ATC 55/2006, 15 de Febrero de 2006
| Ponente | Excms. Srs. Casas Baamonde, Jiménez Sánchez, Conde Martín de Hijas, Delgado Barrio, Pérez Vera, García-Calvo y Montiel, Gay Montalvo, Rodríguez-Zapata Pérez, Rodríguez Arribas, Sala Sánchez, Aragón Reyes y Pérez Tremps |
| Fecha de Resolución | 15 de Febrero de 2006 |
| Emisor | Tribunal Constitucional - Pleno |
| ECLI | ES:TC:2006:55A |
| Número de Recurso | 587-2005 |
A U T O
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El 28 de enero de 2005 se registró en este Tribunal Constitucional un escrito de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, fechado el día 19 anterior, al que se acompaña Auto del mismo órgano jurisdiccional por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 25.3 de la Ley 10/1992, de 23 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1993, por considerarlo contrario a lo dispuesto en el art. 149.1.18.a CE.
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Los antecedentes procesales de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, sucintamente expuestos, los siguientes:
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El 2 de enero de 2003 doña Sulbey González González, funcionaria del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, solicitó el reconocimiento y la consolidación del grado personal, nivel 30, “tanto a los efectos de que conste en su expediente personal, como a todos aquellos efectos que se puedan derivar de tal reconocimiento”. Esta petición fue denegada mediante Resolución del Concejal Delegado del Servicio de recursos humanos de 5 de febrero de 2003. El posterior recurso de reposición fue desestimado por nueva Resolución, del mismo órgano administrativo, de 14 de abril de 2003.
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Frente a los anteriores actos administrativos la interesada interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Santa Cruz de Tenerife de 31 de octubre de 2003.
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Contra dicha Sentencia la actora se alzó en apelación. Mediante Auto de 26 de octubre de 2004 la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, acordó dar audiencia a las partes personadas y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común de diez días, expusieran su criterio acerca del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del art. 25.3 de la Ley 10/1992, de 23 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1993, en relación con el art. 149.1.18.a CE.
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Mediante escrito de 22 de noviembre de 2004 el Ministerio Fiscal expresó su opinión favorable al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
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Ese mismo día evacuó el trámite conferido la representación del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife.
A su parecer existen tres razones principales para no elevar la cuestión de inconstitucionalidad. En primer lugar, la inaplicabilidad al caso de lo dispuesto en el precepto legal cuestionado, a la vista del contenido del art. 2.4 de la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública de Canarias. En segundo lugar, la necesidad de interpretar en términos estrictos la alusión a los “funcionarios de carrera”, limitándola exclusivamente a los funcionarios de la propia Administración autonómica. Finalmente, porque no existe contradicción entre la legislación básica en la materia y lo dispuesto en el art. 25.3 de la Ley autonómica. A pesar de lo cual sostiene que, si el Tribunal Constitucional entrase a conocer del fondo de la cuestión, es previsible su estimación, dado que en el precepto legal discutido se establece un sistema de promoción en la carrera administrativa contrario al configurado en el art. 21 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Función Pública.
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La apelante formuló alegaciones el 23 de noviembre de 2004, mostrando igualmente su desacuerdo con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
A este respecto señala que en el recurso contencioso-administrativo se dedujeron dos pretensiones, reiteradas en grado de apelación: reconocimiento del grado personal correspondiente al nivel 30 y abono del complemento de destino correspondiente desde su reincorporación al Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife. La primera de estas pretensiones tienen como causa petendi el art. 25.3 de la Ley 10/1992, en tanto que la segunda se fundamenta en el art. 33.2 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991. Puesto que las pretensiones tienen distinta naturaleza, y en tanto que la cuestión de inconstitucionalidad exige formular el denominado “juicio de relevancia”, es preciso que la Sala exponga por qué la constitucionalidad del primer precepto es trascendente para resolver el recurso, mientras que no lo es la del segundo.
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Finalmente, por Auto de 12 de enero de 2005, el órgano judicial acordó el planteamiento de esta cuestión de inconstitucionalidad.
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La fundamentación jurídica de dicho Auto se abre con una pormenorizada exposición de la relación existente entre la cuestión que se plantea y la pretensión deducida por la funcionaria demandante. Esta ingresó en la función pública local del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, mediante nombramiento de Alcaldía de 5 de mayo de 1992, como funcionaria interina, con la categoría profesional de funcionaria técnico de gestión especialista en consumo, escala de administración especial. El 18 de enero de 1999 se le nombró funcionaria de carrera, pasando a ocupar el puesto de responsable de la unidad de consumo, adscrita al área de consumo y encuadrada en la escala de administración general, grupo A, nivel 24. El Decreto de Alcaldía de 10 de noviembre de 2000 la declaró en situación de servicios especiales al pasar a ocupar el puesto de Directora General de la Escuela de servicios sanitarios y sociales de Canarias, grupo A, nivel 30, configurado como alto cargo al que resulta de aplicación la Ley 25/1983, de 26 de noviembre, de incompatibilidades de los altos cargos.
