ATC 251/2004, 12 de Julio de 2004

1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 29 de abril de 2002, doña Montserrat Sorribes Calle, Procuradora de los Tribunales y de Automáticos J. Vilar, S.A., que actúa bajo la asistencia del Letrado don Gonzalo Hernández Hernández, interpuso recurso de amparo contra la resolución de la que se hace mérito en el encabezamiento, así como contra el acto administrativo confirmado por dicha Sentencia.

2. Son hechos relevantes para decidir acerca de la admisión los que seguidamente se reseñan:

   1. El 18 de octubre de 2001 el Consejero de Interior de la Generalidad de Cataluña dicta resolución por la que se impone a la mercantil ahora demandante de amparo una multa de 3005,56 euros. Según se consigna en el Hecho primero de dicha resolución, “en fecha 19 de abril de 2001 se dictó acuerdo de inicio de expediente sancionador contra la empresa explotadora AUTOMATICOS J. VILAR, S.A., en virtud del acta levantada el 24 de enero de 2001 por los agentes de la policía de la Generalidad-Mossos d’Esquadra en inspección realizada en el local BAR GRANJA, situado en la calle Llobregos, núm. 144, de Barcelona, al haberse comprobado que en el mencionado local había instalada y en funcionamiento una máquina tipo GRUA modelo PLANET SURPRISE, propiedad de la empresa explotadora AUTOMATICOS J. VILAR, S.A., que dispensaba objetos de valor superior al del importe necesario para utilizarla, así como otros de valor sensiblemente inferior a este importe”.

      Por otro lado se descarta que concurra la excepción del art. 2 a) del Reglamento de máquinas recreativas y de azar, aprobado por el Decreto de la Generalidad de Cataluña 28/1997, de 21 de enero, pues dicho precepto requiere que la máquina expendedora dispense al usuario un producto cuyo valor se corresponda con el facial de la moneda depositada. A este respecto se reseña que, si bien la máquina de la que es titular la ahora demandante de amparo fue declarada excluida mediante Resolución de 28 de julio de 1999, la actuación inspectora de los agentes de policía de la Generalidad-Mossos de Esquadra y la prueba practicada en el expediente sancionador ha puesto de manifiesto que el funcionamiento de dicha máquina “no se corresponde con el de una máquina expendedora, ya que dispensa objetos de un valor sensiblemente inferior al importe de la moneda depositada, objetos que además no se encuentran visibles para los usuarios desde el exterior, o en algunos casos no da ningún objeto”. De donde se deduce que la máquina no puede entenderse excluida, siéndole de aplicación la Ley 1/1991, de 27 de febrero, reguladora del Régimen Sancionador del Juego en Cataluña, sancionándose a la empresa por la comisión de una falta muy grave tipificada en el art. 3 c) de dicha Ley, consistente en “incumplir órdenes, mandatos y prohibiciones previstas por la normativa vigente o contenidas en las autorizaciones específicas e incumplir actos administrativos de ejecución”.

   2. Contra esta sanción se interpuso recurso contencioso-administrativo. En el escrito de demanda se adujo la vulneración de los principios de legalidad y tipicidad, puesto que el art. 2 a) del Reglamento de máquinas recreativas y de azar no contiene ninguna obligación o mandato, por lo que no resulta idóneo para integrar el tipo del art. 3 c) de la Ley 1/1991. El mencionado precepto reglamentario no hace sino excluir del ámbito de aplicación del Reglamento “las máquinas expendedoras de productos, es decir, aquellas que se limitan a efectuar mecánicamente ventas a cambio del importe depositado, siempre que el valor de mercado del producto o servicio ofrecido por la máquina se corresponda con éste y que el mecanismo no dé lugar ni se preste a ningún tipo de juego o apuesta”.

