STS, 21 de Julio de 2010

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de las Palmas, dictó sentencia con fecha 27 de enero de 2006 (recurso nº 51/2002 ) en la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Leovigildo contra la Orden de la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias de 26 de diciembre de 2000 en la que se acuerda la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria con suspensión de algunos sectores.

El demandante cuestionaba la clasificación asignada a cuatro parcelas, y, según explica la sentencia recurrida en su antecedente segundo, terminaba solicitando el siguiente pronunciamiento con relación a cada una de ellas:

1. - Respecto a la parcela identificada como NUM000, de 1700 m2, se anule la previsión contenida en la aprobación definitiva del PGOU, suelo urbanizable UZR-10, por inadecuada e injustificada y consecuentemente se declare la integración de la misma en el documento de Aprobación Definitiva del PGOU en lo que constituye la clasificación de Suelo Urbano o, alternativamente se le integre en el ámbito del Asentamiento Rural colindante don dichos terrenos (Montequemado).

2. - Respecto a la parcela identificada como NUM001, se anule la previsión contenida en la aprobación definitiva del PGMO, suelo rústico de Protección del Territorio por inadecuada e injustificada, variando sin fundamento alguno su inicial previsión y consecuentemente se declare la integración de la misma en el documento de Aprobación Definitiva del PGMO en el ámbito del Asentamiento Rural del Sabinal.

3. - Respecto a la denominada parcela NUM002, de 20.000 m2 se anule la previsión contenida en la aprobación definitiva del PGMO suelo Rústico de Protección Agrícola (SRPA) en consecuencia se proceda a la inclusión de los terrenos en el documento de aprobación definitiva del Plan General en lo que constituye la clasificación de Suelo Rústico de Interés Agrícola SRIA. 4º.- Respecto a la denominada parcela NUM003, se anule la previsión contenida en al aprobación definitiva del PGMO Suelo Rústico de Interés Agrícola y consecuentemente se proceda a la inclusión de los terrenos en el documento de Aprobación Definitiva del PGMO en lo que constituye la clasificación de Suelo Urbanizable.

La sentencia de 27 de enero de 2006, ahora recurrida en casación, desestima el recurso contencioso-administrativo.

Para fundamentar este pronunciamiento, la Sala de instancia, en primer lugar, formula unas consideraciones de carácter general sobre los límites de la potestad discrecional de planeamiento y concluye señalando que "...el éxito de una posible impugnación frente al ejercicio de tal potestad, en casos concretos y determinados, tiene que basarse en una clara actividad probatoria -que no se ha producido en el presente caso-" (fundamento cuarto de la sentencia).

A continuación, en su fundamento jurídico quinto, la sentencia de instancia expone los requisitos necesarios para poder clasificar el suelo como urbano, en los siguientes términos:

artículo art 21 a) Reglamento de Planeamiento ( aplicable solo en defecto de legislación autonómica) añadía para el suelo urbano.-El Título III de las Normas Urbanísticas del Plan, en el Capítulo 3.1 Divisiones urbanísticas, se lee textualmente en el art 3.1.1 3ª que " Se han considerado como suelo urbano los terrenos que cuentan, o en ejecución del Plan lleguen a disponer, como mínimo, con los servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de agua y suministro de energía eléctrica, con características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o aquellos que tengan su ordenación consolidada al estar edificados al menos las dos terceras partes de los espacios aptos para ello según las determinaciones del Plan General".

A tal efecto, y respecto del criterio de la urbanización, no sólo consideramos necesarias legalmente las dotaciones esenciales de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o haya de construirse, sino también que tales dotaciones las proporcionen los servicios correspondientes y que el suelo se encuentre inserto en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua, energía eléctrica y saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente (artículo 21 del RPU, artículo 2.1 a) del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre y Exposición de Motivos de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, refundida en el texto de 9 de abril de 1976 ).

La de 1 de junio de 2000 precisa que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá.

No cabe clasificar como urbano un terreno que linda con urbanizaciones consolidadas pero que está separado de ellas por la voluntad del Municipio de mantener el suelo urbano en el límite de las urbanizaciones existentes. Dicho en otros términos: el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas, como advierte la sentencia de 12 de noviembre de 1999 a propósito de un caso de suelo no urbanizable. Y todo ello porque, como ya apuntó en similar sentido la sentencia de 3 de abril de 1996, en algún punto del terreno ha de estar el límite>>.