La desestimación de su petición en vía administrativa se basó en lo dispuesto en el art. 21.2 c) de la ley 30/1984. En su recurso contencioso-administrativo la actora fundó su derecho en el art. 33.2 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1991, cuya constitucionalidad fue confirmada por la STC 32/2000, de 3 de febrero. Sin embargo este precepto de la legislación estatal sólo afectaba al aspecto retributivo mediante equiparación de percepciones, pero sin incidir en el sistema de consolidación del grado equivalente, cuestión regulada por el mencionado art. 21 de la Ley 30/1984 con carácter de legislación básica, según lo dispuesto en el art. 1.3 de dicho texto legal.
Para equiparar la situación de los funcionarios públicos autonómicos con los estatales diversas Comunidades Autónomas incorporaron lo dispuesto en el art. 33.2 de la Ley 31/1990 a su propia normativa. Sin embargo el legislador canario, al aprobar el precepto ahora cuestionado, ha ido más allá, al no limitarse a regular la equiparación meramente económica, basada en un efecto reparador de la incompatibilidad de los altos cargos, y llegar incluso a alterar el sistema de promoción profesional.
En opinión del órgano judicial promotor de la cuestión, “tal como queda redactado el artículo, resulta de indudable aplicación al ayuntamiento de Tenerife, al referirse al sistema de promoción de la función pública Canaria, que le es de imperativa aplicación al personal a su servicio de acuerdo con el artículo 2.4 de la Ley 2/1997 de la Función pública canaria, salvo que considerásemos que se trata de un aspecto reservado a la legislación básica del Estado, en cuyo caso se debería plantear la cuestión de inconstitucionalidad”.
La apelante invoca la aplicación de este precepto. Un precepto que, siempre según el órgano judicial promotor de esta cuestión, altera para los funcionarios públicos de Canarias el sistema de promoción profesional recogido en el art. 21 de la Ley 30/1984. En el caso concreto, siendo funcionaria del grupo A con nivel 24, cada dos años podría consolidar, como mucho, el grado superior en dos niveles [art. 21.1 d) de la Ley 30/1984], pero no acceder directamente al nivel 30, que es el resultado de la aplicación de lo dispuesto en el art. 25.3 de la Ley de la Asamblea de Canarias 10/1992. La flagrante contradicción entre ambos preceptos es motivo de inconstitucionalidad en virtud del art. 149.1.18.a CE.
Retomando la realización del juicio de relevancia, indica el órgano judicial que de la aplicación del precepto de la Ley territorial dependerá el resultado del recurso, pues sólo si se entiende que no altera el sistema básico de promoción profesional se podría llegar a estimar la pretensión de la actora. Finalmente el Auto se cierra con una respuesta a los planteamientos sostenidos por la apelante en el trámite, que no resulta pertinente reproducir en este instante.
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Mediante providencia de 10 de mayo de 2005 la Sección Segunda de este Tribunal acordó oír al Fiscal General del Estado para que, en el plazo de diez días, alegase lo que estimara conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el artículo 25.3 de la Ley 10/1992, de 23 de diciembre, de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1993, y la aplicabilidad del artículo 2.4 de la Ley 2/1987, de la Función pública de Canarias, al caso concreto.
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Mediante escrito registrado en este Tribunal Constitucional con fecha 31 de mayo de 2005 el Fiscal General del Estado evacuó el trámite conferido.
Tras una pormenorizada exposición de los antecedentes procesales, el Fiscal General del Estado recuerda que, aun cuando la determinación de la norma aplicable en el proceso judicial es, lógicamente, competencia de la jurisdicción ordinaria, este Tribunal Constitucional puede comprobar esa aplicabilidad y, en consecuencia, inadmitir la cuestión de inconstitucionalidad cuando manifiestamente no sea el caso, porque se estarán incumpliendo los requisitos exigidos por los arts. 163 CE y 35.1 LOTC (en este sentido, SSTC 174/1998, de 23 de julio, FJ 1; 11/1999, de 11 de febrero; 130/1999, de 1 de julio, FJ 2 y 106/2000, de 4 de mayo, FJ 1).
En el presente caso el órgano judicial que promueve la cuestión ha formulado el juicio de aplicabilidad en unos términos que el Fiscal General del Estado considera insuficientes, puesto que de la lectura de la Ley 2/1987, de la Función pública Canaria, se infiere su carácter supletorio, “no sólo porque tiene que respetar la legislación básica del Estado —y el artículo 21, y gran parte del 22, de la Ley estatal 30/1984, tiene este carácter—, sino también la autonomía organizativa del Ayuntamiento, que se manifestará por vía reglamentaria”. Ello significa que la norma cuestionada no resulta aplicable en el proceso a quo, dado que tiene como únicos destinatarios a los funcionarios de la propia Comunidad Autónoma de Canarias y no a los que prestan sus servicios en otras Administraciones, porque, “en caso contrario, ello supondría que una determinada Administración podría imponer a otra el reconocimiento del máximo grado personal, con su correspondiente reflejo retributivo, por servicios prestados como Alto Cargo en la primera de ellas”. Se trata, además, de una norma que puede calificarse de excepcional —en cuanto que es ajena al sistema general de promoción funcionarial— y, por lo tanto, de aplicación estricta.