   3. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Barcelona, mediante Sentencia de 2 de abril de 2002, desestimó el recurso en su integridad. En dicha resolución, tras señalarse que la cuestión ha sido objeto de otros pronunciamientos anteriores, todos ellos desestimatorios, porque se entendió que se trataba de la explotación de una máquina de juego sin la obtención de la autorización administrativa previa, se rechaza la vulneración del principio de legalidad sancionadora puesto que “si bien la resolución impugnada carece de la debida claridad expositiva, al hacer recaer su motivación en una doble negación –esta es, que la máquina no cumple los requisitos para su no afectación por el Reglamento de máquinas recreativas-, a la vez que tan sólo implícitamente alude a lo que constituye la premisa mayor del silogismo –que las máquinas expendedoras que incluyen elemento de juego, envite o azar deben ser homologadas e inscritas como recreativas tipo ‘B’ y, por tanto, sometidas a su régimen normativo de solicitud y autorización previa de explotación-, de ello no cabe deducir que la explotación de la máquina grúa en la forma descrita en la demanda no suponga incumplimiento de las obligaciones formales y materiales que para las máquinas recreativas establece el Reglamento de aplicación, o de las prohibiciones para el caso contrario impuestas [...] que es precisamente en lo que consiste la infracción por la que fue sancionada, ni así tampoco falta de conocimiento completo de la imputación, pues en todo caso su destinatario pudo colegir del antecedente de hecho primero de la resolución que la infracción consistía en la instalación y funcionamiento de una máquina tipo grúa que dispensaba bien objetos de valor superior al precio para su utilización, bien otros de valor sensiblemente inferior a ese importe, así como, de sus consideraciones jurídicas segunda y tercera, que dicha máquina en razón de la forma de su utilización no quedaba dispensada de la regulación del Reglamento de máquinas recreativas, mas que, por todo ello, se había incurrido en una infracción muy grave consistente en el incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la normativa vigente”.

3. Finalmente se interpone recurso de amparo constitucional, por la vía de los arts. 43 y 44 LOTC, solicitándose la anulación de las resoluciones administrativa y judicial citadas. De manera específica se achaca a la resolución administrativa el haberse fundado en un precepto –el art. 2 a) del Reglamento de máquinas recreativas y de azar- que no tipifica la conducta sancionada, quebrantándose de este modo el derecho a la legalidad sancionadora proclamado por el art. 25.1 CE, al no respetarse los principios de legalidad y tipicidad. Por lo que hace a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Barcelona se denuncia la vulneración de los arts. 24 y 25 CE “al no respetar dicha Sentencia los principios de congruencia judicial, seguridad jurídica, defensa efectiva y, en especial, el principio acusatorio”.

   La mercantil recurrente se queja de que en ningún momento del procedimiento sancionador se le reprochó el incumplimiento de lo dispuesto en el art. 4.2.1 del Reglamento de máquinas recreativas y de azar, aprobado por Decreto 28/1997, de 21 de enero, conforme al cual, “deberán ser homologadas e inscritas como modelos de máquinas tipo B, las máquinas expendedoras que incluyan algún elemento de juego, apuesta, envite o azar”. Antes bien, el tipo se integró con los arts. 3 c) de la Ley 1/1991, de acuerdo al cual es infracción muy grave el incumplimiento de “órdenes, mandatos y prohibiciones previstas por la normativa vigente”, y el art. 2 a) del Reglamento antes citado, que excluye de su ámbito de aplicación las máquinas expendedoras de productos. Es decir, en este precepto reglamentario no se contiene orden, mandato o prohibición alguna, sino que sólo se especifica a contrario su alcance. Ha sido en la Sentencia impugnada donde, al acogerse las manifestaciones realizadas por el Letrado de la Generalidad durante el curso de la vista oral, se integra el tipo con el incumplimiento del mandato de homologación de la máquina. De este modo el órgano judicial no ha cumplido su función revisora de la actuación administrativa, sino que ha cooperado con la Administración en el ejercicio de una potestad privativamente atribuida a ésta subsanando las deficiencias padecidas. Al actuar de este modo ha vulnerado el derecho a la defensa del recurrente por quebrantamiento del principio acusatorio.

