STS, 5 de Noviembre de 2010

JurisdicciónEspaña
Fecha05 Noviembre 2010

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Noviembre de dos mil diez.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 4057/06 interpuesto por la Procuradora Dª Mónica Ana Liceras Vallina en nombre y representación de D. Remigio contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de mayo de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 139/2004). Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 10 de mayo de 2006 (recurso contencioso-administrativo 139/04 ) en la que se desestima el recurso interpuesto por D. Remigio contra Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 12 de diciembre de 2003 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos siete mil ochenta y seis (7.086) metros de longitud comprendido entre la Punta Laredo y el límite con el término municipal de Colindres, excepto el tramo correspondiente al arroyo Regatón, en el término municipal de Laredo, Cantabria.

En ese recurso, D. Remigio limitó la impugnación del deslinde al tramo comprendido entre los mojones 4.177 y 4.178, concretando sus pretensiones en: 1º) que en ese tramo la línea de dominio público debía excluir la superficie de 1.249,50 m2 correspondientes a la concesión de dominio público otorgada en el año 1952, al haber perdido dichos terrenos las características que en su día determinaron su inclusión en el ámbito del dominio público; y 2º) que se ordene a la Administración demandada iniciar procedimiento para la desafectación de tales terrenos por no haberse acreditado la concurrencia de ninguna necesidad que determine su continuidad como bienes demaniales.

Para ello, fundó la pretensión primera en que la concesión lo fue a perpetuidad, por lo que, una vez cumplido el fin para el que se otorgó, la transformación física de los terrenos determinó también su transformación jurídica, esto es, se produjo la transmutación demanial y su conversión en propiedad privada del concesionario.

También alegó que los terrenos, aunque incluidos como dominio público en el deslinde aprobado en el año 1942, han perdido las condiciones físicas para formar parte del dominio público marítimo terrestre, no solo por la ejecución de las obras de saneamiento para el cumplimiento del fin concesional sino también por las obras ejecutadas por la Administración, el encauzamiento de la Ría, y la construcción, en paralelo a la ribera del mar, de un Paseo Marítimo, por lo que la pérdida de tales condiciones determinaba la procedencia de incoar expediente para la desafectación de los terrenos, al amparo del artículo 18 de la Ley de Costas, dado que dichos terrenos no resultaban necesarios para la protección o utilización del dominio público marítimo terrestre, siendo improcedente la causa aducida por la Administración (reserva de suelo para futura ampliación del Paseo Marítimo), al no existir proyecto alguno en este sentido.

SEGUNDO

La Sala de instancia señala que el planteamiento del demandante incurre en contradicción; y lo explica en el fundamento segundo, párrafo primero, de la sentencia, en los siguientes términos:

>.

Tras esa primera observación, la sentencia entra a examinar las pretensiones de la demandante y aborda en el mismo fundamento jurídico segundo la pretensión de transmutación del dominio en propiedad privada. La Sala de instancia rechaza el planteamiento del demandante invocando la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sólo admite tal posibilidad en caso de concesiones destinadas a la urbanización de los terrenos y en las que se ha producido una transformación definitiva e irreversible del suelo afectado por la concesión, lo que no se ha acreditado en este caso, sin que sea suficiente el hecho, admitido, de la desecación de los terrenos. La sentencia ahora recurrida se expresa en los siguientes términos:

A tenor de la DT 6º , 1 y 3 del Reglamento de la Ley de Costas y dado que en la concesión que nos ocupa no se encuentra ninguna cláusula en la que se exponga expresamente la previsión de entrega en propiedad de los terrenos, y tampoco se ha probado la existencia de sentencia judicial firme que declare dicha propiedad privada, no procede la entrega en propiedad de los terrenos de la concesión afectados por el deslinde ahora impugnado. Suponiendo incluso que la concesión se hubiera otorgado a perpetuidad, habría que tener en cuenta la DT 14º.3 del Reglamento de la Ley de Costas.

Asimismo el apartado 1.5.2 de la Memoria del expediente, sobre justificación del deslinde (Pág. 10 y

11), expone también que el Tribunal Supremo únicamente ha adoptado la tesis de transmutación demanial en aquellos casos en que la concesión se otorgaba con destino a la urbanización de los terrenos, circunstancia que no se da en el tramo que nos ocupa.

Siendo el apartado 5.1 del Anejo 5 de la misma Memoria la que trata sobre la concesión S-4/14 y acompaña documentación relacionada.

