ATC 284/2006, 19 de Julio de 2006

PonenteExcms. Srs. Casas Baamonde, Jiménez Sánchez, Conde Martín de Hijas, Delgado Barrio, Pérez Vera, García-Calvo y Montiel, Gay Montalvo, Rodríguez-Zapata Pérez, Rodríguez Arribas, Sala Sánchez, Aragón Reyes y Pérez Tremps
Fecha de Resolución19 de Julio de 2006
EmisorTribunal Constitucional - Pleno
ECLIES:TC:2006:284A
Número de Recurso3872-2006

A U T O

Antecedentes

  1. El 5 de abril de 2006 se registró en este Tribunal Constitucional un escrito del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid, fechado el 22 de marzo anterior, .al que se acompaña Auto del mismo órgano jurisdiccional, de 14 de febrero de 2006, por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 42 b) de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita, por posible vulneración de los arts. 9.3 y 25.1 CE.

  2. Los antecedentes procesales de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:

    1. Con fecha 20 de abril de 2004 la Junta de Gobierno del Ilustre Colegio Abogados de Madrid impuso a doña María Pilar Toribio Oyarzábal una sanción de suspensión en el ejercicio de la profesión por plazo de diez días más la accesoria de exclusión del turno de oficio. El motivo de la sanción debe buscarse en la falta de interposición de una demanda de separación en un proceso para el que había sido designada por el mencionado turno.

    2. Frente a la desestimación presunta por silencio del recurso formulado ante el Consejo de los Ilustres Colegios de Abogados de la Comunidad de Madrid, la interesada interpuso recurso contencioso-administrativo el 3 de marzo de 2005. El 20 de abril siguiente recayó resolución expresa, en sentido también desestimatorio, por lo que la actora solicitó ampliación del recurso el 16 de mayo de 2005. Esta solicitud fue estimada por Auto de 27 de mayo.

    3. El 15 de julio de 2005 la actora formuló demanda, a la que se opuso la representación procesal del Consejo de los Ilustres Colegios de Abogados de la Comunidad de Madrid el 14 de septiembre siguiente.

    4. La recurrente presentó escrito de alegaciones el 25 de octubre de 2005, en tanto que el Consejo de los Ilustres Colegios de Abogados de la Comunidad de Madrid lo hizo el 7 de noviembre.

    5. Por Auto de 22 de noviembre de 2005 se señaló como fecha para el dictado de la Sentencia el día 19 del siguiente mes de diciembre.

    6. Por providencia de 16 de diciembre de 2005 se confirió a las partes personadas y al Ministerio Fiscal un plazo de diez días para que pudieran alegar lo que estimasen oportuno sobre la pertinencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad con respecto al art. 42 b) de la Ley 1/1996, “al poder ser contrario a lo dispuesto en los arts. 9.3 y 25 de la Constitución Española y a los principios de seguridad jurídica, de legalidad sancionadora y de taxatividad en la predeterminación normativa de las sanciones administrativas, conforme a doctrina del TC establecida, entre otras, en sentencias como las núms. 207/1990, de 17 de diciembre; 219/1989, de 21 de diciembre; 113/2002, de 9 de mayo; ó 100/2003, de 2 de junio”.

    7. Esta providencia fue recurrida en súplica por el Ministerio Fiscal el 29 de diciembre de 2005, aduciendo que el proceso no estaba concluso y sólo pendiente de dictarse sentencia, que no se efectuaba en la providencia el juicio de relevancia de la norma legal para la resolución del caso concreto y que no se especificaba el precepto de cuya constitucionalidad se duda ni el sentido de la duda. Este recurso fue rechazado por Auto de 27 de enero de 2006.

    8. La representación procesal del Consejo de los Ilustres Colegios de Abogados de la Comunidad de Madrid formuló alegaciones, oponiéndose al planteamiento de la cuestión, con fecha 30 de diciembre de 2005. También se opuso el Ministerio Fiscal el 10 de febrero de 2006. La actora se mostró favorable al planteamiento de la cuestión el 12 de enero de 2006.

    9. Finalmente, por Auto de 14 de febrero de 2006 se eleva cuestión de inconstitucionalidad.

  3. La fundamentación jurídica del Auto de planteamiento de esta cuestión se abre con la identificación de la norma de cuya constitucionalidad duda el órgano judicial promotor, así como de los preceptos constitucionales que entiende infringidos. Tras lo cual se realiza el juicio de aplicabilidad y relevancia de la norma legal para la resolución del caso sometido a la consideración del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 22 de Madrid.