4. Mediante providencia de 8 de mayo de 2003 se concedió, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, un plazo común de diez días a la recurrente y al Ministerio Fiscal para que formularan las alegaciones que estimasen pertinentes acerca de la concurrencia de la causa de inadmisión prevista en el art. 50.1 c) LOTC, consistente en la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda de amparo.

5. El escrito de alegaciones de la recurrente se presentó en este Tribunal el 23 de mayo de 2003. En dicho escrito se reiteran las razones por las cuales la demandante de amparo entiende que tanto la resolución administrativa sancionadora como la Sentencia han vulnerado los principios de legalidad y tipicidad (en especial, el principio acusatorio), garantizados por el art. 25.1 CE.

   Con respecto a la resolución administrativa sancionadora se insiste en que el art. 2 a) del Reglamento no impone obligación alguna, en el sentido y con el alcance que pretende la Administración autonómica, pues se limita a definir, en negativo, el ámbito de aplicación del Reglamento. En ningún momento la Administración imputó expresamente a la empresa no haber solicitado las autorizaciones pertinentes y haber actuado en el tráfico mercantil al margen de la norma reglamentaria que a posteriori se entendió transgredida. En cuanto a la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Barcelona, de 2 de abril de 2002, se le achaca en especial el haber confirmado la sanción mediante un razonamiento que evidencia la existencia de las conculcaciones constitucionales denunciadas, puesto que introduce hechos que no fueron objeto del expediente administrativo sancionador, introduciéndose ex novo la supuesta falta de homologación y de inscripción de la máquina.

6. El 29 de mayo de 2003 tuvo entrada en el Registro general de este Tribunal el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal, en el que se interesa la inadmisión del recurso de amparo.

   En opinión del Ministerio Fiscal la resolución judicial no ha incurrido en ninguna de las tachas constitucionales que contra ella se alzan por la demandante de amparo. No ha habido vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) porque no ha existido desviación procesal, toda vez que el Juzgado se limitó a partir del precepto reglamentario para alcanzar la conclusión de que la máquina había de entenderse incluida en el grupo de las máquinas de juego tipo “b”, cuestión de estricta legalidad, puesto que se refiere al régimen de homologación y autorización cuyo desconocimiento motivó la imposición de la sanción. También carecería de contenido constitucional la demanda de amparo, en cuanto se aduce la vulneración del derecho a ser informado de la acusación, puesto que los hechos afirmados por la resolución administrativa y la Sentencia no se alteraron: que la máquina explotada no podía considerarse simplemente como expendedora de productos y, por consiguiente, estaba sometida al régimen de autorización, homologación y control de las máquinas de juego.

   Para el Ministerio Fiscal tampoco habría mediado lesión del principio de legalidad sancionadora, puesto que la cuestión planteada ante este Tribunal se refiere exclusivamente a la subsunción de los hechos en la norma tipificadora, función que corresponde a la competencia privativa de los órganos judiciales. La existencia de resoluciones contradictorias poco aporta a este respecto, máxime cuando existe una norma legal que presta suficiente cobertura al acto administrativo y en la que se contiene el núcleo básico de la infracción, remitiéndose a la regulación reglamentaria cuestiones que, en sí mismas consideradas, son ajenas a la cuestión sancionadora, puesto que regulan una realidad compleja de regímenes jurídicos en relación con los distintos tipos de máquinas recreativas y de juego, generando una especial vinculación de las mismas con la Administración competente.