Tras esa exposición, la sentencia entra a examinar la cuestión suscitada en torno a la clasificación de cada una de las parcelas que son objeto de controversia (fundamentos quinto, último párrafo, sexto y séptimo de la sentencia).

En cuanto a la parcela NUM000, la Sala de instancia señala (fundamento quinto, último párrafo, de la sentencia) que no puede ser clasificada como suelo urbano porque:

"(...) está situada próxima a la Urbanización pero en absoluto ligada y por otra parte, pretender gozar de la edificabilidad del asentamiento rural no es motivo suficiente para que su pretensión prospere máxime teniendo en cuenta que La propia Memoria se refiere a '..la ordenación de los asentamiento rurales como núcleos insertos en Suelo Rústico, con objetivos medioambientales y funcionales, diferenciados respecto a los ámbitos de suelo urbano...', y ya de por si la petición subsidiaria es manifiesto que está en las antípodas de la principal en lo que a clasificación del suelo se refiere"

Sobre la parcela NUM001, el fundamento sexto de la sentencia señala:

Notificada dicha sentencia, la representación de D. Leovigildo presentó escrito preparando recurso de casación, que se tuvo por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 28 de marzo de 2006 en la que se acuerda remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

El recurrente en casación, D. Leovigildo, formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 17 de mayo de 2006 en el que formula un único motivo de impugnación, por el cauce del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional . El motivo de casación se refiere exclusivamente a la clasificación urbanística de la parcela NUM000 (sobre las demás parcelas, por tanto, no se suscita controversia en casación) y aparece integrado por dos apartados o "submotivos":

1. - Por inaplicación de reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el carácter reglado de la clasificación de suelo urbano; así como por infracción del artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril ; y artículo 50 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, al haberse demostrado en el litigio la vinculación de la parcela NUM000 con las urbanizaciones colindantes, así como su acceso a los servicios urbanísticos básicos.

2. - Por infracción del artículo 67 de la Ley Jurisdiccional y artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil al haber incurrido la sentencia en incongruencia y falta de motivación.

Mediante auto de la Sección Primera de esta Sala de 22 de marzo de 2007 se admitió a trámite el recurso de casación, atribuyéndose su conocimiento a esta Sección Quinta de conformidad con las normas de reparto de asuntos.

Por providencia de 21 de septiembre de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las Administraciones Públicas recurridas a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron el Ayuntamiento de Las Palmas y la Comunidad de Canarias mediante escritos presentados en fechas 8 y 14 de noviembre de 2007, en los que expusieron los razonamientos que consideraron oportunos y solicitaron que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.

Ambas partes recurridas coinciden en apuntar que la sentencia se halla debidamente motivada y que la clasificación de la finca en cuestión como suelo urbano no resulta posible al hallarse desligada de la trama urbana, conforme a una sólida y reiterada jurisprudencia.

Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de julio de 2010, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de D. Leovigildo contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de las Palmas, de 27 de enero de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 51/2002) en la que se desestima el recurso interpuesto por el referido Sr. Leovigildo contra la Orden de la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias de 26 de diciembre de 2000 en la que se acuerda la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas de Gran Canaria con suspensión de algunos sectores.

En el antecedente segundo hemos visto que en el proceso de instancia el demandante cuestionaba la clasificación urbanística que el planeamiento asigna a cuatro parcelas. Ya conocemos las razones que se exponen en la sentencia para fundamentar la desestimación del recurso (antecedente tercero). En fin, también ha quedado señalado que en casación sólo se cuestiona el pronunciamiento de la Sala de instancia con relación a la primera de las parcelas (parcela NUM000 ), y que para ello el recurrente formula un único motivo que se divide en dos apartados. En el antecedente cuarto hemos dejado constancia del enunciado de éstos apartados o submotivos que seguidamente pasamos a examinar, si bien, por razones de sistemática, alteraremos el orden en que vienen formulados.

En el apartado segundo del motivo de casación se denuncia, ya lo vimos, la incongruencia omisiva y falta de motivación de la sentencia al no pronunciarse sobre todas las cuestiones planteadas en la demanda.

