tales instancias sean reconocibles como entidades dotadas de autogobierno ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; y 240/2006 , FJ 8). Nada más y nada menos. El constituyente no fue más allá de la proclamación de esa garantía institucional, a la que no dotó de una configuración concreta, tarea que defirió al legislador ordinario ( SSTC 32/1981, FJ 3 ; y 159/2001 , FJ 4).

Así, pues, la autonomía local, una vez asegurado aquel contenido mínimo, constituye un concepto jurídico de contenido legal, de libre configuración para el titular de la potestad legislativa ( SSTC 170/1989, FJ 9 ; y 240/2006 , FJ 8). Con carácter general, ese legislador es el estatal, en virtud de su competencia exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª de la CE ), que ha de ejercer a través de la legislación reguladora de las bases del régimen local ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; y 240/2006 , FJ 8).

Tratándose de la dimensión económica, esa autonomía de la que gozan los entes locales tiene dos vertientes, la de los ingresos y la de los gastos. En el primer aspecto, el art. 142 de la CE , al señalar que las haciendas locales deben disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones, no les garantiza la autonomía económico-financiera, sino idoneidad y la capacidad de los recursos propios "patrimoniales o tributarios" para el cumplimiento de sus funciones ( SSTC 96/1990, FJ 7 ; 166/1998, FJ 10 ; y 48/2004 , FJ 10). En definitiva, la Constitución garantiza la suficiencia de los medios financieros de los entes locales no su autonomía financiera. Se trata de que dispongan de los caudales precisos para ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas ( SSTC 104/2000, FJ 4 ; y 48/2004 , FJ 10). En la otra dimensión, la de los gastos, el art. 142 , en conexión con el art. 137, los dos de la Norma Suprema, no sólo consagra el mencionado principio de suficiencia, sino la autonomía, entendiéndola como la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias locales ( SSTC 109/1998, FJ 10 ; y 48/2004 , FJ 10).

La misma visión proporciona la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 9 habla de recursos propios suficientes y proporcionados para el ejercicio de las propias competencias (apartados 1 y 2).

De este bloque de doctrina, que hemos reproducido con las mismas o parecidas palabras en nuestras Sentencias de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núms. 3949/2006, FD 5 ; 3966/2006, FD 6 ; 4480/2006, FD 5 ; 4678/2006, FD 6 ; y 5110/2006 , FD 6); de 11 de junio de 2009 (rec. cas. núm. 5940/2007), FD 5 ; de 2 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 255/2007), FD 6 ; y de 8 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 5765/1997 ), FD 5, se obtiene que nuestra Constitución y las normas internacionales que nos vinculan garantizan la suficiencia financiera de los entes locales, pero no imponen que, cuando el Estado dispone beneficios fiscales sobre tributos de esos entes, deba compensarles por el importe que dejan de ingresar debido a la ventaja. Esta Sala no encuentra ningún otro origen posible para ese "antiguo principio" de nuestra legislación al que los jueces de la instancia aluden en el frontispicio del quinto fundamento jurídico de su Sentencia.

Siendo así, se ha de concluir que corresponde al legislador ordinario, respetando el núcleo indisponible de la autonomía local y garantizando esa suficiencia, disciplinar los instrumentos para que, en casos como el actual, esa autonomía y esta suficiencia queden salvaguardadas. Alcanza así, protagonismo el art. 9.2 de la LRHL , que la Sala de instancia, de forma consciente, inaplica (véase el antepenúltimo párrafo del fundamento Tercero de la Sentencia recurrida).

Dicho art. 9.2, (párrafo único, en principio, primero , después) ha permanecido invariable a lo largo de las sucesivas intervenciones legislativas [la de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, art. 18.5º ; y la de Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprobó el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, siendo su tenor el siguiente:

Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan: dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades locales, procedente de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales

Este precepto no es una creación ex novo del legislador de 1988 , sino que tiene precedentes en la legislación en materia de régimen local (tal vez aquí se encuentre la razón por la que la Sala de instancia dice que «nuestra legislación responde ya de antiguo al principio [...])». En efecto, el art. 721 del texto articulado de 1955 de la Ley de Bases de Régimen local disponía, en su apartado 1, que «en lo sucesivo, cuando el Estado otorgue exención de derechos y tasas y arbitrios provinciales y municipales a alguna Empresa o Entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Corporación local respectiva el importe de los mismos con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, salvo disposición legal en contrario». El texto refundido de 1986 reprodujo la misma norma en el art. 187.1 .

