STS, 17 de Noviembre de 2009
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 17 Noviembre 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Noviembre de dos mil nueve
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1147/08, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. María Macarena Rodriguez Ruiz en nombre y representación de Unió de Pagesos de Catalunya, contra la sentencia de fecha 23 de enero de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección 3ª, en el recurso núm. 344/05, interpuesto por Unió de Pagesos de Catalunya, contra la Ordenanza reguladora de l'aplicació de fems, purins i fangs de depuració aprobada por el Ayuntamiento de Tàrrega en sesión plenaria de 7 de julio de 2005. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Tàrrega representado por la Procuradora de los Tribunales Dª Maria José Rodriguez Teijeiro.
En el recurso contencioso administrativo 344/05 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección 3ª, se dictó sentencia, con fecha 23 de enero de 2008, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar parcialmente la demanda interpuesta por la Unió de Pagesos de Catalunya y declarar la nulidad, por no ser conformes a derecho, de los siguientes preceptos de la Ordenanza reguladora de la aplicación de estiércol, purines y fangos de depuradora, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Tàrrega en fecha 7 de julio de 2.005 y publicada en el B.O.P. de Lleida de 2 de agosto de 2.005:
- art. 1
- art. 6.2
- art. 7
- art. 8 al 18 ambos incluidos.
- art. 19 en su segundo párrafo por lo que su contenido quedará limitado a "El Ayuntamiento tendrá la facultad inspectora dentro del ámbito material objeto de esta Ordenanza".
Se desestiman el resto de pretensiones. Sin especial imposición de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de Unió de Pagesos de Catalunya se prepara recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 8 de abril de 2008 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.
La representación procesal del Ayuntamiento de Tàrrega formaliza, con fecha 9 de diciembre de 2008 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste con costas.
Por providencia de 22 de septiembre de 2009 se señaló para votación y fallo el día 11 de Noviembre de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala
La representación procesal de la Unió de Pagesos interpone recurso de casación 1147/08 contra la sentencia de fecha 23 de enero de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección 3ª, en el recurso núm. 344/05, interpuesto por Unió de Pagesos de Catalunya, contra la Ordenanza reguladora de l'aplicació de fems, purins i fangs de depuració aprobada por el Ayuntamiento de Tàrrega en sesión plenaria de 7 de julio de 2005.
Resuelve la Sala estimar parcialmente el recurso declarando la nulidad de los artículos 1, 6.2., 7, 8 al 18 ambos incluidos y el art. 19 en su segundo párrafo.
Identifica la sentencia el acto impugnado en su PRIMER fundamento mientras en el SEGUNDO subraya que la actora hace girar su recurso sobre las competencias municipales, autonómicas y estatales sobre la materia.
Ya en el TERCERO procede a anular el art. 1 en cuanto se base en un Decreto autonómico, 220/2001, que fue derogado por el Decreto 50/2005 .
En el CUARTO analiza los arts. 5.2. y 5.5 declarando la competencia municipal. Enjuicia el art. 5.2 . que indica: "en las épocas en que esté permitido aplicar estos fertilizantes, las explotaciones ganaderas o agrícolas están obligadas a realizar su enterramiento en menos de 24 horas".
Luego añade "La aplicación de las deyecciones ganaderas debe realizarse, conforme al art 6.1 del Decret 220/2001 ya citado, de acuerdo con las condiciones que establece la normativa vigente aplicable, respetando las determinaciones de los apartados b, c, y d del mismo precepto y el a) que remite al seguimiento preferente de lo que establece la Orden del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca (D.O.G.C. 9-11-98) del Código de buenas prácticas agrícolas en relación con el nitrógeno, uno de los códigos autonómicos a los que expresamente se remite el art 5 del R.D. 261/96 ya mencionado. Pues bien aunque ni en el Decret 220/01 ni en la Orden de 1.998 se contempla específicamente la obligación de enterrar expuesta, consta en autos que tanto el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca como la Junta de Residuos del Departamento de Medio Ambiente supieron de la tramitación de la Ordenanza por informárselo el propio Ayuntamiento sin que hicieran objeción alguna al respecto; por otro lado no se ha propuesto ninguna prueba técnica por la actora tendente a demostrar que tal sistema de enterramiento vulnere, contradiga u obstaculice los criterios de aplicación de fertilizantes contenidos en el apartado 9 del Código de buenas prácticas agrarias en relación con el nitrógeno, aprobado por la indicada Orden de 22-10-98 . En consecuencia no se aprecia la concurrencia de ningún obstáculo para la imposición de tal obligación de enterramiento."
En el QUINTO argumenta que el art. 6.1 . no viola la competencia estatal, si bien anula el art. 6.2. por conllevar discrecionalidad contraria al principio de seguridad jurídica, mientras confirma el 6.3 si bien anula el art. 7 por incurrir en arbitrariedad.
