STS, 6 de Julio de 2009

PonenteJOAQUIN HUELIN MARTINEZ DE VELASCO
ECLIES:TS:2009:5512
Número de Recurso502/2003
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución 6 de Julio de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de julio de dos mil nueve

La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso de casación 502/03, interpuesto por el procurador don Albito Martínez Díez, actuando en nombre del AYUNTAMIENTO DE LA CAROLINA, contra la sentencia dictada el 14 de octubre de 2002 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla (Sección 1ª), del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso 757/01, sobre procedimiento de fiscalización llevado a cabo por la Cámara de Cuentas de Andalucía, que ha intervenido como parte recurrida, representada por la procuradora doña Rosina Montes Agustí.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En la sentencia impugnada, la Sala de instancia resolvió no admitir a trámite el recurso contencioso administrativo promovido por el Ayuntamiento de la Carolina contra el procedimiento de fiscalización que, como vía de hecho, la Cámara de Cuentas de Andalucía llevó en dicha corporación local.

Dicho pronunciamiento jurisdiccional, después de identificar el acto impugnado y de exponer las posiciones de las partes, alude a un caso anterior resuelto por la propia Sala, cuya motivación reproduce con los siguientes particulares:

[...]

Sobre la primera alegación previa -la relativa a la falta de jurisdicción- se entiende por esta Sala que si bien hipotéticamente pueden concurrir irregularidades durante la tramitación del informe -a partir del cual pudieran concretarse imputaciones, delimitarse responsabilidades o deducirse propuestas por lo que, en principio, no repugnaría su revisión jurisdiccional, lo que se considera decisivo a nuestro juicio es que el destinatario del informe es el Parlamento de Andalucía, al que le corresponderá las decisiones que, al implicar a una empresa dependiente de una entidad local, podrán traducirse en actos administrativos susceptibles de impugnación administrativa y jurisdiccional. Si bien es cierto que como se recogió en la STS de 18-10-1996 la doctrina está de acuerdo -y el Tribunal Supremo así lo admite- que no sólo la Administración administra ni todo lo que hace la Administración es administrar, y por ello, el que la Cámara de Cuentas no sea Administración Pública no basta por sí solo para excluir de la calificación de administrativa la actividad que desarrolla o al menos una parte de ella -de lo que es ejemplo la posibilidad de revisión jurisdiccional de los acuerdos del Tribunal de Cuentas en los que se declare la responsabilidad contable-, y que conforme al art. 8 de la Ley 1/1988 el ejercicio de la función fiscalizadora se realizará con sometimiento al Ordenamiento Jurídico, sin embargo si se llega a admitir la revisión jurisdiccional de la función de informe desplegada por la Cámara de Cuentas, y en el caso de una eventual Sentencia estimatoria, los destinatarios del informe -el Parlamento de Andalucía, el Tribunal de Cuentas, la Entidad Local- podrían encontrarse, por un lado, con el informe sobre la gestión económico financiera emitido por un órgano comisionado, y por el otro con una Sentencia contradictoria de obligado cumplimiento, y todo ello para concurrir en su decisión -previa apreciación de informe y Sentencia contradictorios- de adoptar las medidas que procedan a las que se refiere el apartado 2 del art. 12 de la Ley 1/1988, que no son sólo las relativas a la obligada comunicación al Tribunal de Cuentas a la que se refiere el apartado 3 caso de apreciarse indicios de responsabilidad contable. Por ello tenemos que concluir con que la actividad fiscalizadora pertenece a un ámbito del derecho que por sus peculiares características está excluido del control jurisdiccional de los Tribunales del Orden Contencioso administrativo, por lo que se tiene que acoger la causa de inadmisión, consistente en defecto de Jurisdicción propuesto por la parte demandada.

SEGUNDO

El Ayuntamiento de la Carolina preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 1 de febrero de 2003, en el que invoca un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio), por defecto en el ejercicio de la misma.

Sostiene que al haber declarado la falta de jurisdicción, la Sala sevillana ha infringido el artículo 5.3 de la mencionada Ley 29/1998, el 24.1 de la Constitución y el 4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE de 2 de julio). También trae a colación los artículos 9, 24.2, 103.1 y 106 de la Carta Magna, el 24 de la ciada Ley Orgánica y el 1º de la Ley 29/1998 .

En su opinión, la tarea revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa alcanza a la actuación de la Cámara de Cuentas de Andalucía, en cuanto acto del poder público, cuyo sometimiento al control judicial impone el artículo 9.3 de la Constitución. En cuanto al fondo, que de estimarse el recurso debería abordar esta Sala, se remite al escrito de demanda.