1. Son objeto de impugnación en este recurso de amparo la resolución del Consejero de Interior de la Generalidad de Cataluña de 18 de octubre de 2001, por la que se impuso a la empresa Automáticos J. Vilar, S.A. una sanción de 3.005,56 euros por la comisión de una infracción en materia de juego, y la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Barcelona, de 2 de abril de 2002, que confirmó aquélla. La demandante de amparo achaca a estos actos de los poderes públicos la vulneración de diversos derechos fundamentales proclamados en los arts. 24 y 25 CE, opinión que no comparte el Ministerio Fiscal, quien interesa la inadmisión del presente recurso por carecer manifiestamente de contenido que justifique un pronunciamiento sobre el fondo por parte de este Tribunal [art. 50.1 c) LOTC].

2. La recurrente achaca a las resoluciones impugnadas la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE). Esta queja presenta una doble vertiente, en función del objeto contra el que se dirija.

   Así, por lo que se refiere a la resolución administrativa sancionadora, denuncia la recurrente que carece de la mínima identificación del tipo infractor que se habría cometido, toda vez que la mención al art. 3 c) de la Ley 1/1991, de 27 de febrero, reguladora del Régimen Sancionador del Juego en Cataluña, que califica como infracción muy grave el incumplimiento de “órdenes, mandatos y prohibiciones previstas por la normativa vigente”, se completa con la cita del art. 2 a) del Reglamento de máquinas recreativas y de azar (RMRA), aprobado por Decreto 28/1997, de 21 de enero, siendo así que en este precepto reglamentario no se formula ninguna orden, mandato o prohibición, sino que se limita a excluir del ámbito de aplicación del Reglamento las máquinas expendedoras de productos.

   A la resolución judicial le reprocha la mercantil recurrente el haberse preocupado por reparar el yerro en el que, según ella, habría incurrido la Administración autora del acto impugnado, renunciando con ello el órgano judicial a ejercer su función tutelar de los derechos de los ciudadanos. De tal suerte que, al acogerse las tesis auspiciadas por el Letrado de la Generalidad, se procedió a la integración del tipo con el incumplimiento del deber de homologación de la máquina, impuesto en el art. 4.2.1 del Reglamento antes mencionado.

   Como ya se ha avanzado el Ministerio Fiscal no participa de las tesis expuestas por la recurrente, entendiendo que la cuestión planteada ante este Tribunal se refiere exclusivamente a la subsunción de los hechos en la norma tipificadora, función propiamente judicial y en cuyo ejercicio no cree que se haya incurrido en ningún vicio constitucional, pues existe una norma legal que brinda cobertura al acto administrativo en la que se contiene el núcleo básico de la infracción y que remite a la regulación reglamentaria aspectos eminentemente técnicos, cuales son los relativos a la ordenación de la diversidad de máquinas recreativas y de juego existentes.

3. Comenzando por la vulneración del art. 25.1 CE, que la demandante achaca a la resolución administrativa, la queja carece con toda evidencia de contenido que justifique un pronunciamiento sobre el fondo por parte de este Tribunal, lo que aconseja la inadmisión del presente motivo de amparo conforme a lo previsto en el art. 50.1 c) LOTC. A juicio de la recurrente, la resolución administrativa, se ha fundado en un precepto como el art. 2 a) del RMRA, que, en su opinión, no tipifica la conducta sancionada y tiene un alcance meramente informativo, que se limita a definir lo que es una máquina expendedora. Para analizar el contenido de la queja es preciso partir de la constatación de que, en la parte dispositiva de la resolución, se establece que se impone a la hoy demandante de amparo una sanción consistente en una multa por importe de quinientas mil pesetas “por la comisión de un incumplimiento de lo que dispone el art. 2 a) del Decreto 28/1997, de 21 de enero, por el que se aprueba el RMRA y de la resolución de exclusión del tipo grúa modelo ‘Planet Surprise’, de fecha 28 de julio de 1999, la cual supone la infracción tipificada como una falta de carácter muy grave en virtud del art. 3 c) de la Ley 1/1991, de 27 de febrero, reguladora del régimen sancionado en materia de juego”. El art. 3 c) de la citada Ley 1/1991 establece que tendrán la consideración de faltas muy graves “incumplir órdenes, mandatos y prohibiciones previstas por la normativa vigente o contenidas en las autorizaciones específicas e incumplir actas administrativas de ejecución”.