Por lo demás, ha de traerse aquí a colación la consolidada doctrina de esta Sala expuesta (entre otras) en las sentencias de 25 de mayo de 2005, Rec. 1174/2002, y de 15 de octubre de 2003, Rec. 1261/200, en las que manifestamos que:

Lo relevante a efectos del deslinde aquí analizado, es dilucidar no solo si se ha producido la desecación de la marisma, lo que aquí no cuestiona, sino también si se ha producido una transformación definitiva e irreversible del área objeto de concesión, que justifique su exclusión del dominio público y la consiguiente mutación demanial que se postula de contrario.

Transformación definitiva e irreversible que en principio parece resultar clara cuando se ha producido la urbanización del terreno, por eso el Tribunal Supremo viene reiterando que ciertas concesiones otorgadas para desecar y urbanizar produjeron la transmisión de los terrenos en propiedad al concesionario. (Por todas, sentencia de 19 de Diciembre de 2002, casación 1810/97, de 2 de Julio de 2003, casación 2537/98, de 18 de Diciembre de 2003, casación 1131/00, entre otras citadas por la de 5 de febrero de 2004, Recurso 6492/2001 ).

Las dificultades son mayores, sin embargo, en supuestos como el presente en que los terrenos están dedicados a pradera o usos agrícolas.

La carga de la prueba de esa transformación definitiva e irreversible del terreno corresponde a la actora, que es la que postula su exclusión del dominio público>>.

En el fundamento de derecho tercero de la sentencia la Sala de instancia examina el contenido de la Orden Ministerial impugnada, que justifica la inclusión de los terrenos afectados por la concesión dentro del dominio público marítimo terrestre al amparo de lo dispuesto en el artículo 4.5 de la vigente Ley de Costas, al estar los terrenos calificados como dominio público en anterior deslinde aprobado por resolución de 30 de noviembre de 1942. Tras reseñar diversas sentencias de la propia Sala de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo en las que se interpreta y aplica el mencionado artículo 4.5 de la Ley de Costas, la sentencia concluye que la Orden impugnada se ajusta al ordenamiento jurídico por las razones que expone en su fundamento cuarto, que son las siguientes:

artículo 4.5 de la Ley de Costas y la Jurisprudencia dictada en desarrollo del mismo, si bien se trata de terrenos que en la actualidad ya no tienen naturaleza demanial, se encontraban sin embargo incluidos en el deslinde practicado en el año 1492, por lo que los mismos han de permanecer integrados en el referido dominio público, precisamente por mor de dicho artículo 4.5 y doctrina Jurisprudencial al respecto y el único modo de pretender su expulsión del repetido dominio público sería instar su desafectación a tenor de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Costas .

En definitiva, concurren en el caso todos los presupuestos anteriormente descritos para la plena operatividad del artículo 4.5 de la Ley de Costas, por cuanto dicho terreno fue incluido en el demanio costero en virtud del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 30 de noviembre de 1942 (diez años antes que la fecha del otorgamiento de la concesión: 28-8-1952), han perdido las características naturales que motivaron su inclusión, y el terreno no se ha desafectado.

El propio recurrente admite en la demanda que los terrenos de la concesión, en la actualidad ya no tienen naturaleza demanial (tanto por cumplimiento del fin concesional como por el encauzamiento del río y construcción del paseo marítimo llevados a cabo por la Administración). Y precisamente de que la zona en cuestión haya perdido sus características demaniales deriva su demanialidad a tenor de los preceptos de la Ley de Costas reiteradamente invocados. Por otra parte, y al pedir en la demanda la desafectación de los terrenos de su concesión, esta reconociendo dicha demanialidad, sin que obste a dicha conclusión la prueba practicada en el correspondiente periodo probatorio, pues es indiferente, a efectos la repetida declaración de dominio público el ensanchamiento o no del Paseo Marítimo en la zona derecha de la desembocadura del río Mantilla".

TERCERO

Contra esa sentencia la representación procesal de D. Remigio preparó recurso de casación; y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 4 de septiembre de 2006 en el que, tras exponer los antecedentes del caso, formula dos motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . En dichos motivos se aduce, en síntesis, lo siguiente:

  1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia, citando específicamente como vulnerado el artículo 206 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que, según alega, exige la indicación en la sentencia de los "hechos probados" y "los puntos de hecho y de derecho fijados por las partes y los que ofrezcan las cuestiones controvertidas". Añade el recurrente que la sentencia incurre, además, en error patente, al fundamentar la Sala la falta de transformación definitiva de los terrenos en su destino como "pradera o usos agrícolas", cuando es lo cierto que se trata de terrenos clasificados como urbanos y están urbanizados.