Examina el art. 6.1 . que establece: "Queda prohibido aplicar fems, purines y fangos de depuradora en terrenos situados a menos de 500 m. de los límites del suelo urbano de la ciudad de Tàrrega. Igualmente queda prohibida la aplicación a menos de 250 m. de las masías ubicadas en suelo no urbanizable, y de los pueblos agregados".
Concluye que "Este precepto no viola la competencia estatal, como se pretende en la demanda, pues el art 5. Uno. B.b.1.2ª del R.D. 324/00 sobre explotaciones porcinas, para la distribución de estiércol sobre el terreno señala la obligación de respetar la distancia mínima de 200 m. a núcleos urbanos. En lo que exceda de dicho mínimo el Ayuntamiento tiene competencia por las razones ya expuestas, salvo prueba de la incorrección técnica o desproporción de la medida, que en el presente caso no se ha efectuado".
En el SEXTO enjuicia el capitulo sobre infracciones, sanciones y medidas cautelares concluyendo que los arts. 8 a 18 carecen de cobertura legal.
Finalmente en el SEPTIMO anula el segundo párrafo del art. 19 por entender incurre en nulidad de pleno derecho.
1. El recurso se articula en un motivo único al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y en concreto infracción del artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, acerca de las competencias municipales.
Subdivide el motivo en dos apartados que ciñe a los preceptos cuya anulación interesó en instancia mas no le fue concedido por lo que sigue solicitándola en este recurso.
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Principia por el art. 5 de la Ordenanza impugnada sobre criterios de gestión del estiércol, purines y lodos de depuradora, entierro de gestión de fertilizantes en menos de 24 horas aduce conculca el art. 25 LBRL .
Alega que el Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre medidas para la protección contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, incorpora a nuestro Ordenamiento la Directiva 91/676/CEE, y dispone en su artículo 5 que en las zonas designadas como vulnerables (como lo es el municipio de Tàrrega), los órganos competentes de las Comunidades Autónomas establecerán programas de actuación con objeto de prevenir y reducir aquella contaminación. Añade que para cumplimentar tal articulo fue dictada la Orden de 22 de octubre de 1998 por el Consejero de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalitat que regula el Código de buenas prácticas agrarias en relación al nitrógeno.
Sostiene que en el ámbito catalán fue dictado el Decreto 205/2000, concretando en el apartado 2 de su anexo las épocas en que no se pueden aplicar fertilizantes procedentes de fuentes agrarias así como el Decreto 283/1998, de 21 de octubre designando zonas vulnerables incluyendo Tàrrega en su anexo.
Por ello considera existe extralimitación municipal al incumbir la protección del medio ambiente a la legislación del Estado, RD 1310/1990, de 29 de octubre, y a las Comunidades Autónomas (art. 9 código de buenas prácticas).
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Pasa luego al art. 6 relativo a prohibición en la gestión de estiércol, purines y lodos de depuradora en un radio de 200 metros en torno a los sistemas municipales de captación, almacenaje y distribución de agua al suministro público.
Considera que el art. 7.2. del Código de buenas prácticas aprobado por Orden de 22 de octubre de 1998 no es una simple recomendación sino una medida de obligado cumplimiento por lo que el Ayuntamiento se ha extralimitado en sus competencias.
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Objeta el motivo la Corporación municipal que defiende su competencia sobre la materia con cita de la STS de 26 de julio de 2006, recurso 1346/2004 .
Procede mantener, en aras al principio de unidad de doctrina y al de seguridad jurídica, el criterio mantenido en las Sentencias de 7 de octubre de 2009, recurso de casación 204/2008, 14 de octubre de 2009, recurso de casación 5229/2007 y 15 de octubre de 2009, rec. casación 283/2008, respecto a Ordenanzas con contenidos similares aunque más artículos concernidos. Así la primera de las invocadas dice:
TERCERO "El motivo de casación trasluce una concepción del ámbito o del modo de determinación de las competencias municipales basada en la idea de la vinculación positiva que ahí o para ello acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo podría actuar en la forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, no pudiendo dictar una ordenanza sobre una materia sin la previa habilitación de éste para ello. Sin embargo, hoy en día no es esa concepción la que mejor se acomoda a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, a una que con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado fue incorporada a nuestro Ordenamiento, cuál es la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988 . Ni es tampoco la que mejor se adecua a algunos pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya la han tenido en cuenta, en los que se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir.
