STS, 26 de Mayo de 2010

El "Institut de Prospectiva i Analisi de la Realitat Social Krebs, S.L." ("Ipars Krebs, S.L.") y la Associació de Propietaris per la Defensa i Manteniment del Territori (Aprodermat) interpusieron ante esta Sala, con fecha 11 de mayo de 2007, el recurso contencioso-administrativo número 279/2007 contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 9 de febrero de 2007 por el que se declara la utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de las líneas eléctricas a 400 kV "Sentmenat- Bescanó" y "Vic-Bescanó" y la modificación de la línea a 400 kV "Vandellós-Pierola-Rubí-Vic" en el tramo "Pierola-Vic" en las provincias de Barcelona y Gerona, cuyo titular es "Red Eléctrica de España, S.A.".

En su escrito de demanda, de 27 de febrero de 2008, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron que se dictase sentencia que "acuerde la nulidad de la declaración de utilidad pública por los motivos expuestos en el presente escrito de demanda y, como reconocimiento de una situación jurídica individualizada, acuerde el desplazamiento de los apoyos solicitados en virtud de las manifestaciones expresadas en los fundamentos de derecho tercero y cuarto, así como las indemnizaciones solicitadas". Por otrosí interesaron el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 5 de septiembre de 2008, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que sea inadmitido parcialmente y desestimado en lo demás el recurso interpuesto por Instituto de Prospectiva y Análisis de la Realidad Social Krebs, S.L. (Ipars Krebs, S.L.) y otro contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de febrero de 2007; en su defecto y subsidiariamente, sentencia por la que sea el mismo desestimado al ser plenamente conforme a Derecho el Acuerdo recurrido". Por otrosí se opuso el recibimiento a prueba.

"Red Eléctrica de España, S.A." contestó igualmente a la demanda con fecha 22 de octubre de 2008 y suplicó sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad o, subsidiariamente, la desestimación de la demanda e imponga las costas causadas al 'Institut de Prospectiva i Analisi de la Realitat Social Krebs (Ipars Krebs) S.L.' y la 'Associació de Propietaris per la Defensa i Manteniment del Territori (Aprodermat)' por su manifiesta temeridad". Por otrosí también se opuso al recibimiento a prueba.

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 31 de octubre de 2008 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 25 de febrero de 2010 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 18 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sociedad mercantil "Ipars Krebs S.L." y la asociación de propietarios rurales "Aprodermat" impugnan en este recurso el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 9 de febrero de 2007 por el que se declara la utilidad pública y se aprueba el proyecto de ejecución de las líneas eléctricas a 400 kV "Sentmenat-Bescanó" y "Vic-Bescanó" y la modificación de la línea a 400 kV "Vandellós-Pierola-Rubí-Vic" en el tramo "Pierola-Vic" en las provincias de Barcelona y Gerona.

Frente a la admisión -total o parcial- del recurso se han opuesto las siguientes objeciones:

1. La relativa a la pretensión de resarcimiento de daños y perjuicios, calificada de inadmisible tanto por el Abogado del Estado como por "Red Eléctrica de España, S.A.". Para aquél "lo que la parte lleva a cabo es una valoración apriorística de los posibles perjuicios que la ejecución de las líneas eléctricas aéreas podría idealmente causarle" y no cabe acordar indemnizaciones respecto de perjuicios futuros. En este mismo sentido afirma "Red Eléctrica de España, S.A." que la reclamación se refiere a "perjuicios e indemnizaciones derivados de unos actos (expropiatorios) que todavía no se han producido y por consiguiente de perjuicios e indemnizaciones inexistentes".

   La eventual estimación de estos argumentos no implicaría, sin embargo, la inadmisibilidad a limine de la solicitud de resarcimiento sino su desestimación.