Hemos dicho que esa previsión, que se aplicaba también a las bonificaciones [ Sentencia de 29 de junio de 1989 (rec. apel. núm. 1529/1988 ), FD Tercero], actuaba cuando el beneficio tributario se otorgaba a título particular, esto es, como rezaba el precepto, a favor de «alguna Empresa o Entidad», «con el carácter singular definido por el adjetivo determinativo "alguna", referente a "determinado" sujeto pasivo» [ Sentencias de 27 de junio de 1988 (rec. apel. núm. 1106/1987), FD 3 ; y de 12 de julio de 1996 (rec. apel. núm. 11086/1991 ), FD 4]. Esta solución jurisprudencial se explica porque, según hemos recordado en la Sentencia de 13 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 3826/2003 ), FD 2], en el interrogante de si los Ayuntamientos deben soportar o no la carga o el gasto fiscal inherente a las bonificaciones que haya concedido el Estado, reflejo del enfrentamiento entre los intereses generales de la nación y los locales de los municipios, la repuesta ha de ser positiva, pues «es justo y necesario que los municipios soporten su parte de carga o coste presupuestario de las exenciones y bonificaciones, cuando el motivo o la razón que las justifica es el interés general» [ Sentencias de 17 de enero de 1997 (rec. apel. núm. 11879/1991), FD 5 ; de 26 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 4447/1992), FD 2 ; de 3 de julio de 1997 (rec. apel. núm. 6683/1992 ), FD 2]. Por ello, el «derecho municipal a la compensación» se aplica a los beneficios fiscales de matiz subjetivo, pero no a los que se atribuyen a una actividad provechosa para la economía nacional en general ( Sentencia de 3 de julio de 1997 , cit., FD Tercero).

La idea, presente en los textos normativos de 1955 y 1986, de que no actúa en todo caso y circunstancia la subrogación en el pago de las cantidades dejadas de ingresar a consecuencia de los beneficios sobre los tributos locales otorgados por las administraciones ajenas a la municipal se encuentra presente en el art. 9.2 de la LRHL , al remitir a las fórmulas de compensación que establezcan las propias leyes en las que se disponen los beneficios fiscales, que deben tener en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos locales procedentes de los tributos respecto de los que se reconocen dichos beneficios.

En definitiva, ni los compromisos internacionales asumidos por España, ni nuestra Constitución ni la legislación ordinaria imponen, de forma ineluctable, al Estado la obligación de transferir a los ayuntamientos las cantidades que dejen de percibir como consecuencia de los beneficios fiscales que haya otorgado u otorgue sobre tributos locales. A la luz de los preceptos citados caben otras fórmulas de compensación, pues deben tenerse presente las capacidades de crecimiento futuro de los recursos de las entidades locales procedentes de los tributos respecto de los que establezcan los beneficios fiscales. El único límite estriba en la salvaguarda de la suficiencia financiera de los entes locales afectados y, por su cauce, del núcleo indisponible de la autonomía local. Y desde luego, ningún dato se ha ofrecido en este proceso, ni puede inferirse de los autos, susceptible de autorizar la conclusión de que la denegación por el Estado de la compensación solicitada por el Ayuntamiento de Soto y Amio haya sido el detonante de que carezca de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido constitucionalmente encomendadas.

Y llegados a este punto, se hace presente una idea que ha inspirado el debate en esta sede y que tiene que ver con la evolución del tributo cuyo beneficio fiscal ordena compensar la Sala de instancia.

Cuando la bonificación fue reconocida, la contribución territorial urbana era un tributo estatal, de modo que su recaudación formaba parte de la partida de ingresos del presupuesto del Estado. Desde el 1 de enero de 1979 se transformó en un impuesto local, aunque siguió gestionándolo el Estado, destinado a nutrir las arcas de los distintos municipios. A partir de 1988 aquella contribución, así como la rústica y pecuaria, desaparecieron para formar e integrar el nuevo impuesto municipal sobre bienes inmuebles, aunque los sujetos pasivos que tenían reconocido el beneficio en aquel impuesto siguieron disfrutando del mismo en relación con el nuevo hasta el 31 de diciembre de 1992 o, en su caso, hasta la expiración del tiempo por el que la ventaja fue otorgada.

De este modo, cuando el Ayuntamiento de Soto y Amio comenzó a cobrar la cuota debida por «AUCALSA» no dejó de ingresar sumas que antes recibiera, circunstancia que nos permite negar [ Sentencia de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/1996 ), FD Segundo] que, en tal tesitura, haya sufrido un detrimento patrimonial, «pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió [...] reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal». En otras palabras, los Ayuntamientos, por la permanencia del beneficio no pasaron a recaudar «menores rendimientos de los que venían recibiendo, porque el beneficio existía con anterioridad respecto de los que la nueva figura tributaria venía a sustituir».