   En su vertiente material, que es a la que parece referirse la demandante, el art. 25.1 CE “lleva consigo la exigencia de que la norma punitiva permita predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracciones” (STC 129/2003, de 30 de junio, FJ 4). La garantía material derivada del principio de tipicidad no se agota en la elaboración de la norma, sino que se extiende a su aplicación, en cuyo momento los poderes públicos están también sometidos al principio de tipicidad “en el sentido de que, por un lado, se encuentran en una situación de sujeción estricta a las normas sancionadoras y, por otro, les está vedada la interpretación extensiva y la analogía in malam partem, es decir la exégesis y aplicación de las normas fuera de los supuestos y de los límites que ellas determinan” (STC 52/2003, de 17 de marzo, FJ 5). En este ámbito, la tarea que incumbe a este Tribunal es la de “supervisar externamente que la interpretación adoptada responde a unas reglas mínimas de interpretación, de modo que quepa afirmar que la decisión sancionada era un resultado previsible, en cuanto razonable, de lo decidido por la soberanía popular, por lo que se proscriben constitucionalmente aquellas otras incompatibles con el tenor literal de los preceptos aplicables o inadecuados a los valores que con ellas se intenta tutelar (STC 52/2003, de 17 de marzo, FJ 5 y las SSTC que allí se citan). En la STC 161/2003, de 15 de septiembre, FJ 3, se ha añadido, en fin, como exigencia del art. 25.1 CE en el ámbito de las sanciones administrativas y en relación con el principio de seguridad jurídica también garantizado constitucionalmente (art. 9.3 CE), la de que el ciudadano pueda conocer en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona, sin que esté excluido que una norma de rango reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los preceptos legales, a cuya identificación directa o razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE. En esa Sentencia dijimos que el citado precepto constitucional requiere “que, cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora, sea la propia resolución administrativa, que pone fin al procedimiento, la que, como parte de su motivación [la impuesta por los arts. 54.1 a) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común], identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona... a cuya identificación directa o razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE.”.

   En este caso, existía una norma sancionadora previa, como es el art. 3 c) de la Ley 1/1991, de 27 de febrero, que considera falta muy grave “el incumplimiento de órdenes, mandatos y prohibiciones previstas por la normativa vigente o contenidas en las autorizaciones específicas e incumplir actos administrativos de ejecución”. Consta también en la propia resolución administrativa que el fundamento legal de la sanción se encontraba en el precepto citado, por lo que, de acuerdo con lo expuesto, comprobada la existencia de una norma tipificadora de la infracción anterior a los hechos sancionados, y la identificación e invocación de la misma en la resolución sancionadora, es preciso efectuar la supervisión externa de su aplicación.