Termina solicitando el dictado de sentencia que case la recurrida y que, en su lugar, declare la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer la cuestión planteada y, resolviendo el asunto, anule por ser contrario a derecho el procedimiento de fiscalización llevado a cabo por la Cámara de Cuentas de Andalucía al Ayuntamiento de La Carolina, anulándolo y dejándolo sin efecto, ordenando la publicación de la sentencia en el Boletín Oficial de Andalucía y en los dos periódicos de mayor tirada en Andalucía, para que alcance igual difusión que el informe de fiscalización, que ha de retirarse de la página web de la Cámara.

TERCERO

La Cámara de Cuentas de Andalucía se opuso al recurso en escrito registrado el 22 de marzo de 2005, en el que solicitó su desestimación.

Argumentó que no forma parte de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, siendo un órgano técnico dependiente del Parlamento andaluz. Invoca sobre el particular los autos de esta Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de marzo y 13 de octubre de 2000 . Añade que el acto impugnado es manifestación de su actividad fiscalizadora, función técnica a través de la que se limita a emitir declaraciones de conocimiento o de juicio, que no crean relaciones jurídicas y cuya valoración compete a la Asamblea legislativa.

CUARTO

- Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 4 de abril de 2005, fijándose al efecto el 1º de julio de 2009 en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La materia que se trae a nuestro conocimiento con la interposición del presente recurso de casación consiste en determinar si la actividad que desarrolla la Cámara de Cuentas de Andalucía a través de los procedimientos de fiscalización es susceptible de revisión por la jurisdicción contencioso-administrativa. Pues bien, esta Sala ha despejado la incógnita en la sentencia de 25 de abril de 2007, dictada en el recurso de casación 7004/02, sobre un supuesto en el que dicha Cámara había fiscalizado a una sociedad dependiente del Ayuntamiento de Marbella.

En ese pronunciamiento (fundamento tercero) hicimos alusión a la doble función del Tribunal de Cuentas a la luz del mandato contenido en el artículo 136 de la Constitución: la fiscalizadora y la de enjuiciamiento contable. En esta última es «único» pero «no supremo», pues sus resoluciones son susceptibles de casación y revisión ante este Tribunal, en los términos de su legislación específica [artículo 49 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (BOE de 21 de mayo ) y 80 y siguientes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (BOE de 7 de abril)]. Por el contrario, comparte la función fiscalizadora, en la que es «supremo» pero «no único» (sentencias del Tribunal Constitucional (187/1988, FJ 9º, 18/1991, FF.JJ. 2º, 3º y 5º, y 190/2000, FJ 11º, y de esta Sala de 13 de diciembre de 1999 (casación 329/94, FJ 2º) y 18 de noviembre de 2002 (casación 996/98, FJ 4º )], con los órganos de control externo de las Comunidades Autónomas, llámense como se llamen («Sindicatura», «Consejo», «Tribunal» o «Cámara»).

Pues bien, precisamente esa función fiscalizadora, desenvuelta por la Cámara de Cuentas de Andalucía, se encuentra en el origen de la controversia objeto de este recurso de casación.

Dicha Cámara, que no estaba prevista en el Estatuto de Autonomía para Andalucía [aprobado por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre (BOE de 11 de enero de 1982 )], fue creada y regulada por la Ley del Parlamento de Andalucía 1/1988, de 17 de marzo (BOE de 6 de abril ), aprobada con la cobertura del artículo 22 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (BOE de 1 de octubre ). La exposición de motivos de la mencionada Ley autonómica explica que se eludió la utilización de la denominación «tribunal» con el objeto de evitar confusiones y de dejar clara su función esencialmente fiscalizadora, sin perjuicio de la posibilidad de instruir determinados procedimientos jurisdiccionales, «de acuerdo con lo prevenido en la legislación específica del Tribunal de Cuentas» (artículo 12.3, in fine) . La exposición de motivos añade que la Cámara depende directamente del parlamento y que su función fiscalizadora alcanza a todo el sector público andaluz, incluidas, en lo que ahora interesa, las corporaciones locales en las materias transferidas o delegadas de acuerdo con el Estatuto de Autonomía.

Con este preámbulo, la Ley andaluza 1/1988 pone de relieve, ante todo (artículo 1 ), que la Cámara es un órgano técnico del Parlamento autonómico, por lo que le resulta de aplicación el artículo 1.3 de la Ley de esta jurisdicción, que sólo considera impugnable ante este orden jurisdiccional la denominada actividad materialmente administrativa (los actos «en materia de personal, administración y gestión patrimonial») de los órganos constitucionales del Estado, así como de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al defensor del Pueblo y al Tribunal de Cuentas. Esta previsión se justifica en la irrenunciable tutela que a los ciudadanos garantiza nuestra Constitución (artículo 24 ), con el fin de proteger sus legítimos derechos e intereses susceptibles de verse afectados por la actuación de los mencionados órganos constitucionales cuando desarrollan actividades materialmente administrativas.

