STS, 28 de Septiembre de 2010
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2010:4755 |
| Número de Recurso | 49/2008 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Septiembre de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de dos mil diez.
Visto por la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 49/2008 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la ASOCIACIÓN DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS DEL ESTADO, representada por el Procurador don Ramiro Reynolds Martínez, frente a los Reales Decretos 1130/2008, de 4 de julio, 1154/2008, de 4 de Julio y 1155/2008, de 4 de Julio.
Habiendo sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
Por la ASOCIACIÓN DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS DEL ESTADO se interpuso recurso contencioso-administrativo contra los Reales Decretos que antes han sido mencionados, motivando la reclamación del expediente que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo; y así lo verificó con escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, solicitó de la Sala se "(...) dicte sentencia por la que se anule el Real Decretos 1130/2008, de 4 de julio en cuanto a los apartados referidos a las excepciones en los nombramientos de la Dirección General de Aguas y de la Dirección General de la Sostenibilidad de la Costa y del Mar en virtud del artículo 18.2 de la LOFAGE, por cuanto dichos nombramientos han de recaer en un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos del Estado".
Mediante anterior Auto de 24 de abril de 2009, se había tenido por desistida a la Asociación recurrente en relación con los Reales Decretos 1154/2008, de 4 de julio y 1155/2008, de 4 de julio, por los que, respectivamente, se nombraba Directora General de Agua a Dª. Claudia, y Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar a Dª. Manuela .
El Abogado del Estado, en la representación que le es propia de la Administración General del Estado, se opuso a la demanda con escrito en el que, tras alegar cuanto consideró conveniente, suplicó "que teniendo por contestada la demanda, dicte sentencia por la que se desestime el recurso, al ser conforme a Derecho los Reales Decretos recurridos".
No hubo recibimiento a prueba y, una vez evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 14 de septiembre de 2010, fecha en la que efectivamente la misma tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala
La ASOCIACIÓN DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS DEL ESTADO impugna en el actual proceso contencioso-administrativo la exclusión de la reserva funcionarial que ha sido dispuesta en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, que desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, establecida en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), para ---en concreto--- el nombramiento de los titulares de las siguientes Direcciones Generales de dicho Departamento ministerial: de Medio Natural y Política Forestal, de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, del Agua y de Sostenibilidad de la Costa y del Mar.
La demanda pretende la nulidad de esas exclusiones de la reserva funcionarial que son objeto de impugnación, y los argumentos principalmente esgrimidos para ello son bien que no se ha motivado suficientemente, o bien que se ha hecho un indebido uso de la discrecionalidad conferida por el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, precepto este que establece lo siguiente:
"Artículo 18 . Los Directores Generales.
(...). 2. Los Directores generales serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Departamento.
Los nombramientos habrán de efectuarse de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 10 artículo 6 entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, a los que se exija para su ingreso el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente, salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario".
Esta Sala en la sentencia de 21 de marzo de 2002, dictada en el recurso 1060/2000, estableció una doctrina en relación con ese artículo 18.2 de licitada LOFAGE que antes se transcribió que luego ha sido reiterada en otras sentencias posteriores (SSTS de 6 de marzo de 2007, dictada en el recurso 23/2006, las dos de 21 de enero de 2009 dictadas en los recursos 238 y 237 de 2006, y, recientemente, la de 3 de septiembre de 2010, dictada en el recurso de casación 528/2008, entre otras); una doctrina cuyas líneas maestras están constituidas por las ideas que continúan, reiterando lo dicho en la últimamente citada:
"Que dicha Ley 6/1997 introdujo como garantía de objetividad en el servicio a los ciudadanos la profesionalización de los órganos directivos de la Administración General del Estado, incluidos los altos cargos con responsabilidad directiva en le estructura administrativa.
Que es por aplicación de ese principio por lo que la Ley dispone que los Subsecretarios y Secretarios generales técnicos, en todo caso (artículos 15.2 y 17.3 ), y los Directores Generales, con carácter general (artículo 18.3 ), habrán de ser nombrados entre funcionarios que ostenten la titulación superior, y que el nombramiento, además deberá ser acordado (artículo 6.10 ) atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia.
Que la nueva regulación legal consagra, pues, un régimen riguroso de profesionalización de los más altos cargos de la estructura administrativa estatal, por encima de los cuales sólo se encuentran los Secretarios de Estado y los Ministros quienes, dada, su cualidad de miembros de Gobierno (ministros) o de titulares de órganos directamente responsables de la ejecución de la acción de Gobierno (secretarios de Estado), no están, obviamente sujetos a aquellos condicionamientos.