Siendo así, resulta imposible concluir que por el establecimiento del beneficio y por su transitoria continuidad se ponga en entredicho la suficiencia financiera de los Ayuntamientos afectados, quedando, por imposición constitucional, obligado el Estado a compensarles. Tampoco, ya desde la legalidad ordinaria, nace ese deber, puesto que el art. 9.2 , como antes el art. 721 del texto articulado de 1955 y el 187 del texto refundido de 1986 , se refiere a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, « vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir », sin perjuicio de que tal precepto, el art. 9.2 de la LRHL , « no se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a los que puedan establecerse más allá de sus previsiones » (véase la citada Sentencia de 18 de mayo de 2000 , FD Segundo).

Como ya hemos señalado, el art. 9.2 de la LRHL se refiere únicamente a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales. Pero es que, además, resulta más que dudosa la eficacia vinculante que la citada Ley Reguladora de las Haciendas Locales puede tener en este punto sobre el legislador estatal futuro. Tal vinculación, en principio, sólo podría ser mantenida si se llegara a la convicción de que la Ley 39/1988 forma parte del llamado "bloque de la constitucionalidad" o que, al menos, en virtud de la Constitución, tiene una peculiar naturaleza y fuerza de obligar. Sin embargo, esta especial posición sólo ha sido expresada por nuestro Tribunal Constitucional en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que ha sido definida como el « cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional » de la autonomía local ( STC 159/2001 , FJ 4); norma que, aunque, según la última doctrina, no se integraría en dicho "bloque de la constitucionalidad" (pese a que así lo sostuvieron las SSTC 27/1987, FJ 5 ; 109/1998, FFJJ 5 y 12; y 159/2001 , FJ 4, parece que se tal tesis se ha abandonado en la STC 240/2006 , FJ 8), por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el artículo 137 de la CE , « tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico » ( SSTC 259/1988, FJ 2 ; y 159/2001 , FJ 4).

A la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, difícilmente puede mantenerse que el art. 9.2 de la Ley 39/1988 contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales, máxime si se tiene en cuenta que, como ya hemos apuntado, es al propio Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14ª de la CE , a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales [ STC 48/2004 , FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 179/1985, FJ 3 ; 96/1990, FJ 7 ; 237/1992, FJ 6 ; 331/1993 , FJ 2 b); 171/1996, FJ 5 ; 233/1999, FFJJ 22 y 4 b); y 104/2000 , FJ 4], valorando en cada momento histórico si los Ayuntamientos disponen de medios suficientes para ejercer sus competencias.

Las anteriores reflexiones conducen a la estimación del recurso del Abogado del Estado y a la casación de la sentencia impugnada, pues en ella la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve aplicando un criterio contrario al ordenamiento jurídico, criterio que, por cierto, ha modificado recientemente en la Sentencia de 7 de mayo de 2010 (rec. núm. 38/2009 ) en virtud de argumentos semejantes a los que ahora sentamos en esta Sentencia.

Resolviendo el debate en los términos en los que viene suscitado [art. 95.2.d) de la LJCA ] hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Soto y Amio (León) contra la Resolución dictada el 26 de diciembre de 2005 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, que denegó a dicha Corporación local la compensación de 470.918,87 euros, más sus intereses legales, importe de la bonificación en la cuota del IBI de que disfrutó durante los años 2002 a 2005 la compañía AUCALSA, concesionaria de la autopista de peaje Campomanes-León.

No se opone a la anterior conclusión la circunstancia de que las leyes de presupuestos generales del Estado para los años 1999 y 2000 encomendaran al Gobierno estudiar la compensación a los Ayuntamientos por la bonificación litigiosa (disposiciones adicionales 23ª y 26ª , respectivamente). Aún más, esta previsión del legislador evidencia, precisamente, lo contrario, la inexistencia de una obligación nacida de la Constitución o de la Ley a cargo del Estado para realizar la referida compensación, sin perjuicio de que, por criterios de oportunidad, que no de legalidad, se considera conveniente proceder a la compensación.

La estimación del recurso de casación determina, en aplicación del art. 139.2 de la LJCA , que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución

Estimar el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la Sentencia de 12 de noviembre de 2008 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , recaída en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 188/2006, Sentencia que casamos y anulamos. Sin costas.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 188/2006 formulado por el AYUNTAMIENTO DE SOTO Y AMIO contra la Resolución de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, de 26 de diciembre de 2005, acto administrativo que declaramos ajustado a Derecho. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Angel Aguallo Aviles, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO .