STS, 17 de Septiembre de 2010

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso contencioso administrativo número 661/2001, deducido por D. Anselmo, contra la Resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña, de 31 de mayo de 2001, que desestimo el recurso ordinario interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Urbanismo de Girona, de 13 de julio de 1995, que aprobó definitivamente el Plan Especial de mejora viaria y adecuación de la edificabilidad de la unidad de actuación nº 34 de Cadaqués.

La Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó Sentencia, con fecha 16 de enero de 2006, cuyo fallo es el siguiente:

>.

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo", y se interpone, después ante esta Sala, recurso de casación, por la representación del Ayuntamiento de Cadaqués, y por la de los hermanos Lidia Ruth Carlos Ramón invocando un único motivo la entidad local y cuatro motivos los demás.

Mediante auto de 10 de abril de 2008 dictado por la Sección Primera de esta Sala, se acordó admitir el presente recurso de casación.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 15 de septiembre de 2010, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia impugnada estima en parte el recurso contencioso administrativo, en los términos que hemos transcrito en el antecedente segundo, interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Urbanismo de Girona, de 13 de julio de 1995, que aprobó definitivamente el Plan Especial de mejora viaria y adecuación de la edificabilidad de la unidad de actuación nº 34 de Cadaqués. Y también contra la desestimación del recurso ordinario que dispuso la Resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña, de 31 de mayo de 2001.

Vaya por delante que el recurso de casación cuestiona únicamente lo razonado en la sentencia sobre la exigencia del estudio económico financiero que ha de acompañar al Plan especial aprobado, pues éste es el motivo impugnatorio por el que la Sala de instancia estima el recurso contencioso administrativo y anula el plan recurrido. De modo que cuanto se razona en los fundamentos precedentes al sexto de la sentencia recurrida, que aborda la exigencia de citado informe económico, ha de quedar extramuros del presente recurso de casación.

Sostiene la sentencia recurrida en el citado fundamento de derecho sexto cuando aborda la falta de estudio económico financiero, que >.

El recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Cadaqués se cimienta sobre un único motivo en el que, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 77 y 63 del Reglamento de Planeamiento .

Por su parte, el recurso de casación deducido por D. Carlos Ramón y hermanas se articula sobre cuatro motivos.

En el primero, por el cauce del artículo 88.1.c) de la LJCA, denuncia la falta de motivación de la sentencia, por infracción de los artículos 120.3, 24 y 9 de la CE, y 248.3 de la LOPJ.

En el segundo y tercer motivos, alegados al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA, se aduce la infracción de los artículos 9 y 24 de la CE (segundo motivo) y 208.2 de la LEC y 248.3 de la LOPJ (tercer motivo), y se cuestiona la correcta aplicación de la jurisprudencia sobre la concurrencia del estudio económico y la valoración de la prueba.

En el cuarto, se alega una vulneración de jurisprudencia por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA al someter a crítica lo que razona la sentencia sobre la necesidad de elaborar un estudio económico financiero.

Antes de abordar el examen de los motivos de casación alegados, debemos realizar una previa labor de depuración de aquellos que carecen manifiestamente de fundamento.

Pues bien, del simple planteamiento de ambos recursos de casación, que hemos resumido en el fundamento anterior, ya advertimos que concurre una falta de fundamento de los motivos segundo y tercero del recurso interpuesto por D. Carlos Ramón . Así es, en los motivos segundo y tercero se aprecia una falta de correspondencia entre las infracciones que se atribuyen a la sentencia recurrida y el cauce procesal seguido en casación para denunciar su concurrencia. Repárese que al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA se pretende, en el motivo segundo, cuestionar la aplicación que la sentencia recurrida hace de nuestra jurisprudencia sobre la exigencia del estudio económico --a la que dicho sea de paso se destina también y de forma más profusa el motivo cuarto que aparece correctamente formulado por el cauce del apartado d) del mismo artículo-- y, en el motivo tercero al amparo del mismo apartado del artículo 88.1, se pretende revisar la valoración de la prueba expresando su crítica a los hechos probados, en contradicción con lo dispuesto en los artículos 88.3 y 88.1 .d) de la LJCA.