  2. Infracción del artículo 18 en relación al 4.5, ambos de la Ley de Costas . En el desarrollo del motivo alega que tales preceptos resultan vulnerados porque aunque los terrenos hubieran formado parte del dominio público como consecuencia de un deslinde anterior, lo cierto es que han perdido las condiciones naturales para formar parte del dominio público marítimo terrestre, de manera que su permanencia en el dominio público sólo puede fundamentarse en una razón de necesidad, careciendo de virtualidad la justificación aducida por la Administración para mantener su carácter de dominio público (obras para ampliación del Paseo Marítimo).

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que "estimando uno cualquiera de los dos motivos de casación o los dos", anule lo resuelto por la Sala de la Audiencia Nacional, y, en su lugar, como pretensión principal, se acuerde la anulación del deslinde en el tramo impugnado y la declaración de que, dada la pérdida de las características naturales del dominio público, la línea de deslinde debe ir por fuera. Con carácter subsidiario, que se ordene a la Administración que proceda a incoar, tramitar y resolver expediente para la desafectación del terreno concedido al haberse acreditado la no concurrencia de ninguna necesidad del mantenimiento del terreno en el dominio público.

CUARTO

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala 4 de mayo de 2007 se acordó admitir el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección 5ª, mediante providencia de 12 de septiembre de 2007 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte comparecida como recurrida, la Administración General del Estado, para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición.

QUINTO

La representación de la parte recurrida presentó escrito con fecha 18 de octubre de 2007 solicitando la desestimación del recurso de casación. Respecto del motivo primero, la Abogacía del Estado señala la defectuosa técnica casacional empleada al no concretar los preceptos infringidos y en qué medida se ha producido la infracción. En cuanto al tema de fondo planteado en este primer motivo, entiende que la sentencia no incurre en error alguno, pues la expresión "pradera o uso agrícola" en ella contenida se ha empleado para dar a entender su analogía con el uso de jardín privado, usos estos que no producen la transformación definitiva e irreversible de los terrenos, que es lo realmente importante. En cuanto al motivo segundo, alega que no se ha producido la infracción del articulo 18 de la Ley de Costas pues la razón de ser de la inclusión de los terrenos en la zona de dominio público es el haberlo sido ya con anterioridad, con independencia de que hubieran perdido sus condiciones naturales, como previene el articulo 4.5, siendo el expediente de desafectación ajeno al objeto del proceso, ceñido al acto aprobatorio del deslinde impugnado.

SEXTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 2 de noviembre de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación nº 4057/06 lo interpone la representación de D. Remigio contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de mayo de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 139/2004) en la que se desestima el recurso interpuesto por el Sr. Remigio contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 12 de diciembre de 2003 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos siete mil ochenta y seis (7.086) metros de longitud comprendido entre la Punta Laredo y el límite con el término municipal de Colindres, excepto el tramo correspondiente al arroyo Regatón, en el término municipal de Laredo, Cantabria.

Ya hemos dejado expuesto en el antecedente segundo el alcance de la impugnación formulada en el proceso de instancia y los argumentos en los que la parte demandante fundaba tal impugnación, así como las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de D. Remigio, cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.

SEGUNDO

Carece de consistencia el primer motivo de casación, en el que la representación del recurrente parece denunciar un defecto en la formulación o en la motivación de la sentencia.

Se cita como vulnerado únicamente el artículo 206 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al parecer con la intención de poner de manifiesto que la sentencia carece de declaración de hechos probados y que a lo largo de su fundamentación jurídica no ha recogido en debida forma los puntos de hecho y de derecho relevantes para el enjuiciamiento del caso. Ahora bien, ese precepto, en su redacción aplicable, se refiere a las clases de resoluciones judiciales -providencias, autos y sentencias- y no guarda relación con el defecto formal apuntado, por lo que no podemos considerarlo vulnerado por la sentencia. Entendiendo que el recurrente quiso en realidad referirse a lo dispuesto en los artículos 208.2 y 209 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, existe una reiterada la jurisprudencia que declara que en las sentencias dictadas por los órganos jurisdiccionales de este orden contencioso-administrativo no es exigible una declaración específica de hechos probados. Por lo demás, en la sentencia recurrida, en particular en su fundamento de derecho primero, quedan reseñados los puntos de hecho que se consideran relevantes para el enjuiciamiento del asunto así como el posicionamiento de las partes personadas en el litigio, de forma que no cabe considerar que este aspecto la sentencia carezca de motivación.