Que la excepción inserta en el artículo 18.2 permite al Consejo de Ministros excluir que una determinada Dirección General sea servida de modo obligado por funcionario de carrera de nivel superior, pero esta exclusión (a) ha de venir contemplada precisamente en el Real Decreto de estructura del Departamento y (b) ha de tener como causa las "características específicas" de las funciones atribuidas a la Dirección General.
Y que, a partir de esta premisa, el Consejo de Ministros, como titular de la potestad de nombramiento, puede designar bien a un funcionario o bien a persona que no ostente dicho carácter, pero en el buen entendimiento de que la excepción se refiere tan sólo a la previa condición funcionarial pero no al resto de los criterios exigibles (profesionalidad y experiencia)". Desde las anteriores ideas se concluye y declara que no es incondicionada esa atribución conferida por la Ley al Consejo de Ministros para sustraer una determinada Dirección General a su régimen de provisión ordinario entre funcionarios de carrera y, por ello, la decisión de aquel órgano exige para su validez, además del respeto a los elementos reglados, que la justificación sea objetiva y expuesta en términos que permitan comprender las razones por las cuales la decisión misma es adoptada.
Y por lo que en concreto hace al significado que ha de atribuirse al condicionante que la Ley establece mediante esa genérica expresión "características específicas", la citada sentencia de 21 de marzo de 2002 se expresa en estos términos:
"Ciertamente la Ley 6/1997 no ha expresado qué "características específicas" hacen viable la excepción que analizamos, y lleva razón el Abogado del Estado al sostener que pueden serlo no sólo las dos (confidencialidad e insuficiencia profesional del funcionariado de carrera) a las que se refiere la demanda, sino otras de signo diverso; ello no obstante, la interpretación más lógica del artículo 18.2 es que la exclusión de la reserva a favor de funcionarios de carrera con título superior vendrá justificada, normalmente, por el hecho de que las funciones de una determinada Dirección General no se correspondan con las correlativas, en cuanto a preparación, experiencia y cometido, asignadas a aquellos funcionarios.
No hay inconveniente en reconocer que el Consejo de Ministros goza de un cierto margen de apreciación (de discrecionalidad, en suma) para apreciar qué tipo de características singulares aconsejan hacer uso de la potestad que, en definitiva, le ha reconocido el Legislador. Margen de apreciación que, además, se corresponde con la naturaleza estructural de este género de decisiones pertenecientes a un ámbito tradicionalmente reservado a la potestad autoorganizativa en el que -sin la presencia del artículo
18.2 de la Ley - sería incluso difícil reconocer la legitimación de los funcionarios para impugnarlas.
La existencia del componente discrecional no impide, como ambas partes convienen en admitir, el control jurisdiccional del acto adoptado. La demanda de la Asociación que recurre y la correlativa contestación del Abogado del Estado, en términos una y otra sólidamente fundados, se extienden en consideraciones más o menos abstractas sobre los límites de la revisión jurisdiccional de esta clase de actos, citando la primera en su apoyo jurisprudencia de esta Sala al respecto. No es necesario a los efectos del recurso reiterar lo que, en no pocas ocasiones, hemos afirmado sobre esta cuestión de orden general y sí debemos, por el contrario, examinar si en el caso de autos el ejercicio de la facultad atribuida al Consejo de Ministros se hizo en términos acordes con la Ley habilitante".
Esa doctrina que acaba de exponerse pone de manifiesto, como se expone en la citada y reciente STS de 3 de septiembre de 2010 que "cualquier excepción que sea establecida a la regla general de reserva funcionarial exigirá, para poder ser considerada válida, que se apoye en hechos objetivos y concretos; y por dicha razón no bastaran consideraciones abstractas o genéricos juicios de valor.
Y esa objetividad y concreción habrá de ser constatada principalmente en las singulares funciones que tenga atribuidas la Dirección General de que en cada caso se trate, que habrán de exteriorizar unos concretos cometidos cuya extraordinaria naturaleza haga bien visible la conveniencia, en aras de un mejor desempeño de la Dirección General, de no limitar el ámbito de los posibles titulares solamente a los cuerpos de funcionarios y ampliarlo a personas que, a pesar de no tener la condición funcionarial, puedan ofrecer una superior idoneidad para esos cometidos extraordinarios".
Entre otras, la citada STS de 3 de septiembre de 2010 se ha pronunciado sobre la exclusión de la regla general de reserva funcionarial ---que aparece dispuesta en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio---, para (1 ) la Dirección General del Medio Natural y Política Forestal, (2) la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, (3) la Dirección General del Agua y (4) la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, todas ellas, del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino.