2. La relativa a la ausencia del previo acuerdo para recurrir, exigido por el artículo 45.1.d) de la Ley Jurisdiccional . Objeción que, sin embargo, no fue deducida por "Red Eléctrica de España, S.A." en su contestación a la demanda sino en el escrito de conclusiones y que debe ser rechazada pues constan en autos los acuerdos singulares adoptados tanto por la administradora única de "Ipars Krebs, S.L." (folio 29) como por la Junta Directiva de la Asociación "Aprodermat" (folio 49 ) a fin de interponer el presente recurso.

3. La relativa a la falta de legitimación de los actoras para solicitar la nulidad de la declaración de utilidad pública de todas las instalaciones a las que se refiere el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de febrero de 2007. A juicio de "Red Eléctrica de España, S.A." las propias alegaciones de las demandantes pondrían de relieve que "[...] tan sólo afectan a sus derechos e intereses legítimos las cuestiones que tengan que ver o se refieran al desplazamiento de la parte de la línea comprendida entre los apoyos números T-32 y T-34 del Proyecto", siendo estas torres de apoyo las únicas a las que aquéllas se refieren en su demanda.

   Dado que el acuerdo impugnado se presenta como un acto de carácter unitario, el hecho de que las recurrentes tengan especial interés en la parte de línea eléctrica que discurre sobre sus propiedades no les impide impugnar aquél por razones que, relevantes para su pretensión específica, afectan a todo el acto en su conjunto.

4. La relativa a la supuesta extemporaneidad de la pretensión de que se desplace el trazado de la línea en sus apoyos T-32 a T- 34. A juicio de "Red Eléctrica de España, S.A." dicha pretensión sería inadmisible pues debió plantearse en otro momento y no contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de febrero de 2007 sino contra actos previos, bien sea contra la resolución de la Dirección General de la Energía de 14 de abril de 2005 por la cual se concedió la autorización para construir la línea, bien contra la resolución de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y Cambio Climático, del Ministerio de Medio Ambiente, de 24 de mayo de 2004, relativa a la declaración de impacto ambiental del proyecto del que se trataba.

   Sin perjuicio de lo que diremos en un fundamento jurídico ulterior sobre el fondo de esta pretensión, la objeción tampoco podrá ser estimada, como no lo han sido otras de análogo sentido cuando fueron opuestas por "Red Eléctrica de España, S.A." frente a demandas similares. Baste, a estos efectos, reiterar lo que expresamos en la sentencia de 9 de febrero de 2010, recaída en el recurso 473/2007, en el que el Ayuntamiento de Bescanó impugnaba otro acuerdo del Consejo de Ministros (de 12 de enero de 2007) por el que se declaró de utilidad pública y se aprobó el proyecto de ejecución de la subestación de Bescanó:

   "[...] Es cierto que las alegaciones formuladas hubieran podido fundar la impugnación de la autorización sustantiva de la subestación otorgada por la citada Dirección General de Política Energética. Puede incluso admitirse que tal impugnación hubiera sido más propiamente el momento más idóneo para plantearlas, ya que todas las quejas que se formulan ahora hubieran conducido ya, de prosperar, a la nulidad de la citada autorización. Ahora bien, ello no supone que, de existir tales irregularidades, queden subsanadas por no haber sido impugnadas en dicho momento, de tal forma que no puedan ser ya alegadas frente al Acuerdo que ahora se impugnan. Ello sería tanto como afirmar que sólo afectaban a dicha autorización y que la misma sería ya un acto consentido y firme, sin que pudieran objetarse al Acuerdo del Consejo de Ministros unos vicios que sólo atañían a la referida autorización.