La indicada y evidente discordancia entre la infracción que se denuncia y el motivo a cuyo amparo se articula, revelan la falta de fundamento de ambos motivos, pues el artículo 88.1.c) de la LJCA está reservado únicamente a las infracciones de las normas que rigen actos y garantías procesales, esto es, aquellas que se produzcan en el seno del recurso contencioso-administrativo, errores "in procedendo", o bien las relativas a las norma reguladoras de la sentencia. A diferencia del motivo del artículo 88.1 .d) que es el cauce idóneo para denunciar los errores "in iudicando" de que pueda adolecer la resolución recurrida, es decir, aquellos en que incurre la sentencia al decidir.

En consecuencia, analizaremos seguidamente los demás motivos de casación esgrimidos.

La lógica procesal impone que analicemos en primer lugar el motivo invocado al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA del recurso interpuesto por D. Carlos Ramón y hermanas, pues denuncia un vicio de las normas reguladoras de la sentencia. Y, en segundo lugar nos corresponderá abordar el motivo único del recurso deducido por el Ayuntamiento y el cuatro de la otra parte citada.

El quebrantamiento de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia que se aduce en el primero motivo citado, por infracción de los artículos 120, 24 y 9 de la CE y 248.3 de la LOPJ, se fundamenta en que la invocación de la jurisprudencia a que alude la sentencia que se recurre se hace sin cita de sentencia concretas. Es más, de la jurisprudencia de la Sala Tercera --se arguye-- lo que se deduce es precisamente la conclusión contraria a la alcanzada por la sentencia recurrida.

Prescindiendo en nuestro análisis del examen de jurisprudencia que sugiere el motivo examinado, es decir, de si lo razonado en la sentencia se ajusta, o no, a lo que la jurisprudencia declara al respecto, pues este examen ha de hacerse al examinar el motivo cuarto, como ya hemos anunciado, lo cierto es que no podemos considerar que se transgrede la exigencia de motivación de la sentencia cuando se hace referencia a una jurisprudencia reiterada y no se cita de modo expreso la fecha de la sentencia o el supuesto de hecho que dio lugar a la misma.

Carece, por tanto, de la trascendencia casacional que se postula, a los efectos de integrar la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, la omisión de las fechas de las sentencias que conforman la jurisprudencia que se dice invocar y aplicar en la sentencia impugnada. Distinta cuestión es el acierto o no de la decisión judicial, y del razonamiento que le precede, en el que se hace aplicación de la jurisprudencia, pues efectivamente en tal labor de interpretación y aplicación se puede incurrir en infracción del ordenamiento jurídico, como expresamente reconoce el artículo 88.1.d) de la LJCA, pero en modo alguno tal circunstancia puede configurar una falta de motivación de la sentencia.

Analizaremos ahora conjuntamente el único motivo invocado por el Ayuntamiento y el motivo cuarto aducido por la otra parte recurrente. Recordemos que, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA en ambos casos, se reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 77 y 63 del Reglamento de Planeamiento (motivo único del Ayuntamiento), y de la jurisprudencia sobre la exigencia del estudio económico financiero (motivo cuarto de la otra parte).

La línea argumental seguida en los recursos se concreta en advertir que el estudio económico no era necesario en el caso examinado. Y no lo era porque se trataba de un plan de iniciativa privada, cuyo sistema de ejecución era el de compensación, que no preveía ninguna adquisición de terrenos por expropiación. De modo que, se concluye en el escrito del Ayuntamiento recurrente, que "la actora demostró que entre la documentación formal del Plan Especial falta del Estudio Económico Financiero, pero no demostró que este documento fuera necesario en el presente caso".

En esta misma línea de razonamiento se expresa el motivo cuarto del otro escrito de interposición, pues se sostiene que el estudio económico tiene por finalidad garantizar la viabilidad de la ejecución y si ésta se ha llevado a cabo quiere decir que no puede declararse nulo el plan por tal omisión. Además se trata de una exigencia que ha sido devaluada por la propia jurisprudencia.

