STS, 22 de Septiembre de 2010

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

FALLAMOS.-

Que conociendo del presente recurso contencioso-administrativo nº. 424/04-C, interpuesto por la Procuradora Dª Julia Mate Daroca, en nombre y representación del Colegio Oficial de Ingenieros Agrónomos de Aragón, Navarra y País Vasco, debemos anular y anulamos las Órdenes referidas en el encabezamiento de esta sentencia, en cuanto a la inclusión de nuevas Clase de Especialidad en los puestos de trabajo núm. NUM000, NUM001 y NUM002, y ello porque el correspondiente proyecto no se sometió al trámite de negociación establecido en la Ley 9/1987, de 12 de junio, quedando imprejuzgada la cuestión sustantiva, sin que se haga especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, la representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición de su recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, terminaba con esta petición:

"A LA S UPLICO que (...) dicte en su día, previa la tramitación que procede, Sentencia estimando el presente recurso, casando la sentencia recurrida y resolviendo desestimar el correspondiente recurso contencioso-administrativo declarando ajustada a derecho la actuación administrativa".

La representación procesal del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS AGRÓNOMOS DE ARAGÓN, NAVARRA Y PAÍS VASCO se ha opuesto al recurso de casación pidiendo:

"(...) dicte, en su día, sentencia confirmatoria de la recurrida imponiendo las costas a la Administración recurrente".

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 8 de septiembre de 2010 .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS AGRÓNOMOS DE ARAGÓN, NAVARRA Y PAÍS VASCO interpuso el 15 de abril de 2004 recurso de reposición contra las Órdenes de 27 de enero y 10 de febrero de 2004, de los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda y Empleo, por las que se modificó la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) y el Anexo Presupuestario de Personal del Departamento de Agricultura y Alimentación (publicadas en el B.O.A. de 15 de marzo de 2004).

La Orden de 31 de mayo de 2004, dictada conjuntamente por los Consejeros de esos dos Departamentos, inadmitió el recurso de reposición con el argumento principal de que, teniendo carácter normativo las Relaciones de Puestos de Trabajo, no procedía frente a ellas recurso en vía administrativa por aplicación de lo establecido en el artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común (LRJ/PAC).

El proceso de instancia lo promovió también el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS AGRÓNOMOS DE ARAGÓN, NAVARRA Y PAÍS VASCO mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra todas esas Órdenes que han sido mencionadas, y en su demanda postuló lo siguiente:

"(...) la disconformidad a derecho y por tanto la nulidad de las modificaciones de relaciones de puestos de trabajo nº NUM000 y NUM001, en cuanto a la inclusión de nuevas Clases de Especialidad, y la nulidad de la relación de puesto de trabajo de nueva creación nº NUM002, en cuanto a la incorporación como Clase de Especialidad a los Titulados Superiores de Informática (...)".

La sentencia recurrida en esta casación estimó el anterior recurso contencioso-administrativo y anuló las Órdenes recurridas en los términos solicitados en la demanda, añadiendo esta declaración:

"y ello porque el correspondiente proyecto no se sometió al trámite de negociación establecido en la Ley 9/1987, de 12 de junio, quedando imprejuzgada la cuestión sustantiva (...)".

El actual recurso de casación ha sido interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN.

Con carácter previo al estudio de la casación, y para comprender debidamente las cuestiones que sus motivos suscitan, conviene hacer una referencia a la delimitación del litigio que hizo la sentencia recurrida y a los razonamientos que utilizó para justificar su pronunciamiento estimatorio.

Comenzó por rechazar la extemporaneidad que la Comunidad Autónoma de Aragón opuso frente al recurso contencioso- administrativo sobre la base de que, no siendo procedente el recurso administrativo contra las Órdenes que modificaron la relación de puestos de trabajo, el plazo procesal para ese recurso jurisdiccional comenzó a correr desde que tales Órdenes fueron publicadas en el Boletín Oficial de Aragón.

Y para ese rechazo invocó la doctrina constitucional sobre la necesidad de una interpretación favorable a la tutela judicial efectiva y al ejercicio de la acción, cuya aplicación al caso enjuiciado la justificó con estos dos principales argumentos:

(1) que los límites entre determinados actos y las disposiciones generales no siembre son claros, y así sucede con las relaciones de puestos de trabajo porque, respecto de ellas, la jurisprudencia ha dicho que, si bien desde el punto de vista procesal se les da el tratamiento de disposiciones generales, ello es sin desconocer que materialmente su verdadera sustancia jurídico administrativa es la de los actos plúrimos; y

(2) que, en todo caso, el error padecido por la parte actora no fue advertido oportunamente por la Administración mediante una inadmisión "ad limine", por improcedente, del recurso administrativo entablado, lo que habría posibilitado la interposición en plazo del recurso contencioso-administrativo.