    Seguidamente se exponen los motivos en virtud de los cuales el precepto legal podría ser contrario a los arts. 9.3 y 25.1 CE. Al efecto se reproducen parcialmente las SSTC 100/2003, de 2 de junio, y 161/2003, de 15 de septiembre, y se mencionan otras resoluciones dictadas por este Tribunal Constitucional (SSTC 29/1989 de 6 de febrero, 207/1990, de 17 de diciembre y 113/2002, de 9 de mayo).

    El precepto legal cuestionado contiene, según se afirma en el Auto de planteamiento, “una auténtica sanción accesoria a la principal, que es como en el caso de autos se ha impuesto a la recurrente”. No se expresa duda alguna sobre la predeterminación normativa de la imposición de esta sanción en cuanto a su existencia y al supuesto en el que procede su aplicación, por lo que “no cabe dudar de su carácter de lex certa”. Lo que se cuestiona es “la absoluta carencia (...) de criterio alguno para graduar la aplicación de esta sanción accesoria. No existe criterio temporal, en cuanto no se prevé tiempo de duración de la misma, ni grados en su extensión (...) no existe tampoco un criterio modal, esto es, la previsión de que su extensión o gradación se haga depender de circunstancias concurrentes en el hecho determinante de la infracción calificada”.

    Según el órgano judicial promotor de la cuestión, “la forma en que el precepto está redactado impide, pues, conocer y predecir el grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa (STC 53/94 ó 100/2003), de tal suerte que el letrado incurso en un procedimiento disciplinario por falta grave o muy grave no puede saber en modo alguno por cuánto tiempo o en qué condiciones le puede llegar a ser impuesta la privación o suspensión de derecho en que consiste la sanción”. Se apunta que, por ello, “cabe que se imponga de forma y por tiempo indeterminados, siguiendo la literalidad del precepto, pero que posteriormente se deje sin efecto, se extinga o declare cumplida por la administración, de nuevo de forma absolutamente discrecional, por razones que pueden ser muy diversas”. Lo que atenta contra la garantía de predeterminación normativa de las conductas punibles y de sus correspondientes sanciones en términos tales que permitan predecir con suficiente grado de certeza el tipo y alcance de la sanción al que pueda hacerse merecedor quien cometa la infracción.

    Por lo que se refiere a la vulneración del principio de proporcionalidad, de la que resulta la contradicción con el art. 25.1 CE, el órgano judicial, tras mencionar diversas resoluciones de este Tribunal, en particular la STC 161/1997, de 2 de octubre, apunta que la previsión legal de la sanción accesoria de exclusión del turno de oficio sin sujeción a gradación o criterio alguno se prevé tanto para las infracciones graves como para las muy graves, sin establecer ninguna distinción y sin prever ninguna limitación para uno y otro caso. Además, se subraya que la sanción “implica la imposibilidad de ejercer la profesión a través del servicio de asistencia jurídica gratuita por tiempo indeterminado, lo que afectará en muchos casos a la esencial o al menos más importante posibilidad de ejercicio de la actividad profesional de muchos letrados o procuradores”. Tras lo cual se contrasta el contenido del precepto con el régimen de sanciones para infracciones graves y muy graves del Estatuto General de la Abogacía para poner de relieve la conculcación del principio de proporcionalidad “en términos relativos”. Y también “en términos absolutos”, porque la sanción de suspensión en el ejercicio de la profesión por tan solo un día lleva aparejada la exclusión del turno de oficio.

    A la vista de lo expuesto el órgano judicial concluye que existe un claro desequilibrio tanto en el sentido relativo como en el absoluto por cuanto se trata de una respuesta sancionadora desproporcionada. Consecuentemente se eleva la presente cuestión de inconstitucionalidad.

  4. Por providencia de 6 de junio de 2006 la Sección Segunda de este Tribunal Constitucional acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegara lo que considerase conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por si fuera notoriamente infundada.