   Debe señalarse, por el contrario, que los vicios que se denuncian acarrearían, de existir, la nulidad de pleno derecho de todo el procedimiento, tanto de la autorización otorgada por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, como del acto ahora impugnado, pues en modo alguno se trata de vicios que queden subsanados por su no impugnación en un primer momento en que, efectivamente, ya podían ser alegados. [...] En efecto, la declaración de utilidad pública a efectos de las correspondientes expropiaciones y la aprobación del proyecto de utilidad pública de ninguna forma podrían resultar conformes a derecho de versar sobre un proyecto que hubiese omitido contar con requisitos medioambientales preceptivos, que hubiese sido tramitado por un procedimiento diferente al legalmente predeterminado o de referirse a un proyecto aprobado y tramitado en fraude de ley. O, dicho en otros términos, en ningún caso podría el Consejo de Ministros aprobar la utilidad pública y el proyecto de ejecución respecto de un proyecto que no contase con requisitos preceptivos o tramitado de forma ilegal o en fraude de ley".

En el primer fundamento jurídico de su demanda las recurrentes sostienen que el acuerdo del Consejo de Ministros que incorpora la declaración de utilidad pública es nulo "por cuanto que en ella no se justifica la necesidad imprescindible de la infraestructura ni la finalidad exclusiva de satisfacer el interés general." Alegato que debe ser puesto en relación con el quinto y último de aquel escrito procesal, donde la misma nulidad se interesa "por cuanto que a fecha de hoy el trazado por el cual se realizará la interconexión eléctrica entre España y Francia aún no es definitivo".

La censura no puede ser acogida. El acuerdo del Consejo de Ministros se adopta por considerar que las nuevas instalaciones eléctricas mejoran la calidad y fiabilidad del suministro eléctrico a Gerona y sus comarcas adyacentes; mejoran en su conjunto la red de transporte a 400 kV en Cataluña; favorecen la futura interconexión con Francia -lo que supone facilitar el intercambio de energía con este país y con el sistema europeo en general- y serán utilizadas para el funcionamiento del tren de alta velocidad en el tramo Barcelona-Frontera francesa. Junto a estos objetivos se pretenden asimismo los complementarios de alejar la actual línea Pierola-Vic de los núcleos de población y disminuir el impacto ambiental y la incidencia social en la zona mediante la implantación de una sola línea con apoyos de cuádruple circuito en lugar de dos líneas con doble circuito.

No son precisas demasiadas consideraciones para concluir que las nuevas líneas eléctricas se proyectan por la evidente mejora -y correlativo interés general- que suponen para el sistema eléctrico peninsular, en general, y para la mejora del suministro eléctrico en Cataluña, en particular. Razones en cuya virtud los poderes públicos que han de velar por aquel interés no han dudado en calificar de necesarias las nuevas instalaciones, incluyendo esta declaración en los instrumentos de planificación del sector de la electricidad conforme a lo establecido en el artículo 4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico . En concreto, las nuevas instalaciones se consideran necesarias en las sucesivas decisiones del Consejo de Ministros que procedieron a aprobar o a revisar la planificación de los sectores de electricidad y gas para el período 2002-2011 (acuerdo de 13 de septiembre de 2002 ulteriormente revisado por el de 31 de marzo de 2006, este último para el período 2005-2011).

Como elemento básico para el desarrollo ordenado del sector energético nacional es preciso definir con una cierta antelación las infraestructuras de transporte de energía eléctrica, sometidas a la planificación vinculante de la Administración. La responsabilidad de dicha planificación recae sobre el Gobierno (con la participación de las Comunidades Autónomas) y en su elaboración es relevante la fundada opinión que ha de emitir el operador del sistema eléctrico y gestor de la red, a quien corresponde poner de relieve las necesidades de la red de transporte que se prevean para garantizar la fiabilidad del suministro. No es menos importante el informe de la Comisión Nacional de Energía que ha de preceder a la planificación así como a la implantación del programa anual de instalaciones de la red de transporte. Pues bien, todas las instituciones públicas concernidas y responsables, en una u otra medida, del trazado de la red de transporte de energía eléctrica (esto es, el Gobierno, la Comisión Nacional de Energía y el operador del sistema y gestor de la red) han coincidido en que las instalaciones objeto de este recurso son necesarias para el adecuado desarrollo de la red nacional de transporte de electricidad. Frente a esta coincidencia, que acredita por sí sola la existencia de imperiosas razones de interés general, es claro que no puede prevalecer el dictamen de un ingeniero industrial aportado al ramo de prueba según el cual las nuevas instalaciones no son "imprescindibles".