En esta línea, prescindiendo ahora por su problemática singular de algunas significativas que se refieren a la potestad normativa local en materia sancionadora (como por ejemplo las de 29 de septiembre de 2003 y 25 de mayo de 2004), son de oportuna cita dos sentencias de este Tribunal de fechas 21 de mayo de 1997 y 30 de enero de 2008, dictadas respectivamente en el recurso de apelación 5996/1992 y en el de casación 1346/2004 . En la primera de ellas, frente a la tesis que negaba la competencia municipal por no existir a su favor un acuerdo firme y definitivo por parte de la Administración titular de la competencia principal en la materia, afirmamos que esa interpretación es excesivamente restrictiva y dudosamente compatible con la amplitud con que la Constitución concibe la garantía institucional de la autonomía de gobierno y administración de los municipios (artículo 140 de la Constitución), la cual debe ser interpretada, en el terreno competencial, de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante Instrumento de 20 enero 1988, con arreglo a cuyo artículo 4.2 "las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad". Y en la segunda, en un supuesto de impugnación de una ordenanza de un municipio catalán que regulaba la liberación de olores a la atmósfera, entendimos que las Corporaciones locales, en aquellas materias en que necesariamente han de ejercer competencias, como lo es en especial la de protección del medio ambiente, pueden ejercerlas por medio de ordenanza en los aspectos en que la norma autonómica no las haya utilizado, siempre que el uso que de ellas se haga no contravenga lo establecido legalmente, "para de ese modo realizar las actividades complementarias de otras Administraciones Públicas a que se refiere el art. 28 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ".
Lo anterior nos conduce a desestimar el motivo de casación, pues éste deja en pie al no desvirtuarlas dos afirmaciones de la sentencia recurrida que en sí mismas impiden apreciar que el Ayuntamiento se excediera en sus competencias al establecer las normas recogidas en aquellos apartados 3 y 4 del artículo 4 de la Ordenanza en cuestión.
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Una de ellas se hace al examinar la Sala de instancia el primero de esos apartados. Tras invocar razones de salubridad, pero también (sin que el motivo se refiera para nada a lo que sigue) de contaminación atmosférica por olores y de evitación de molestias a las personas durante su tiempo libre, con cita aquí del artículo 25.2.m) de la Ley 7/1985 (lo que tampoco merece comentario alguno para la parte recurrente), considera correcto aquel apartado "ante la falta de regulación sectorial al respecto".
Lo que el motivo razona sobre el repetido apartado no desvirtúa esta afirmación que hemos entrecomillado. De un lado, porque la prohibición de aplicar aquellos productos en el mes de agosto ya se contempla cuando habla de las épocas a que se refiere el apartado 2 del anexo de aquel Decreto 205/2000. Y, de otro, porque cuestión separable de la de las épocas o períodos, que enlaza directamente con la materia a la que se refiere uno de los incisos de aquella letra m) del citado artículo 25.2, es la relativa a la prohibición en sábados, domingos y días festivos.
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Y otra, que se hace al examinar el apartado 4, es aquella en que la Sala de instancia afirma que no se ha acreditado que el sistema de enterramiento que impone la Ordenanza "vulnere, contradiga u obstaculice los criterios de aplicación de fertilizantes contenidos en el apartado 9 del Código de buenas prácticas agrarias en relación con el nitrógeno, aprobado por la indicada Orden de 22-10-98 ", de suerte, concluye, que "no se aprecia la concurrencia de ningún obstáculo para la imposición de tal obligación de enterramiento". Conocer si hay algo que impida cumplir, respecto de los productos a que se refiere la Ordenanza, la obligación de enterramiento que ese mismo Código impone, exigía, en efecto, aquella prueba de carácter técnico a que la Sala de instancia se refiere para decir que no fue propuesta.
Lo acabado de transcribir es extrapolable al supuesto aquí enjuiciado. A lo ya dicho en el fundamento precedente cabe añadir lo manifestado en la Sentencia de 15 de octubre de 2009, recurso de casación 283/2008 . Allí se razona que la Ordenanza " no invade competencia alguna del Estado ni de la Comunidad Autónoma sino que dispone un medio expresamente no contemplado entre las recomendaciones del Código pero del que no se demuestra que sea improcedente ". Añade que " en modo alguno se puede considerar arbitraria o no razonable en función de los intereses que se trata de proteger " respecto a unas distancias similares a las establecidas en la Ordenanza aquí concernida así como respecto a unos limites horarios de enterramiento del estiércol -dentro del plazo de 8 horas- aún más estrictos que los que determina la Ordenanza objeto de recurso -dentro del plazo de 24 horas-. Por ello, si se reputó razonable aquel término horario corto no puede decirse otra cosa de un plazo más prolongado.
No prospera el motivo.
La desestimación del motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la parte recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la Unió de Pagesos de Catalunya interpone contra la sentencia que, con fecha 23 de enero de 2008 dictó la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 344 de 2005, la cual se declara firme con expresa imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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STSJ Cataluña 972/2012, 28 de Diciembre de 2012
...FJ 3º ; 15 de diciembre de 2009, rec. 496/2009, FJ 3 º ; y 30 de noviembre de 2010, rec. 5179/2008, FJ 2º. Señala la antedicha STS de 17 de noviembre de 2009, en su FJ 3º "TERCERO.- Procede mantener, en aras al principio de unidad de doctrina y al de seguridad jurídica, el criterio mantenid......