No podemos pasar por alto, en el examen de ambos motivos de casación, que las normas que se denuncian como infringidas en el único motivo del escrito de interposición del Ayuntamiento recurrente no guardan relación, como tales, con lo razonado en la sentencia recurrida. Así es, los artículos 77 y 63 del Reglamento de Planeamiento, cuya infracción se denuncia, no se citan en el fundamento sexto de la sentencia, que es el único que aborda la exigencia del estudio económico, pues únicamente se aplican, mediante su cita expresa, los artículos 35.2 y 25.2.d) del RD Legislativo catalán 1/1990 . De manera que los esmerados esfuerzos del Ayuntamiento recurrente por relacionar el contenido de la sentencia con el Reglamento de Planeamiento al inicio de motivo, señalando que tal norma reglamentaria estatal ya se cita en el fundamento cuarto de la sentencia --que por cierto razona sobre las relaciones entre plan general y especial que es una cuestión resulta ajena al contenido del motivo que examinamos-- no puede ser amparado por esta Sala.

Por el contrario, las normas que han sido aplicadas por la sentencia recurrida en relación con la exigencia del estudio económico financiero son normas propias de la Comunidad Autónoma, concretamente el RD Legislativo 1/1990, que resulta inhábil para fundar un recurso de casación ex artículo 86.4 de la LJCA

, de ahí que las energías tendentes a establecer una conexión entre el contenido de la sentencia que se recurre con el Reglamento estatal citado, estén abocadas al fracaso.

En este sentido, hemos declarado en Sentencia de 24 de febrero de 2004 (recurso de casación nº 3273/2001 ) sobre la misma cuestión que El tercer motivo de casación se basa en la infracción del artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico . Omite la parte recurrente la cita del artículo 84.5 LS/92, que es el realmente aplicado por la sentencia de instancia. Tras la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, el citado precepto de la LS/92 sólo vale en Cantabria en virtud de lo dispuesto por su Ley 1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en materia de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, cuyo artículo primero estableció que en esa Comunidad, y en tanto no se aprobara una ley de ordenación urbana, regiría íntegramente como propio el Derecho estatal en vigor con anterioridad a la publicación de la citada sentencia del Tribunal Constitucional. Así pues la LS/92, tiene, en cuanto a los preceptos anulados por el Tribunal Constitucional, el valor de Derecho propio de Cantabria, lo que significa que, según resulta del artículo 86.4 LJ, no cabe fundar un motivo de casación en la interpretación que de ellos haya llevado a cabo el Tribunal Superior de Justicia. (...) Otro tanto cabe decir del último de los motivos de casación formulados. Aunque en él se invoca el artículo 77.2 del Reglamento del Planeamiento Urbanístico, que ha sido aplicado por la Sala de instancia para anular el plan especial impugnado por carecer de un estudio económico-financiero, no ha sido este precepto el determinante de la solución adoptada sino la Ley de Cantabria 4/1988, de 26 de octubre, que declaraba el Parque Natural de Oyambre >>.

No obstante, como quiera que también se aduce la infracción de la jurisprudencia de esta Sala, concretamente en el motivo de casación cuarto, y sobre dicha jurisprudencia también se construye el fundamento sexto de la sentencia, pasamos a examinar los reproches que se formulan al respecto.

La jurisprudencia de esta Sala no ha declarado que la exigencia del estudio económico financiero estuviera tan devaluada que su omisión resultara irrelevante. Esto es, que el plan especial fuera inmune y ajeno al cumplimiento de uno de los documentos que ha de plasmar sus determinaciones: el estudio económico, como efectivamente desde antiguo ya establecía el artículo 77 del Reglamento de Planeamiento

. Es más, tampoco hemos declarado, como se aduce en casación, que el indicado estudio económico sólo sea necesario en algunos casos pero no en todos y que, por tanto, la invalidez del plan por esta causa únicamente procede si se demuestra que el estudio era preciso e ineludible.