Sobre el problema de fondo, referido a la validez o no de los cambios introducidos por las Órdenes recurridas en los puestos núms. NUM000, NUM001 y NUM002, razonó y declaró lo siguiente: "Los mentados cambios suponen una modificación de los requisitos exigidos para su desempeño y por lo tanto una modificación sustancial del puesto de trabajo, a tenor de lo prevenido en el Decreto 140/1996, de 26 de julio, en relación con la Orden de 7 de agosto de 1996 ; en efecto, según el artículo 4.3 del Decreto 140/1996 únicamente se entenderán como modificación no sustancial "las referidas a cambio de denominación del Centro de destino, cambio de denominación del puesto, cambio de dependencia orgánica o amortización de los puestos no singularizados", y por su parte el artículo 3.3.d) de la Orden de 7 de agosto de 1996 establece que se entenderá como modificación sustancial de la relación de puestos de trabajo la "modificación ... de los requisitos exigidos para su desempeño".

Como el cambio de las Escalas Administrativas que pueden acceder al puesto constituye una modificación sustancial, la aprobación del mismo exige que el expediente administrativo siga el procedimiento establecido para tal supuesto, a tenor de lo prevenido en el artículo 4 del Decreto 130/1996 y el 3 de la Orden de 7 de agosto de 1996, y en concreto "la Dirección General de Recursos Humanos recabará los restantes informes que resulten preceptivos, a la vista de los cuales elaborará el proyecto definitivo ... que será sometido al trámite de negociación establecido por la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación de los Funcionarios Públicos", tras lo cual se elevará la propuesta que se realice a los Departamentos de Presidencia y Relaciones Institucionales y de Economía, Hacienda Empleo para su aprobación y posterior publicación en el Boletín Oficial de Aragón.

Pues bien, en el proceso de elaboración de las Órdenes aquí impugnadas no tuvieron participación alguna los representantes de los funcionarios, lo que plantea el problema de si se incurrió en un vicio procedimental con entidad suficiente como para invalidar las modificaciones establecidas.

El procedimiento constituye un límite importante al ejercicio de la potestad de elaborar relaciones de puestos de trabajo; junto a esa perspectiva externa, el procedimiento de elaboración de las relaciones de puestos de trabajo cumple, como toda clase de procedimiento, una finalidad de garantía interna de acierto y legalidad; se trata de obligar a la Administración a un esfuerzo especial de atención ante la importancia que tienen las relaciones de puestos de trabajo (son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal), huyendo de la mera rutina o de la comodidad de los despachos.

Sin embargo, no todo defecto de tramitación tiene entidad para generar la nulidad por vicios de forma de la Orden que aprueba una relación de puestos de trabajo; a este respecto la jurisprudencia ha insistido en la necesidad de efectuar una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para su elaboración, que se justifican, no por el puro formalismo de su realización, sino por la finalidad a que responden; se hace, pues, necesario que el Tribunal enjuicie y valore individualmente los distintos trámites, ponderando su entidad, de manera que solo se debe acordar la nulidad cuando la omisión habida se revela como trascendente.

Pues bien, en el proceso de modificación sustancial de la relación de puestos de trabajo resulta relevante para la tutela de los intereses legítimos de los funcionarios el sometimiento del proyecto definitivo al trámite de negociación (...) con los representantes de las organizaciones sindicales, dada su independencia respecto de la Administración, y al haberse omitido dicho trámite se incurrió en un vicio procedimental con entidad suficiente para invalidar las modificaciones impugnadas, lo que hace innecesario entrar a examinar las demás cuestiones suscitadas en el juicio".

El recurso de casación de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN invoca en su apoyo tres motivos, todos ellos amparados en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional (LJCA).

El primero de ellos denuncia la infracción del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 (LRJ/PAC), en relación con el 69 .e) de la LJCA, censurando la decisión de la sentencia recurrida de no haber apreciado la extemporaneidad del recurso contencioso- administrativo y subrayando, a este fin, que se hace soportar a la Administración un error que fue cometido por la propia parte actora y que ese artículo 107.3 de la LRJ/PAC es norma de Derecho público de obligado conocimiento cuya ignorancia no excusa de su cumplimiento (de conformidad con lo que establece el artículo 6.1 del Código civil ).

El segundo reprocha la infracción del artículo 1 de la LJCA, en relación con el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Para sostenerlo se invoca la naturaleza revisora de este orden jurisdiccional y, desde esta premisa, se defiende que el recurso jurisdiccional interpuesto de contrario no podía plantear más cuestión que la inadmisión del recurso de reposición y la sentencia tampoco podía, como hizo, valorar el fondo del asunto. El tercer motivo invoca la vulneración del artículo 32.d) de la Ley 9/1987, de 12 de junio [de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas], así como la doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983 "que permite a las Administraciones Públicas, en el ejercicio propia autonomía constitucionalmente reconocida, puedan organizar autónomamente su propia función pública atendiendo a sus especiales circunstancias" (sic).

Lo que se aduce en su defensa, es, en primer lugar y principalmente, que el trámite de negociación ya se dio en la elaboración inicial de la RPT y, por ello, no era necesario en las modificaciones aquí litigiosas: por consistir estas tan sólo en una "mera adaptación a las nuevas denominaciones introducidas por la nueva normativa orgánica reguladora del departamento" y no tratarse, consiguientemente, de modificaciones sustanciales.