  5. El 19 de junio de 2006 el Fiscal General del Estado presentó su escrito de alegaciones, sugiriendo la inadmisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

    Tras exponer pormenorizadamente los antecedentes procesales de esta cuestión señala que el órgano judicial promotor de la misma reprocha al precepto legal vulneración de los principios de seguridad jurídica y de legalidad, taxatividad y predeterminación normativa de las sanciones, establecidos en los arts. 9.3 y 25.1 CE, por dos motivos. En primer lugar, debido a la carencia absoluta de criterio para graduar la sanción de exclusión del turno de oficio; en segundo término, porque el precepto legal es contrario al principio de proporcionalidad, al prever la misma consecuencia jurídica para la comisión tanto de infracciones graves como muy graves.

    Según indica el Fiscal General del Estado el eje sobre el que gira la primera de las dudas de constitucionalidad se sitúa en la ausencia en la norma cuestionada de una gradación tanto de la duración como de la extensión de la medida (expulsión del turno de oficio), en función de la mayor o menor gravedad de la conducta infractora en que haya incurrido el abogado inscrito en el turno de oficio, y la consiguiente discrecionalidad rayana en la arbitrariedad que, de facto, se concede a la Administración colegial para mantener o dar por finalizada la aplicación de la sanción de referencia. Lo que en realidad se plantea no es, por tanto, que se declare la inconstitucionalidad del precepto por lo que dice sino por lo que omite, “puesto que en el deseo del Juzgado lo que procedería es que el Legislador hubiera establecido un marco normativo más amplio, detallado y preciso de esta sanción”.

    Para el Fiscal General del Estado esta primera duda es inadmisible en virtud del principio de efecto útil al que se alude en la STC 184/2003, de 23 de octubre, donde se indica que “el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad resulta inútil, en la medida en que la reparación de la eventual inconstitucionalidad solo podría alcanzarse supliendo las insuficiencias de las que trae causa y no mediante la declaración de inconstitucionalidad y, en su caso, nulidad de un precepto que no es contrario a la Constitución por lo que dice, sino por lo que deja de decir. Ni siquiera hipotéticamente a través de una Sentencia interpretativa podría este Tribunal colmar todos los vacíos con la necesaria precisión por cuanto por medio de una interpretación no podría resolver en abstracto más de lo que de manera concreta haya ido estableciendo. Precisamente por ello, la intervención del legislador es necesaria para producir una regulación ajustada a las exigencias de la Constitución” (FJ 7). Además, la medida de exclusión del turno de oficio no tiene sustantividad propia, toda vez que se halla íntimamente conectada con la sanción por falta disciplinaria grave o muy grave establecida en las normas estatutarias del ejercicio de la profesión de abogado que guarden relación con la función que el Letrado del turno de oficio desempeña. Si existe esa íntima conexión es evidente que la medida de exclusión halla su propia intensidad y gradación poniéndola en relación con la sanción disciplinaria impuesta, no teniendo sentido que una vez cumplida la sanción impuesta por la infracción disciplinaria cometida persistiera la medida de exclusión. Por tanto la ligazón entre una y otra sanción constituye también un canon de proporcionalidad de la medida.

    En cuanto al segundo de los aspectos en los que se funda la cuestión de inconstitucionalidad, la proporcionalidad de la medida sancionadora, al imponerse la exclusión por la comisión de infracciones tanto graves como muy graves, el Fiscal General del Estado apunta que, desde otra perspectiva, el órgano judicial reitera lo ya planteado, esto es, la inexistencia en el precepto legal de una gradación de la sanción. Tampoco esta segunda duda puede servir de fundamento para la admisión a trámite de la presente cuestión de inconstitucionalidad pues el legislador, en uso de su libertad de configuración de los tipos sancionadores y del establecimiento de las medidas correspondientes a los mismos, ha decidido prever la imposición de la medida de exclusión del turno de oficio a todo Letrado que haya cometido una falta grave o muy grave relacionada con el ejercicio de sus funciones en el turno de oficio, precisamente porque existen unos fines constitucionalmente legítimos que han de ser preservados, como son los de garantizar la efectividad de la defensa de los ciudadanos.

Fundamentos jurídicos

  1. Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta resolución, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 22 de Madrid plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 42 b) de la Ley 1/1996, de asistencia jurídica gratuita, que dispone:

    El régimen disciplinario de los abogados y procuradores de los servicios de asistencia jurídica gratuita se regirá por las mismas reglas establecidas con carácter general para el desempeño de dichas profesiones, con las siguientes especialidades:

    a) La imposición de sanciones por infracciones graves o muy graves, relacionadas con las actuaciones desarrolladas en aplicación de lo establecido en esta Ley, llevará aparejada, en todo caso, la exclusión del profesional de los servicios de asistencia jurídica gratuita.