La STS ha procedido a la anulación de la mencionada excepción contenida en la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, debiendo estar, en consecuencia, a lo expresado en dicha Sentencia, que ha procedido a anular el objeto de la pretensión principal deducido en el presente recurso.
Pues bien, en la misma se razonaba dejando constancia de la justificación que el Preámbulo del Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, ofrecía para dicha exclusión:
"Por otra parte y a efectos de lo dispuesto en el artículo 18.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en atención a la características propias específicas de las Direcciones Generales de Medio Natural y Política Forestal, Desarrollo Sostenible del Medio Rural, Agua y Sostenibilidad de la Costa y del Mar, no será necesario que sus titulares ostenten la condición de funcionario. En los cuatro se dan circunstancias análogas que exigen la adopción de políticas íntimamente ligadas al medio natural; se trata de ámbitos sectoriales que demandan un profundo conocimiento de la realidad social vinculada a posiciones científicas y académicas y del ámbito empresarial. La complejidad y dinamismo que caracteriza el establecimiento de una política de gestión integral del territorio, y la necesidad de aportar una visión integrada que relacione adecuadamente agentes, territorio, actividad económica y explotación sostenible de los recursos e instrumentos tecnológicos, aconseja la implantación de un nuevo modelo organizativo que contribuya al impulso de las políticas de competencia de las cuatro direcciones generales".
Tal justificación no fue considerada suficiente por la STS de 3 de septiembre pasado "porque la justificación ofrecida se expresa en términos genéricos o de pura abstracción, al no precisarse cuales son las concretas disciplinas científicas o académicas cuya ausencia es ponderada en la formación de los cuerpos funcionariales para considerar conveniente la excepción de la regla general de la reserva funcionarial; y al no explicarse tampoco cual es el singular perfil formativo o la concreta experiencia profesional que garantiza esa visión integrada a la que se hace referencia, ni cuáles son las razones o datos que imponen descartar en los Cuerpos funcionariales dicho perfil o experiencia" .
Procede la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo en los términos que resultan de todo lo antes razonado, debiendo rechazarse la pretensión accesoria deducida en el sentido de que la titularidad de dichas Direcciones Generales ha recaer en un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos del Estado; en tal sentido basta con dejar constancia del ámbito académico subjetivo que en el artículo 18.2 de la LOFAGE se contiene, de mayor amplitud, sin duda, que el pretendido por la Asociación recurrente.
No son apreciar razones para hacer una especial imposición de las costas.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución
-
- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS DEL ESTADO contra el Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, que desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, anulando, por no ser conformes a derecho, la excepción a la regla general de la reserva funcionarial dispuesta en Disposición Adicional Tercera del citado Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, para la Dirección General del Medio Natural y Política Forestal, la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, la Dirección General del Agua y la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar.
-
- Desestimar las restantes pretensiones de la demanda.
-
- No hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en este proceso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLIC ACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
-
SAN, 31 de Julio de 2013
...Ciertamente, el nombramiento, que tuvo lugar mediante Real Decreto 1236/2008, de 14 de julio, se vio afectado por la STS de 28 de septiembre de 2010, Rec 49/2008, que anuló el Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, que desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambient......
-
SAN, 25 de Febrero de 2013
...OM ARM/499/2009 y por tanto por órgano competente, sin que concurra la causa de nulidad invocada. El hecho de que la STS de 28 de septiembre de 2010 (Rec. 49/2008 ) invocada por la actora, de fecha posterior a la Orden de deslinde estime parcialmente el recurso interpuesto por la Asociación......
-
STSJ Comunidad Valenciana 427/2015, 11 de Junio de 2015
...de esta salvedad ha sido controlada por el Tribunal Supremo en sentencias de 11 de noviembre de 2010 (recurso 488/2009 ), 28 de septiembre de 2010 (recurso 49/2008 ), 3 de septiembre de 2010 (recurso 528/2008 ), las dos de 21 de enero de 2009 (recursos 237 y 238/2006 ), 12 de diciembre de 2......
-
SAN, 26 de Diciembre de 2013
...OM ARM/499/2009 y por tanto por órgano competente, sin que concurra la causa de nulidad invocada. El hecho de que la STS de 28 de septiembre de 2010 (Rec. 49/2008 ) invocada por la actora, de fecha posterior a la Orden de deslinde estime parcialmente el recurso interpuesto por la Asociación......
-
Información legislativa y de actividades
...Sala Tercera del TS. Anula el inciso «más representativas» del artículo 5, letra c) del Real Decreto 1469/2008, de 5-9-2008. — STS de 28-9-2010. Anula, por no ser conformes a derecho, la excepción a la regla general de la reserva funcionarial dispuesta en la Disposición Adicional tercera de......