Cosa distinta es el mayor o menor acierto de la Sala de instancia al resolver el tema de fondo; pero esta es una cuestión ajena a este motivo casacional.

TERCERO

Tampoco pueden ser acogidas las alegaciones que hace el recurrente -también en el primer motivo- relativas al error en que, según afirma, habría incurrido la Sala de instancia al valorar las circunstancias físicas y urbanísticas del terreno examinado.

Según el recurrente la Sala ha incurrido en un error patente al valorar los hechos concurrentes; y nos presenta ese error como un defecto de motivación de la sentencia. Sin embargo, lo que realmente refleja este apartado del motivo de casación no es un reproche de falta de motivación sino, más bien, una manifestación de discrepancia frente a la valoración de los hechos realizada por la Sala de instancia en lo que se refiere a las circunstancias físicas y el desarrollo urbanístico del terreno concernido. Pues bien, es claro que el supuesto error o desacierto en la valoración de los hechos sería un error in iudicando, por tratarse de una cuestión atinente al debate de fondo, y según una reiterada jurisprudencia tendría que haber sido denunciado por el cauce del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

Por lo demás, no se cita como infringido, ni en el enunciado ni en el desarrollo del motivo, ningún precepto que pudiera reputarse vulnerado como consecuencia de ese pretendido error. La única norma cuya infracción se alega en este primer motivo es el artículo 206 de la Ley de Enjuiciamiento Civil antes citado, precepto que no guarda relación alguna con el error que se alega en la valoración de la prueba. Y aun cuando en el desarrollo del motivo se mencionan algunas sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, debe recordarse que como señala la sentencia de 20 de mayo de 2010 (casación 1046/2007 ), no es útil en casación la mera cita sentencias o de pasajes aislados de éstas, sin explicar el caso a que se refieren, la similitud o diferencia con el debatido y la razón de decidir del Tribunal, única forma de constatar la posible existencia de una infracción jurisprudencial.

En fin, por apurar el estudio de este apartado del recurso, señalaremos brevemente que no se ha producido el error al que alude el recurrente. Cuando la Sala de instancia utiliza la expresión "pradera o usos agrícolas" no está queriendo decir que ese sea el uso de los terrenos, pues en ningún momento las partes discreparon sobre la clasificación o calificación urbanística de los mismos. Lo que la sentencia de instancia quiere expresar -aunque la fórmula empleada no sea demasiado afortunada- es que al estar destinados los terrenos al uso de jardín y sin construcción alguna, no se ha producido la transformación definitiva e irreversible de los terrenos. Y esa apreciación enlaza con la conclusión de que no cabe apreciar la conversión de la concesión en titularidad dominical, pues según reiterada jurisprudencia -de la que la sentencia recurrida cita varios ejemplos-, esa transmutación de la titularidad sólo se produce cuando concurran determinadas circunstancias vinculadas a la causa concesional, y, muy señaladamente, a la constatación de que se ha producido una transformación irreversible del área objeto de concesión, como sucede en el caso de concesiones que en su día fueron otorgadas para desecar marismas y urbanizar, cuando ya el terreno ha sido efectivamente urbanizado. Además de las que se citan en la sentencia recurrida, puede verse en ese sentido la sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 2010 (casación 5668/2005 ).

CUARTO

Sí habrá de ser acogido el motivo de casación segundo, en el que, como vimos, se alega la infracción de los artículos 4.5 y 18 de la Ley de Costas .

La sentencia recurrida, aparte de indicar que en el caso examinado no cabe considerar que se haya producido la transformación de la concesión en titularidad dominical, deja señalado que, por el contrario, "...concurren en el caso todos los presupuestos (...) para la plena operatividad del artículo 4.5 de la Ley de Costas, por cuanto dicho terreno fue incluido en el demanio costero en virtud del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 30 de noviembre de 1942 (diez años antes que la fecha del otorgamiento de la concesión: 28-8-1952), han perdido las características naturales que motivaron su inclusión, y el terreno no se ha desafectado".

Señala así la Sala de instancia que el hecho de que los terrenos hayan perdido las características naturales que determinaron su inclusión en el dominio público en el deslinde de 1942 no excluye que deban seguir considerándose como demaniales, al amparo de lo dispuesto en el artículo 4.5 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, pues ese precepto se refiere precisamente a los terrenos que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre. Por tanto, tales terrenos seguirán formando parte del dominio público salvo lo previsto en el artículo 18 ; esto es, salvo en caso de desafectación. Y en el motivo de casación que ahora estamos examinando se aduce la vulneración de ese artículo 18 de la Ley de Costas, cuya invocación es la que sirve de sustento a la pretensión de que se ordene a la Administración incoar, tramitar y resolver expediente para la desafectación del terreno objeto de controversia.