   En este sentido, hay que descartar que la Administración se sirviera de una interpretación incompatible con el tenor literal de los preceptos que aplicó y que invocó en la resolución dictada. En efecto, como ya se ha dicho, los hechos que se consideran probados (y que la demandante no discute) consisten, en primer lugar, en la tenencia por la demandante de una máquina expendedora de productos, homologada como tal en virtud de una resolución administrativa, para “efectuar mecánicamente ventas a cambio del importe depositado, siempre que el valor de mercado del producto o servicio ofrecido por la máquina se corresponda con éste y que el mecanismo no dé lugar ni se preste a ningún tipo de juego o apuesta”. Y, en segundo termino, en la explotación de la máquina en un establecimiento de hostelería, no como tal máquina expendedora, sino como máquina recreativa, ya que libraba objetos cuyo valor no se correspondía con el importe depositado. La resolución sancionadora ha interpretado que ello supone el incumplimiento de la resolución administrativa de 28 de julio de 1999, que, al homologarla como máquina expendedora, suponía su exclusión de ésta del ámbito de aplicación del RMRA. Así lo dice expresamente la resolución sancionadora tanto en su fundamento jurídico quinto (en el que se indica que el hecho de que la máquina entregara objetos que no se correspondían con el valor del importe depositado “constituye un incumplimiento... de la resolución de exclusión... de fecha 28 de julio de 1999)”, como en su parte dispositiva. La interpretación que ha conducido a la resolución sancionadora a subsumir ese incumplimiento en la falta tipificada en el art. 3 c) de la Ley 1/1991, de 27 de febrero (que considera como muy grave la consistente en incumplir actos administrativos de ejecución), no puede considerarse extravagante ni ajena a los criterios interpretativos propios de nuestra comunidad jurídica, lo que implica que no puede reputarse que la imposición de la correspondiente sanción vulnere el art. 25.1 CE. La argumentación de la demanda de amparo se basa en sostener que el único hecho probado era el de que la máquina no era expendedora y en que el único precepto tipificador era el art. 2 a) del RMRA, cuando ello no es así. La resolución sancionadora integra, en los datos de hecho, tanto la existencia de una resolución administrativa de fecha 28 de julio de 1999, que suponía que la máquina en cuestión era sólo expendedora, como la posterior explotación de la máquina como máquina recreativa y no como máquina expendedora. Y si bien es cierto que la resolución alude a la infracción del art. 2 a) del RMRA (que, en opinión de la demandante, es un precepto meramente “informativo”), no lo es menos que menciona también (y al mismo nivel) el incumplimiento de la citada resolución administrativa de 28 de julio de 1999, incumplimiento que racionalmente cabe considerar como constitutivo de la infracción administrativa tipificada en el art. 3 c) de la Ley 1/1991, de 27 de febrero, lo que supone que, al apreciarlo así, la resolución administrativa no vulneró el art. 25.1 CE. No nos corresponde evidentemente ir más allá del control externo a que antes hemos hecho referencia, pues, de lo contrario, invadiríamos las atribuciones propias de los órganos jurisdiccionales en la interpretación de las normas.

4. A la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 2 de Barcelona, la entidad demandante le imputa la vulneración del art. 25.1. CE en los mismos términos en que lo hizo respecto de la resolución administrativa. En consecuencia, la resolución no incurre en la mencionada vulneración, no cabe imputársela tampoco, a la Sentencia.

5. Desde el punto de vista del art. 24 CE, la queja de la demandante frente a la Sentencia consiste en que ésta, no obstante, reconocer la misma la falta de tipicidad de la conducta imputada en el art. 2 a) del RMRA, y haciendo caso omiso de los términos en que habría quedado planteado el debate litigioso, (se) fundó... en el incumplimiento de la homologación tipificada en el art. 4.2.1 del citado Reglamento. Considera la demandante que el Juzgado ha fallado en su contra dando a la sanción impuesta un fundamento fáctico (la falta de homologación e inscripción de la máquina) y un amparo normativo (el art. 4.2.1 RMRA) distintos de los expresados en la resolución recurrida y que ello ha supuesto su indefensión y la trasgresión de su derecho a ser informada de la acusación y a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, dado que el fallo se habría motivado en hechos y preceptos que no fueron objeto del procedimiento sancionador y, en especial, la transgresión asimismo del principio acusatorio, que exige un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia primitiva que a aquélla se liga, con vulneración del art. 24.2 CE. En palabras de la demandante, puede decirse que el núcleo de su queja, en cuanto afecta al art. 24 CE, consiste en que el Juez, “mediante extrañas interpretaciones de los hechos, está subsanando, que no revisando”, el acto administrativo para “convalidar o confirmar la sanción administrativa impuesta”.