    En opinión del órgano judicial promotor de la cuestión el precepto ahora reproducido es contrario a los principios de taxatividad y proporcionalidad en materia sancionadora (art. 25.1 CE). El primero de estos reproches se conecta con la denuncia de vulneración del principio de seguridad jurídica garantizado por el art. 9.3 CE.

  2. Con respecto al primero de los principios que el órgano judicial a quo entiende quebrantados por el precepto legal cumple reiterar ahora la consideración del principio de taxatividad como fundamento de la garantía material del derecho a la legalidad sancionadora proclamado por el art. 25.1 CE. Así, según se indica en la reciente STC 242/2005, de 10 de octubre, esta garantía material “aparece derivada del mandato de taxatividad o de lex certa y se concreta en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las Leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones. Por tanto, la garantía material implica que la norma punitiva permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa, lo que conlleva que no quepa constitucionalmente admitir formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador (por todas, SSTC 100/2003, de 2 de junio, FJ 2, y 26/2005, de 14 de febrero, FJ 3) (FJ 2; en parecidos términos, STC 98/2006, de 27 de marzo, FJ 3).

    Pues bien, admitida la naturaleza sancionadora de la medida prevista en el art. 42 b) de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita, en el presente caso no podemos compartir la afirmación de que la dicción del precepto represente atentado alguno contra el principio de taxatividad. Tanto la infracción como la sanción se encuentran suficientemente predeterminadas y permiten que los eventuales afectados —aquí, profesionales del Derecho— determinen libremente sus conductas teniendo a la vista la hipotética sanción que les será impuesta.

    Con respecto a la tipificación de las infracciones es cierto que la determinación de las conductas ilícitas se hace por remisión a las reglas generales, pero no es menos cierto que estas reglas generales deben ser conocidas por el colectivo cuya actividad profesional ordenan. Además debe hacerse notar que no todas las infracciones graves o muy graves llevan aparejada la exclusión del turno de justicia gratuita, sino sólo las “relacionadas con las actuaciones desarrolladas en aplicación de lo establecido en esta Ley”; esto es, ilícitos disciplinario que se cometan con ocasión del desempeño de la labor profesional en el servicio de justicia gratuita.

    Por lo que se refiere a las sanciones, la puesta en cuestión del principio de taxatividad se concreta en el reproche que el órgano judicial dirige contra el precepto legal cuestionado por no fijar un plazo determinado de cumplimiento de la medida. El Fiscal General del Estado en el trámite de alegaciones de este incidente ha postulado una interpretación del alcance temporal de la medida que entraña el riesgo de privar a la misma de toda eficacia. Tanto en el caso de los Abogados como en el de los Procuradores de los Tribunales la comisión de infracciones muy graves y graves es sancionada con la suspensión temporal del ejercicio de la profesión o la expulsión del Colegio profesional correspondiente (arts. 87.1 y 2 del Estatuto General de la Abogacía, aprobado por Real Decreto 658/2001, de 22 de junio y 68.1 y 2 del Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, aprobado por Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre, respectivamente). Pues bien, equiparar el tiempo de exclusión del servicio de asistencia jurídica gratuita con el de la duración de la sanción de suspensión en el ejercicio de la profesión o expulsión del colegio priva de sentido a lo dispuesto en el art. 42 b) de la Ley de asistencia jurídica gratuita, ya que cualquiera de aquellas sanciones impide de suyo al profesional afectado tomar parte activa en ese servicio.

    Frente a esta tesis, hemos de constatar que la exclusión del servicio de asistencia jurídica gratuita tiene carácter perpetuo. Esta extensión temporal halla perfecta explicación en la finalidad a la que sirve la medida que nos ocupa. Como acertadamente se ha afirmado, la potestad disciplinaria de los Colegios profesionales persigue, con carácter general, la preservación del correcto ejercicio de la profesión o la deontología profesional. A esta finalidad general se añade, en este caso, la adecuada prestación de un servicio público, el de asistencia jurídica gratuita, cuya gestión se encomienda legalmente a los Colegios de Abogados y Procuradores y con el que se trata de asegurar que ninguna persona quede procesalmente indefensa por carecer de recursos para litigar (STC 117/1998, de 2 de junio, FJ 3). En tanto que lo primero incide sobre el ejercicio de la profesión, lo segundo atiende a la exigencia de probidad con que deben conducirse inexorablemente los profesionales del Derecho que colaboran a la realización de ese objetivo de relevancia constitucional.