La cuestión fue examinada en el fundamento segundo, párrafo primero, de la sentencia recurrida, donde, tras indicar la contradicción que se advierte entre las dos pretensiones del demandante -que por un lado pretende la declaración de que los terrenos concedidos se excluyan del deslinde, por no ser de dominio público, y por otro pretende que se tramite expediente para su desafectación-, la Sala de instancia concluye que esta pretensión relativa a la desafectación de los terrenos "no puede ser examinada ni resuelta en este pleito de deslinde".

El razonamiento de la Sala de instancia no puede ser compartido, pues la pretensión relativa a la desafectación ya se había formulado en vía administrativa. Así, durante la tramitación del expediente de deslinde el interesado presentó varios escritos de alegaciones, y en uno de ellos, presentado el 25 de febrero de 2003, solicitó, con carácter subsidiario, la declaración de innecesariedad de los terrenos concedidos a los fines indicados en el artículo 18 de la Ley de Costas, esto es, para su desafectación. Sobre tal pretensión se pronunció expresamente la resolución aprobatoria del deslinde en su consideración jurídica nº 5, a la luego volveremos a referirnos.

En el proceso de instancia la demandante planteó nuevamente esa misma pretensión de declaración de innecesariedad e inicio del expediente de desafectación, sin atribuirle ya carácter subsidiario. Así, en el suplico de la demanda se pedían tres cosas: la anulación del acto aprobatorio del deslinde; la declaración del derecho de la demandante a que la línea de deslinde, en ese tramo de costa, vaya por fuera del terreno controvertido; y, en fin, que se ordene a la Administración poner en marcha el procedimiento de desafectación, por no haberse acreditado la concurrencia de ninguna necesidad en sentido diferente.

Así las cosas, frente a lo que se afirma en la sentencia recurrida, no cabe afirmar que esas pretensiones de la demanda sean contradictorias.

La contradicción acaso existiría si se pretendiese una declaración de que los terrenos han pasado a ser de propiedad privada y simultáneamente se pidiese la incoación del expediente de desafectación. Pero, aunque en la demanda se desliza algún alegato en favor de la transmutación del dominio público en propiedad privada -a lo que la sentencia de instancia responde con acierto- hemos visto que no es eso lo que se pide en el suplico de la demanda. El artículo 18.2 de la Ley de Costas determina que antes de proceder a la desafectación habrán de practicarse los correspondientes deslindes. Por tanto, las pretensiones del demandante encajan plenamente en la secuencia que traza el precepto: solicita en primer lugar la anulación del deslinde impugnado y la sustitución de éste por otro que excluya los terrenos controvertidos (pretensiones primera y segunda), y luego, que se ponga en marcha el procedimiento de desafectación (tercera pretensión de la demanda).

En definitiva, puesto que la resolución administrativa impugnada, además de aprobar el deslinde, había denegado expresamente la declaración de innecesariedad de los terrenos y la incoación de un procedimiento de desafectación, es claro que también este pronunciamiento era revisable en vía jurisdiccional y la sentencia, por tanto, debía pronunciarse sobre la pretensión que en ese sentido venía formulada en la demanda.

Ahora bien, en el recurso de casación no se formula un motivo al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, para aducir incongruencia omisiva de la sentencia por no haberse pronunciado sobre este aspecto de la controversia. Por tanto, examinaremos la cuestión desde el aspecto sustantivo en que ha sido planteada, esto es, si ha sido o no vulnerado el artículo 18 de la Ley de Costas puesto en relación con el artículo 4.5 de la misma Ley . Veamos.

QUINTO

La remisión que hace el artículo 4.5 de la Ley de Costas al procedimiento de desafectación previsto en el artículo 18 lleva a considerar que los terrenos que han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo terrestre no han de mantenerse indefinidamente en el ámbito del dominio público por el sólo hecho de que un deslinde, practicado antes de la desnaturalización de los terrenos, los incluyó en su día como demaniales.

Por el contrario, la remisión que el mencionado artículo 18 (desafectación) hace, a su vez, a lo dispuesto en el artículo 17 de la propia Ley de Costas, obliga a considerar que sólo procederá su mantenimiento como bienes de dominio público cuando esos terrenos que han perdido sus características naturales "...resulten necesarios para la protección o utilización de dicho dominio".