   Aunque la demandante imputa las vulneraciones del art. 24 CE a la Sentencia, en rigor, la segunda de ellas –la del derecho a ser informado de la acusación- sólo podría ser achacada a la resolución judicial si se apreciara que había sido ella la que había impuesto la sanción. En realidad no se trata de una queja autónoma, sino la expresión de un efecto de la, a juicio de la referida demandante, inadecuada subrogación del órgano judicial en la posición del órgano administrativo, que, al haber convalidado la sanción fundándola en hechos distintos de los que habían sustentado el procedimiento administrativo, habría incurrido no sólo en una denegación de justicia, sino también provocado la indefensión de la demandante. La viabilidad del amparo en este punto depende, pues, de que se acepte que, en definitiva, la resolución administrativa no estaba motivada y que fue el órgano judicial el que suministró el sustento fáctico y jurídico al ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración. En caso contrario, la queja debería ser, al igual que la anterior, inadmitida.

6. Este Tribunal ha afirmado la relevancia constitucional –y no sólo legal- del deber de motivar las resoluciones administrativas sancionadoras, motivación que cumple la función de constatar que la sanción impuesta constituye una proporcionada aplicación de una norma sancionadora previa y que resulta imprescindible en orden al adecuado control de la resolución en cuestión (STC 7/1998, de 13 de enero, FJ 6). Después de lo expuesto más arriba acerca de la queja relativa al art. 25.1 CE, no puede sino concluirse que la resolución sancionadora está suficientemente motivada, tal y como, en el plano de la legalidad ordinaria, requieren los arts. 54.1 y 138.1 LRJAP. En efecto, en las consideraciones jurídicas tercera y quinta de la resolución administrativa se contienen los hechos relevantes para la adopción de la sanción: la tenencia por la demandante de una máquina excluida, en virtud de una resolución administrativa, de la posibilidad de ser utilizada como máquina recreativa y de azar, por una parte; y, por otra, su explotación efectiva como máquina recreativa y de azar. También contiene la resolución sancionadora la argumentación de la razón por la que se consideró que la explotación no se ajustaba al carácter y a las limitaciones de las máquinas simplemente expendedoras; y, finalmente, se consideró que los hechos suponían, un incumplimiento no sólo del art. 2 a) del RMRA, sino también de la resolución administrativa que excluía la explotación como máquina recreativa de la que había sido homologada sólo como máquina expendedora. Ello supone, a juicio del órgano sancionador, la comisión de la infracción muy grave recogida en el art. 3 c) de la Ley 1/1991, de 27 de febrero. Que esta motivación es perfectamente lógica y coherente en lo interno y explícita en lo externo no resulta dudoso, habida cuenta de que dicho precepto considera sancionable el no sólo el incumplimiento de órdenes, mandatos y prohibiciones previstas por la normativa vigente sino también de las contenidas en las autorizaciones específicas y el de actos administrativos de ejecución.

   La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 2 de Barcelona no fue, pues, la que sustentó ex post la decisión administrativa, decisión que, al contrario, se explica por sí misma. Lo que hace la Sentencia, en especial en el fragmento de la misma transcrito en los antecedentes, no es suministrar una motivación que la resolución sancionadora habría omitido. Ello no sería constitucionalmente lícito como respuesta a una impugnación contencioso-administrativa, pues, como este Tribunal ha dicho en más de una ocasión, “no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción” (STC 89/1995, FJ 4), por lo que la Sentencia contencioso-administrativa aunque “justificase la sanción en todos sus extremos, nunca podría venir a sustituir o de alguna manera sanar la falta de motivación del acto administrativo (STC 7/1998, FJ 6). O, como ha dicho la reciente STC 161/2003 (FJ 3), “no es función de los jueces y tribunales reconstruir la sanción impuesta por la Administración sin fundamento legal expreso o razonablemente deducible mediante la búsqueda de oficio de preceptos legales bajo los que puedan subsumirse los hechos declarados probados por la Administración. En el ámbito administrativo sancionador corresponde a la Administración, según el Derecho vigente, la completa realización del primer proceso de aplicación de la norma... lo que implica la completa realización del denominado silogismo de determinación de la consecuencia jurídica: constatación de los hechos, interpretación del supuesto de hecho de la norma, subsunción de los hechos en el supuesto de hecho normativo y determinación de la consecuencia jurídica. El órgano judicial puede controlar posteriormente la corrección de ese proceso realizado por la Administración, pero no puede llevar a cabo por sí mismo la subsunción bajo preceptos legales encontrados por él, y que la Administración no había identificado expresa o tácitamente, con el objeto de mantener la sanción impuesta tras su declaración de conformidad a Derecho. De esta forma, el juez no revisaría la legalidad del ejercicio de la potestad sancionadora sino que, más bien, lo completaría”.