Ante todo debe notarse que la cuestión ha sido incorrectamente planteada pues la denuncia sobre la falta de motivación e incongruencia de la sentencia debió haberse formulado por el cauce del artículo

88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia), en lugar de por la vía del artículo 88.1 .d/ escogida por el recurrente en su escrito de interposición; siendo además de señalar que en el escrito de preparación del recurso no se anunciaba la articulación de un motivo del artículo 88.1 .c/ que, como decimos, es el que debió seguirse en este caso.

Por lo demás, claramente se constata que la sentencia recurrida no ha incurrido en falta de motivación ni en incongruencia omisiva alguna. En sus fundamentos de derecho cuarto a séptimo, que antes transcribimos literalmente, aborda las cuestiones planteadas de manera razonada y congruente con los términos del debate. Y así, tras señalar la sentencia que la acción impugnatoria del demandante "tiene que basarse en una clara actividad probatoria" y que ésta "no se ha producido en el presente caso" (sólo propuso prueba documental y no otras más idóneas como, por ejemplo, pericial), la Sala de instancia concluye, de forma debidamente razonada, que las parcelas afectadas han sido clasificadas correctamente por el Plan General impugnado. Cosa distinta es que la conclusión a la que llegó la Sala de instancia no satisfaga al recurrente, o pueda no ser acertada; pero eso nada tiene nada que ver con incongruencia ni con la pretendida la falta de motivación de la sentencia.

Las razones que acabamos de exponer vienen ya anticipar que el primer submotivo del recurso de casación, en el que se postula la clasificación de la parcela " NUM000 " como suelo urbano, tampoco puede ser acogido.

La sentencia impugnada fundamenta la desestimación de dicha pretensión señalando que la finca se halla desligada de la trama o malla urbana de la ciudad. Esa conclusión fáctica, alcanzada por el Juzgador de instancia tras valorar la prueba practicada, no puede ser revisada ahora en casación, habida cuenta que el recurrente no justifica -ni alega siquiera- la concurrencia de alguno de los supuestos excepcionales en los que tal revisión es posible en casación.

Con ese presupuesto fáctico, el análisis jurídico efectuado en la sentencia impugnada sobre la clasificación de la finca litigiosa (parcela NUM000 ) no contradice lo dispuesto en la normativa en la que se regulan los requisitos necesarios para poder clasificar el suelo como urbano. Desde tiempo atrás la legislación urbanística y la jurisprudencia han considerado el de suelo urbano como un concepto reglado limitativo de la potestad discrecional de planeamiento -STS de 27 de noviembre de 2003 (casación 984/1999 ), que parte de la concurrencia de ciertas condiciones físicas tasadas (acceso rodado, energía eléctrica y suministro y evacuación de aguas, o áreas ya edificadas en determinada proporción). Así se reguló en el artículo 78 del Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el artículo 21 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, aprobatorio del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), este último de carácter básico y aplicable al caso. Se basa por tanto en la "fuerza normativa de lo fáctico", de tal manera que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, debiendo clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad.

En nuestra Sentencia de 23 de noviembre de 2004 (casación 5823 / 2000 ) hemos insistido en que este requisito de inserción en la malla o trama urbana de la ciudad exige "que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente ".

Y en la de 17 de julio de 2007 (casación 7985/2003) añadimos la trascendencia de " [...] las circunstancias que puedan ser indicativas de cual sea el límite real al que ha llegado de modo ordenado el proceso urbanizador que trasforma el suelo dándole el aspecto, la imagen, que es propia de los asentamientos urbanos. La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001 ); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana (sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así -añaden estas sentencias- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables ".

En este concreto caso, y en concordancia con ese criterio jurisprudencial, la sentencia de instancia señala en sus fundamentos jurídicos cuarto y quinto que la finca objeto de controversia no reúne las condiciones necesarias para poder ser clasificada como suelo urbano, al hallarse desligada de la trama urbana. Y éste, como se ha dicho, es un juicio que en cuanto atinente a las circunstancias fácticas del litigio, no puede ser revisado en casación salvo excepciones que no se han alegado ni concurren.

Por lo que también este apartado del recurso debe ser desestimado.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por las Administraciones personadas al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de dos mil euros (2.000 #) por el concepto de honorarios de Abogado de cada una de las partes recurridas. Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.