Por tanto, habiendo sido instada la declaración de innecesariedad y consiguiente incoación de expediente de desafectación, al amparo de lo previsto en el mencionado artículo 18 de la Ley de Costas, la Administración no podrá rechazar tales peticiones sino invocando una causa justificada; esto es, poniendo de manifiesto que tales terrenos, pese a haber perdido las condiciones naturales que en su día determinaron su inclusión en el demanio, continúan siendo necesarios para la protección o utilización del dominio público costero. En otro caso, lo procedente será la declaración de su innecesariedad y el inicio de expediente de desafectación conforme a lo previsto en el artículo 18 de la Ley de Costas, procedimiento éste que, una vez recaída, en su caso, la resolución expresa de desafectación, producirá los efectos previstos en el artículo 19 de la propia Ley de Costas .

En el caso que nos ocupa no ha quedado justificado que los terrenos sean necesarios para la protección o utilización del dominio público, pues la explicación ofrecida por la Administración carece de consistencia y resulta, por eso mismo, claramente insuficiente.

La consideración jurídica nº 5 de la resolución impugnada rechazó la incoación del expediente para la desafectación de los terrenos señalando que "...los terrenos no dejan de ser necesarios para la utilización del dominio público marítimo terrestre ya que, cuando reviertan al Estado, son susceptibles de aprovechamiento para la ampliación del paseo marítimo en la zona, es decir, para un uso general, público y gratuito de acuerdo con sus orígenes y naturaleza demanial". Pues bien, la mera alusión a la posible utilización de los terrenos para una futura e hipotética ampliación del paseo marítimo, siendo así que no existe proyecto ni previsión alguna de que tal ampliación vaya a ser acometida, en modo alguno constituye una justificación razonada de que los terrenos sean necesarios para la protección o utilización de dominio público. Y hemos visto que ninguna otra explicación ofreció la Administración.

No ha existido, por tanto, la justificación que sería necesaria de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17 y 18 de la Ley de Costas . Y, no existiendo esa justificación, ninguna razón hay para que el deslinde impugnado mantenga los terrenos artificiosamente incluidos en el ámbito del dominio público mediante la mera invocación del artículo 4.5 de la Ley de Costas ; como tampoco la hay para que no se declare la innecesariedad de tales terrenos para el uso y protección del dominio público y se inicie, en consecuencia, el expediente de desafectación, conforme a lo previsto en aquellos dos artículos (17 y 18 ) primeramente citados.

SEXTO

Las consideraciones expuestas en los apartados anteriores llevan a concluir que, con estimación del segundo motivo de casación, la sentencia de la Audiencia Nacional debe ser casada y anulada.

Entrando entonces a resolver la controversia planteada (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), las mismas razones que han determinado la estimación del motivo de casación son las que nos llevan a concluir que el recurso contencioso- administrativo ha de ser estimado, debiendo anularse la resolución que aprobó el deslinde, declarándose que deben quedar excluidos del deslinde de ese tramo de costa los terrenos a que se refiere la controversia y que fueron objeto de la concesión otorgada en el año 1952, ordenándose asimismo a la Administración que inicie el procedimiento de desafectación de dichos terrenos conforme a lo previsto en el artículo 18 de la Ley de Costas .

SÉPTIMO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

FALLAMOS

  1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de D. Remigio contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de mayo de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 139/2004), que ahora queda anulada y sin efecto.

  2. Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de D. Remigio contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 12 de diciembre de 2003 que aprobó el deslinde de bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa de unos siete mil ochenta y seis (7.086) metros de longitud comprendido entre la Punta Laredo y el límite con el término municipal de Colindres, excepto el tramo correspondiente al arroyo Regatón, en el término municipal de Laredo, Cantabria. Tal estimación del recurso comporta los siguientes pronunciamientos:

    1. Anulamos la mencionada Orden aprobatoria del deslinde en cuanto incluye como integrantes del dominio público, en el tramo comprendido entre los mojones 4.177 y 4.178, los terrenos (1.294#5 m2 de superficie) que fueron objeto de concesión por Orden de 28 de agosto de 1952.

    2. Declaramos que dichos terrenos deben quedar excluidos del ámbito del deslinde.

    3. Declaramos que la Administración debe iniciar expediente relativo a la desafectación de tales terrenos conforme a lo previsto en el artículo 18 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

  3. No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

    Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.

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