Y, subsidiariamente, se pide que, de considerarse omitido el trámite de negociación, sea aplicada la jurisprudencia que ha negado entidad invalidante a la omisión del tramite de audiencia cuando las entidades privadas del mismo "no sean de adscripción obligatoria de los interesados, ni ostenten por ley la representación y defensa de los intereses en juego".

Los dos primeros motivos de casación no pueden ser acogidos, al no ser de compartir los reproches que en ellos se dirigen a la sentencia recurrida.

Ha de coincidirse con la Sala de Aragón en que fue el proceder de la Administración el que dio lugar a que el recurso contencioso-administrativo se presentara en la fecha en que así se hizo por lo siguiente: por no inadmitir inmediatamente el recurso administrativo, como podía haber hecho, y esperar a hacerlo cuando ya había transcurrido el plazo procesal si su cómputo se efectuaba desde la publicación de las Órdenes iniciales; y por haber generado en el recurrente, con esta manera de actuar, la expectativa y confianza de que su recurso sería admitido y resuelto en cuanto al fondo de lo que en él se planteaba.

En estas circunstancias, tiene razón la Sala de instancia en esa invocación que hace de la doctrina jurisprudencial que preconiza la interpretación de las normas procesales en el sentido más favorable a la tutela judicial efectiva y al ejercicio de la acción.

Por lo que hace al segundo motivo, debe declarase que el examen y decisión efectuados por la sentencia recurrida no sólo no son contrarios a la naturaleza revisora de esta jurisdicción, sino que es la solución más conforme con el control de legalidad de la actuación administrativa que constitucionalmente incumbe a los Tribunales (artículo 106.1 CE ). Dicho de otra forma: una vez declarado admisible el recurso contencioso-administrativo dirigido contra las Órdenes que modificaron la RPT, el Tribunal no puede dejar de enjuiciar la impugnación que haya sido planteada contra ellas en el proceso jurisdiccional que necesariamente debe ser tramitado tras dicha admisión del recurso contencioso-administrativo.

El tercer motivo también tiene que fracasar por lo que se explica a continuación.

No se ha combatido eficazmente la declaración de la sentencia recurrida de que la modificación de la RPT, por afectar a la clase de especialidad correspondiente a los puestos litigiosos, incide también en los requisitos que son necesarios para su desempeño y merece por ello la consideración de modificación sustancial.

Desde esa premisa, es acertada la obligación que el fallo recurrido declara de seguir el tramite de negociación establecido de la antes citada Ley 9/1987 y, en consecuencia, no puede compartirse la infracción de lo establecido en el artículo 32 . d) de dicha Ley que este tercer motivo de casación pretende defender; y así ha de ser considerado desde el momento en que, siendo la expresión de los requisitos para el desempeño del puesto uno de los elementos que debe incluir la RPT [artículo 15.1b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública], es igualmente correcta la calificación de "modificación sustancial" que realiza la sentencia recurrida.

Para apoyar lo que antecede es de interés aquí recordar la doctrina que viene siguiendo esta Sala sobre ese requisito de la negociación y sobre las consecuencias de su incumplimiento, y reproducir, como ya hizo la sentencia de 4 de julio de 2007 (Casación 3492/2002 ), lo que habían razonado las anteriores sentencias de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994) y 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ).

Esa sentencia de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) ya declaró lo siguiente: "La negociación es el instrumentos principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987, cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración; (Artículos 35, párr. 3º y 37.2 Ley ); y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma (artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 39/92 )".

Y ese criterio se reitera en la sentencia 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ), que se expresa así:

"(...) El motivo segundo, apoyado en el artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se basa en la pretendida infracción de los artículos 32 y 34 de la Ley 9/87, de 12 de Junio, modificada por la Ley 7/90, de 19 de Julio, en el que, en síntesis, se alega que el Acuerdo que se recurre es una decisión de la Administración que afecta a sus potestades de organización, con cita del artículo 4 de la Ley 7/85, que el Ayuntamiento "consultó" a las organizaciones sindicales y que se trataba de un "acto de trámite", tampoco puede ser estimado, y no sólo por las razones antes expuestas al aludir a la legitimación de los Sindicatos, sino también porque el Acuerdo, en vista de su contenido, antes mencionado, no puede ser considerado como un simple acto de trámite, al disponer de sustantividad propia con la proyección general señalada susceptible de control jurisdiccional, como entendieron las sentencias de esta Sala de 27 de Septiembre y 20 de Diciembre de 2002, ni como un simple acto de autoorganización administrativa excluida de aquel control, por la misma razón y porque afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales, consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la sentencia dice que "no se hizo" en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso, y a falta de alegaciones suficientes por parte del Ayuntamiento en contra de lo que reseñado queda, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa (sentencias del Tribunal Constitucional 53/82, 7/90, 184/91, 75/92, 168/96, 90/97, 80/2000 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la Constitución".

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente por no concurrir circunstan-cias que justifiquen no aplicar la regla general del artículo 139.2 de la LJCA ).

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese artículo 139 de la LJCA, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.500 euros, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes.

Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y a la dedica-ción manifestada en la formulación de la oposición.