  3. A su vez, la pretendida vulneración del principio de proporcionalidad se desglosa en una doble vertiente.

    Por una parte, en estrecha conexión con el principio de taxatividad, el órgano judicial señala la ausencia de una precisa determinación de la duración temporal de la medida. Este reproche ya ha merecido cumplida respuesta, que no es preciso reiterar ahora.

    Por otra, se cuestiona la previsión de una misma medida para las infracciones graves y muy graves, sin ponderar el diferente desvalor de unos y otros supuestos. Sin embargo, no puede compartirse esta tesis que limita la incidencia sobre el bien jurídico preservado exclusivamente a los supuestos de comisión de infracciones muy graves.

    A este respecto debemos insistir en que la función principal de los Abogados y de los Procuradores de los Tribunales consiste en ejercer las funciones correspondientes a su profesión, siendo el servicio de asistencia jurídica gratuita una de las muchas que pueden realizar y sobre la cual los Colegios tienen una indudable responsabilidad, que les debe llevar a extremar su celo y cuidado en aras de la preservación del derecho a la defensa de terceros. En efecto, la exclusión del turno de asistencia jurídica gratuita debe considerarse tanto una medida de organización de este servicio como el resultado de la ponderación efectuada por el legislador entre la expectativa de participación de los Abogados y Procuradores en esta actividad profesional y el bien jurídico preservado con la sanción por la comisión de un ilícito disciplinario con ocasión de la intervención de esos profesionales en el mencionado servicio. Pues bien, debe admitirse que la comisión de una infracción grave representa, en este caso, un atentado de la suficiente entidad para el derecho de acceso a la jurisdicción de terceros que justifica de por sí la imposición de la medida discutida. Tanto más, evidentemente, cuando la acción ha sido tipificada como infracción muy grave. En ambos supuestos se priva a los ciudadanos del ejercicio real y efectivo del derecho consagrado en el art. 119 CE, cuya “finalidad inmediata radica en permitir el acceso a la justicia, para interponer pretensiones u oponerse a ellas, a quienes no tienen medios económicos suficientes para ello y, más ampliamente, trata de asegurar que ninguna persona quede procesalmente indefensa por carecer de recursos para litigar” (por todas, STC 187/2004, de 2 de noviembre, FJ 3).

    Se pone así de relieve la racionalidad de la decisión legislativa, consistente en excluir a quienes han atentado contra la deontología profesional en la prestación del servicio; la medida se establece en garantía de terceros -quienes han de solicitar asistencia jurídica gratuita- y para evitar reiteración en las conductas contrarias a la buena praxis profesional en un ámbito especialmente sensible. Convendrá ser conscientes de que mediante los servicios de asistencia jurídica gratuita se contribuye a la realización del fin social del Estado (art. 1.1 CE). Por ello mismo no deberá ignorarse que los potenciales perjudicados por la incorrecta actuación de los profesionales integrados en esos servicios serán los ciudadanos más desvalidos, con respecto de los cuales los poderes públicos, y en particular el legislador, deben extremar el cuidado para asegurar que disfrutan de una igualdad real y efectiva en el ejercicio del derecho proclamado en el art. 119 CE y sobre cuyo carácter instrumental con respecto a los derechos fundamentales y garantías procesales del art. 24 CE nos hemos pronunciado en reiteradas ocasiones (por todas, STC 127/2005, de 23 de mayo, FJ 3).

    A mayor abundamiento, la determinación del desvalor de la acción no se lleva a efecto en términos abstractos, sino singularizando las infracciones muy graves y graves que se cometan con ocasión de la prestación del servicio de asistencia jurídica gratuita. Por las razones expuestas, esta forma de ponderar los bienes y valores en presencia no puede considerarse contraria a los preceptos constitucionales citados en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad pues atiende específicamente a las peculiaridades que se concitan en esta actividad prestacional de los profesionales del Derecho.

    Por lo expuesto, el Pleno

    A C U E R D A

    Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.

    Madrid, a diecinueve de julio de dos mil seis.

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