Resumido lo que no ha dicho esta Sala Tercera, debemos añadir lo que sí venimos declarando. Esta Sala exige que se acompañen, en el caso del plan especial, el estudio económico-financiero en el que efectivamente no es preciso que se hagan profusas operaciones aritméticas y evaluaciones matemáticas. Basta simplemente que se proporcionen las fuentes de financiación que pongan de manifiesto la viabilidad y seriedad de la actuación urbanística, pues así lo exige el interés general. No se trata de establecer una documentación económica desvinculada de cualquier finalidad, sino que la misma proporcione la información contable suficiente para saber que lo aprobado es posible económicamente y se expresen los medios para garantizar su ejecución.

No está de más detenernos brevemente en recoger lo que venimos declarando sobre la exigencia del estudio económico financiero. Esta Sala ha declarado en Sentencia de 31 de mayo de 2001 (recaída en el recurso de casación nº 4572/1996 ), acogiendo lo ya declarado en la Sentencia de 11 de marzo de 1999 (recurso de casación 2106/1993 ), y cuya doctrina también ha sido aplicada en Sentencia de 13 de noviembre de 2003 (recurso de casación nº 5663/2000 ), que El significado del Estudio Económico Financiero de los planes de urbanismo ha sido precisado por la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en explicación de los artículos 42 del Reglamento de Planeamiento (para los Planes Generales Municipales), 63 (para los Planes Parciales), 74.1 .j) (para los Proyectos de Urbanización), 77.1.g) (para los Planes Especiales en general) y 83.4 (para los Planes Especiales de Reforma Interior). (...) Esta nuestra jurisprudencia ha declarado que "en cuando a la justificación de la existencia de medios necesarios para llevar a efecto la ejecución y a la adopción de las medidas precisas para garantizar la defensa de los intereses de la población afectada, además de referirse también a Planes de Reforma Interior únicamente, tampoco fue desconocida, sin que pueda tacharse al estudio económico financiero en que se contiene de abstracto, ya que como dijimos en nuestra Sentencia de 19 de Febrero de 1992, la importancia del estudio económico financiero aparece devaluada, y así de los artículos 9.2 .e) y 10.2.a) de la Ley de 12 de mayo de 1956, por los que, respectivamente, se disponía la inclusión en los Planes Generales de un estudio económico financiero que justifique la ponderación entre el criterio de planeamiento en que se sustentase y las posibilidades económicas y financieras del territorio y población, y de una memoria en los Planes Parciales justificativa de la ordenación, de las etapas para realizarla y de los medios económico-financieros disponibles y que deberían quedar afectos a la ejecución del Plan, con base en los cuales se había elaborado una doctrina jurisprudencial exigente en la materia, se pasó a una mayor discrecionalidad administrativo en la Ley Refundida de 9 de abril de 1976, artículos 12.2.1.h) y 2 .e), respecto de los Planes Generales, y 13.2.g), en cuanto a los Planes Parciales, al exigir simplemente determinar, en suelo urbano en aquéllos y en suelo urbanizable programado en éstos, la evaluación económica de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización y la confección de un estudio económico financiero, y en los artículos 42 y 55 del Reglamento de Planeamiento, desarrollando aquéllos y los 29.1.j) y 45.1 .h) del mismo disponer tan sólo unas evaluaciones económicas en los estudios correspondientes a cada Plan, abandonándose en consecuencia tales ponderaciones entre criterio de planeamiento y reales disponibilidades económicas y financieras y afectación de los medios económico financieros disponibles a la ejecución del Plan, lo que es trasladable a los Planes Especiales por ser aplicables a éstos las disposiciones relativas a aquéllos conforme al artículo 23.2 del Texto Refundido de 1976 y a los artículos 77.2.g) y 3 y 85.1 del referido Reglamento " (Sentencia de 26 de Julio de 1993 )". (...) Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal Supremo nunca ha afirmado ---pese a la devaluación que proclama de la importancia del Estudio Económico Financiero--- que se puede prescindir completamente de ese documento, (como parecen decir los recurrentes en casación) sino sólo que no es necesario que en el mismo "consten cantidades concretas de ingresos y gastos sino que es suficiente con que se indiquen las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización" (Sentencia de 23 de Enero de 1995 y 6 de Junio de 1995 )>>.