Por lo expuesto el Fiscal General del Estado interesa que se dicte Auto inadmitiendo la presente cuestión de inconstitucionalidad.
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Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta resolución, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 25.3 de la Ley 10/1992, de 23 de diciembre, de presupuestos de la Comunidad autónoma de Canarias para 1993. Sin embargo esta cuestión de inconstitucionalidad no satisface los requisitos procesales exigibles para su admisión, como seguidamente se explica.
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Debemos coincidir con el Ministerio Fiscal en la insatisfactoria realización, en el Auto de planteamiento, del preceptivo juicio de relevancia. Conforme se recuerda en el ATC 120/2005, de 15 de marzo, “la formulación del juicio de relevancia lleva implícita, como paso previo, la realización del juicio de aplicabilidad, esto es, la explicitación del precepto o preceptos aplicables al caso y de cuya constitucionalidad el órgano judicial duda, pues sólo una vez que han sido concretados dichos preceptos puede aquél exteriorizar el expresado nexo entre su validez y el fallo que debería recaer” (FJ 2).
En esta ocasión, el órgano jurisdiccional promotor de la cuestión ha realizado este juicio en los siguientes términos: “tal como queda redactado el artículo, resulta de indudable aplicación al ayuntamiento de Tenerife, al referirse al sistema de promoción de la función pública canaria, que le es de imperativa aplicación al personal a su servicio de acuerdo con el artículo 2.4 de la Ley 2/1987 de la Función pública canaria, salvo que considerásemos que se trata de un aspecto reservado a la legislación básica del estado en cuyo caso se debería plantear la cuestión de inconstitucionalidad”. El precepto expresamente citado en el pasaje del Auto de planteamiento ahora reproducido delimita la aplicación de la Ley 2/1987 en el ámbito de la función pública local en los siguientes términos: “al personal al servicio de la Administración local les serán de aplicación los preceptos contenidos en esta Ley en aquellos aspectos no reservados a la legislación básica del Estado o al desarrollo reglamentario de su autonomía organizativa”.
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Pues bien, debe recordarse que el precepto al que se ciñe la presente cuestión es el art. 25.3 de la Ley 10/1992, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales de Canarias para el año 1993, cuyo ámbito subjetivo de aplicación no puede delimitarse a partir de lo establecido en el art. 2.4 de la Ley 2/1987. En efecto, este artículo se refiere en exclusiva a “los preceptos contenidos en esta Ley”, entre los que no figura el aquí cuestionado, cuyo contenido normativo no se ha incorporado expresamente al articulado de la Ley de función pública de Canarias. Además la Ley 10/1992 tiene sus propios parámetros de aplicación, establecidos en el art. 1, donde se precisa el ámbito de los Presupuestos Generales por referencia en exclusiva a las instituciones de la Comunidad Autónoma de Canarias, entre las que no figuran, obviamente, las entidades locales radicadas en el territorio de dicha Comunidad Autónoma. De acuerdo con ese ámbito de aplicación, los preceptos relativos al gasto de personal, entre los que se encuentra el art. 25.3, se refieren exclusivamente al personal al servicio de la propia Comunidad Autónoma.
En coherencia con lo apuntado debemos convenir en la inadecuada formulación del juicio de aplicabilidad, en la medida en que el órgano jurisdiccional promotor de la cuestión ha utilizado, para delimitar el ámbito subjetivo de aplicación del art. 25.3 de la Ley 10/1992, un criterio establecido en otro texto legal y que hace referencia exclusiva a las disposiciones que en éste se contengan. A mayor abundamiento esta extensión del ámbito de aplicación del precepto cuestionado, no sólo pone en riesgo la autonomía presupuestaria de las entidades locales sitas en la Comunidad Autónoma, sino que, además, supone la inclusión de dicho precepto en el ámbito de aplicación de las normas que el Parlamento de Canarias dicte sobre la función pública autonómica al personal al servicio de las entidades locales sitas en Canarias. Se confunde así el alcance de dos competencias de titularidad autonómica, cuales son la relativa al desarrollo y ejecución del “régimen estatutario de sus funcionarios” (art. 32.6 EACan), título competencial que abarca a los funcionarios al servicio de la Comunidad Autónoma, y la competencia, igualmente de desarrollo legislativo y ejecución, sobre “régimen local” (art. 32.4 EACan), que comprende la función pública local, según la doctrina que hemos sintetizado en la STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 8.
Por lo expuesto, el Pleno
A C U E R D A
Inadmitir a trámite la presente cuestión de inconstitucionalidad.
Madrid, a quince de febrero de dos mil seis.
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STSJ Canarias 227/2014, 1 de Diciembre de 2014
...es aplicable a las Entidades Locales pero no sin matización alguna pues ha de respetar la autonomía local y su autonomía presupuestaria ( ATC 55/06 ) razón por la cual se estimó conforme a Derecho no reconocer este derecho retributivo a las Entidades Locales en el recurso contencioso-admini......