Pues bien, indicábamos en la sentencia cuya doctrina seguimos ahora que la actividad fiscalizadora no genera por sí derechos y obligaciones, sin que su resultado se lleve a cabo por la Cámara de Cuentas, debiendo entenderse que no es susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Esta solución no crea ninguna situación de indefensión, ya que los actos o decisiones que se produzcan en la esfera de la actividad de enjuiciamiento consecuencia de la fiscalización pueden ser impugnados ante los tribunales de este orden jurisdiccional, que, en ese momento, ejercen la tarea de control que les encomienda el artículo 106.1 de la Constitución.

Los artículos 85 y 86 del Reglamento de la Cámara de Cuentas de Andalucía, aprobado por acuerdo de la Comisión de Economía, Hacienda y Presupuestos del Parlamento andaluz en sesión de 20 de noviembre de 2003 (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía -en lo sucesivo, «BOJA»- de 25 de noviembre), abonan la anterior conclusión al disponer que los actos y resoluciones de los órganos de la Cámara en materia de personal, gestión económica y régimen interno son susceptibles de recurso de alzada ante el Pleno, cuyas decisiones son impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Por consiguiente, cabe concluir que, a contrario sensu, tales instrumentos de reacción no caben contra las actuaciones técnicas de fiscalización. En la misma línea se pronuncia la disposición adicional del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la repetida Cámara, que aprobó el Parlamento de Andalucía en resolución de 27 de junio de 1991 (BOJA de 9 de julio).

En definitiva, ha de concluirse, como lo hicimos en citada sentencia de 25 de abril de 2007, cuyo discurso seguimos, en la falta de jurisdicción de este orden para revisar la actuación impugnada, tal y como acordó la Sala sevillana en la sentencia objeto de este recurso de casación, que, por consiguiente, debemos confirmar. Igual solución fue adoptada por esta Sala en el auto de 3 de marzo de 2000, que rechazó a limine el recurso contencioso-administrativo 346/99 promovido por el Ayuntamiento de Marbella contra una resolución del Pleno del Tribunal de Cuentas sobre fiscalización de dicha corporación y de las sociedades mercantiles que participaba, en la que se tuvo por obvio «que el ejercicio de la actividad fiscalizadora propiamente dicha no puede ser susceptible de control jurisdiccional, sin perjuicio de que lo sean aquellos actos o decisiones que, en la esfera de la actividad de enjuiciamiento, se produzcan a posteriori como consecuencia del ejercicio de aquella función de fiscalización o por razón de la actividad administrativa desarrollada por efecto de aquella» (fundamento primero).

SEGUNDO

La inadmisión decretada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que ahora esta Sala avala, no conculca el derecho a obtener la tutela judicial efectiva del Ayuntamiento de La Carolina conforme a un amplísimo acervo jurisprudencial del Tribunal Constitucional, del que podemos extraer, sin ánimo agotador, las sentencias 126/1984 (FJ 2º), 212/1991 (FJ 4º), 267/1993 (FJ 2º), 86/1998 (FJ 5º), 122/1999 (FJ 2º) y 182/2004 (FJ 2º ), y las que en ellas se citan.

En efecto, aquella garantía fundamental consiste en obtener una respuesta razonada y jurídicamente fundada, que puede ser de inadmisión si concurre una causa legalmente prevista y así lo acuerda el órgano jurisdiccional mediante una interpretación y aplicación razonada de la misma. Recuérdese que la tutela judicial efectiva es un derecho de prestación y de configuración legal, de modo que su operatividad requiere la concurrencia de los presupuestos y requisitos procesales que, en cada caso, haya establecido el legislador.

Únicamente cabría hablar de infracción del artículo 24.1 de la Constitución si la no admisión se sustentara en un motivo legalmente inexistente, en un error patente o, tratándose de una causa prevista por el legislador, en una interpretación excesivamente formalista o que por cualquier otra razón revelase una clara desproporción entre los fines a que la causa sirve y los intereses que sacrifica. Estas circunstancias no concurren en el actual caso, como se constata leyendo el primer fundamento de esta sentencia, ya que, como hemos apuntado, la actividad de fiscalización no crea por sí derechos y obligaciones, pudiendo impugnarse los actos que se dicten en la posterior actividad de enjuiciamiento que aquella de fiscalización prepara.

En suma, ninguna razón existe para acoger el recurso del Ayuntamiento de La Carolina, que desestimamos en su integridad.

TERCERO

En aplicación del artículo 139, apartado 2, de la Ley reguladora de nuestra jurisdicción, procede imponer las costas al Ayuntamiento recurrente, con el límite de mil quinientos euros para los honorarios del letrado de la Cámara de Cuentas de Andalucía.

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación 502/03, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LA CAROLINA contra la sentencia dictada el 14 de octubre de 2002 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla (Sección 1ª), del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso 757/01, condenando en costas a la mencionada corporación local con la limitación establecida en el fundamento de derecho tercero.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Manuel Martin Timon Joaquin Huelin Martinez de Velasco Oscar Gonzalez Gonzalez PUBLICACION .- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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