Recientemente hemos declarado también, con carácter general en relación con los diferentes planes de urbanismo, en Sentencia de 17 de diciembre de 2009 (recurso de casación nº 4370/2006 ) que Cuando esta Sala ha afirmado que la importancia del llamado "Estudio Económico Financiero" ha sido devaluada por la jurisprudencia (v.g. sentencias de 11 de Marzo de 1999, 31 de Mayo de 2001 y 13 de Noviembre de 2003, por todas) lo ha dicho en el sentido de que para su validez no es necesario que consten en él las cantidades precisas y concretas cuya inversión sea necesaria para la realización de las previsiones del Plan, (detalle que es propio de los concretos proyectos en que aquéllas se plasmen); sino que lo que se quiere decir es que, a fin de que los Planes no nazcan en el puro vacío, la vocación de realización y de real materialización que estos tienen debe venir apoyada en previsiones generales y en la constatación de que existen fuentes de financiación con que poderse llevar el Plan a la realidad.

Desde este punto de vista, no ha existido ninguna jurisprudencia que haya devaluado la importancia del Estudio Económico Financiero, entre otras cosas porque el ordenamiento jurídico urbanístico no lo permite. En efecto, la exigencia de Estudio Económico Financiero es general en las leyes urbanísticas, que lo imponen en los Planes más importantes y en los más modestos. Así, el artículo 12.4 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico 2159/78, de 23 de Junio, exige que la documentación de los Planes Directores Territoriales contenga unas bases de carácter técnico y económico, que forman los Programas de Actuación; el artículo 37.5 exige el Estudio Económico Financiero entre la documentación de los Planes Generales; el artículo 57.6 lo impone para los Planes Parciales; el artículo 77-2 -g) lo requiere para los Planes Especiales; el artículo 74.1 .f) lo establece para los Programas de Actuación Urbanística; únicamente los artículos 95 a 97 del citado Reglamento guardan silencio sobre esta exigencia para las Normas Subsidiarias, que ha sido llenado en sentido positivo por nuestra jurisprudencia (STS de 21 de Enero de 1992, 31 de Mayo de 2001 y 30 de Octubre de 2009 ).

Con esta batería de previsiones del ordenamiento urbanístico, no es extraño que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los Planes, la necesaria previsión del capital exigido por las realizaciones en él previstas y la de sus fuentes de financiación, y que haya concluido que su ausencia vicia el Plan, al convertirlo en mera figura decorativa, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo>>.

Es más, al respecto hemos distinguido entre la diferente función que cumple la exigencia del estudio económico financiero en los planes generales y en los especiales, siendo en este último caso más intensa al precisar de un mayor detalle, pues señalamos que dicho estudio es un elemento común entre el plan general y el plan especial, ha de existir entre ambos casos, pese a la diferencia esencial existente entre ellos, habida cuenta que en el primer supuesto, plan general, bastará acreditar desde una perspectiva amplia y general las posibilidades económico financieras del territorio y de la población que garanticen (...) mientras que el segundo, plan especial, resulta necesario un mayor y mejor detalle de los medios (...)>> (STS de 17 de julio de 1991 que cita la Sentencia de 26 de enero de 2004 dictada en el recurso de casación nº 2655/2001 ) .

Por lo demás, no resulta coherente que se reconozca la falta de estudio económico, que se razone sobre su carácter innecesario, y que, además, se expresen ahora en casación las cifras que demuestran la viabilidad del plan o se aluda al contenido del resto de la documentación, todo lo cual no puede subsanar, en los términos acontecidos, tal omisión. En fin, que el plan especial sea de iniciativa privada, que el sistema de ejecución sea el de compensación y que no esté previsto acudir a la expropiación forzosa de terrenos, son circunstancias que pueden graduar el rigor en el contenido del estudio económico, pero en modo alguno permite eludir tal exigencia en la documentación que ha de acompañar al plan.

Por tanto, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.