   Es claro que lo sucedido en el caso que se presenta ante nosotros no es una ilícita asunción de funciones sancionadoras por el órgano contencioso-administrativo. Ni siquiera puede decirse que en esta ocasión el órgano jurisdiccional considerara que la conducta sancionada por la Administración era constitutiva no de la infracción por ella apreciada, sino de otra cercana, de la misma naturaleza y de igual o menor gravedad (apreciación habría resultado lícita en principio, de acuerdo con la STC 10/1988, de 1 de febrero, siempre y cuando se dé una identidad del hecho punible y que ambos tipos –el aplicado por la Administración y el considerado procedente por el órgano judicial- sean “generalmente homogéneos” o de una misma naturaleza, no se produzca indefensión y el tipo considerado sea de igual o menor gravedad, según se exige para el orden penal en las SSTC 12/1981, 105/1983, 104/1986 y 10/1988 y en los AATC 84/1991, 3/1993 y 244/1995).

   La Sentencia no ha reconstruido o completado la sanción administrativa añadiendo o supliendo fundamentos fácticos o jurídicos omitidos en la resolución administrativa. Por el contrario, se ha limitado a dar respuesta a la argumentación de la demanda contencioso-administrativa, que había sostenido que la sanción carecía de sustento legal. Ante ese alegato la Sentencia comienza por dar por buena la descripción de hechos de la demanda (FJ 3 in fine), que según el juzgador no difiere de la contenida en la resolución administrativa. En cuanto a ésta, aunque indica que adolece de claridad expositiva, la Sentencia asume la subsunción que en ella se efectúa y su motivación, motivación que, como ya se ha razonado, es respetuosa del art. 25.1 CE. En efecto, la Sentencia viene a confirmar el criterio administrativo de que la explotación de la máquina de la demandante suponía “el incumplimiento de las obligaciones formales y materiales que para las máquinas recreativas establece el RMRA o de las prohibiciones para el caso contrario impuestas” y que la infracción consistió, dice la Sentencia con remisión expresa a las consideraciones jurídicas segunda y tercera de la resolución administrativa, en que la máquina “en razón de la forma de su utilización no quedaba dispensada de la regulación del Reglamento de máquinas recreativas... (y) que por todo ello se había incurrido en una infracción muy grave consistente en el incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la normativa vigente”, que es precisamente el tipo infractor del art. 3 c) de la Ley 1/1991, de 27 de febrero, que fue el invocado por la Administración en su resolución. Que la Sentencia afirme que la acción cometida podía ser susceptible de subsunción en infracciones más específicas (FJ 4, in fine) no supone, obviamente, que haya considerado improcedente la calificación más genérica efectuada por la resolución administrativa.

7. No podemos, pues, sino, en virtud de lo dispuesto en el art. 50.1.c LOTC, inadmitir la demanda por su evidente carencia de contenido constitucional, según apreciamos inicialmente en la providencia de 8 de mayo de 2003.

   Por todo lo expuesto, la Sección

La inadmisión del presente recurso de amparo y el archivo de las actuaciones.

Madrid, a doce de julio de dos mil cuatro.