Es irrelevante a los efectos que aquí importan el hecho de que el documento en el que plasma la planificación de las instalaciones de transporte de electricidad (acuerdo del Consejo de Ministros de 13 septiembre de 2002) no haya sido publicado en el Boletín Oficial del Estado. La falta de publicación no significa que no fuera efectivamente adoptado y remitido, como así fue, al Congreso de los Diputados. Basta, a estos efectos, la lectura de la sesión de la Comisión de Economía y Hacienda del Congreso de 2 de octubre de 2002 en la que el Secretario de Estado de Energía, de Desarrollo Industrial y de la Pequeña y Mediana Empresa dio cuenta del "Documento de planificación de los sectores de la electricidad y gas. Desarrollo de las redes de transporte 2002-2011", remitido por el Gobierno, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 4.1 y 2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y del artículo 4.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos . El documento adoptado en la reunión del Consejo de Ministros correspondiente al día 13 de septiembre de 2002 fue aprobado por la referida comisión parlamentaria.

En todo caso, con o sin la publicación de aquel acuerdo del Consejo de Ministros en el Boletín Oficial del Estado, las necesidades de instalaciones de transporte energéticas consecutivas a la mejora y desarrollo del sistema eléctrico peninsular legitiman, como en este caso, ocurre, las nuevas líneas cuando en esta apreciación coinciden, como ya hemos expuesto, todos los poderes públicos responsables en último término del suministro de energía eléctrica.

La conclusión del perito, por muy respetable que sea como juicio subjetivo de su autor, se basa en la afirmación previa, muy sucintamente desarrollada, de que "no hay necesidad de nuevas líneas de transporte sin antes modernizar las ya existentes". Conclusión que esta Sala no comparte pues estimamos que la definición de las "nuevas" redes de transporte de electricidad no puede hacerse de manera singular, al margen de la planificación de las infraestructuras energéticas de especial relevancia precisas para garantizar la seguridad del suministro. Los nuevos trazados -que, en su caso, significarán como aquí ocurre, la parcial sustitución de los precedentes- han de ser diseñados precisamente en atención a todas las necesidades del sistema eléctrico en su conjunto. Cuando en este diseño coinciden las instituciones responsables, en distinto grado, de la planificación energética en materia de transporte de electricidad, muy difícilmente podrán alegarse razones jurídicas que pretendan negar validez a las decisiones ulteriores sólo por discrepar de la necesidad del trazado en algún o algunos puntos singulares de su recorrido.

Otra cosa es que, por motivos de oportunidad o de conveniencia, sean legítimas las discrepancias o las oposiciones a una traza de la línea u otra; o que, fijada la necesidad general de la infraestructura (que es lo que realmente se impugna en este primer motivo), ésta discurra por un determinado paraje o por otro. Pero, insistimos, estas discrepancias no bastan para que la evaluación de la necesidad de las nuevas instalaciones, en cuanto tales, se haga depender de la mera emisión de un dictamen pericial emitido por un ingeniero industrial en el seno de un litigio singular, frente a la solidez de las razones técnicas, económicas y sociales que han determinado la adopción de la planificación energética (y su ulterior puesta en desarrollo) por todos los poderes públicos coincidentes en la necesidad de la línea eléctrica objeto de debate.

En el segundo motivo de impugnación los recurrentes afirman la "nulidad de pleno derecho del expediente, al no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido al efecto y no haber notificado personalmente un acto administrativo esencial dentro del procedimiento". Se refieren a la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de fecha 14 de abril de 2005, publicada en el Boletín Oficial del Estado número 108 de 6 de mayo de 2005 (determinadas variantes de las líneas eléctricas proyectadas fueron autorizadas ulteriormente por Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de fecha 14 de noviembre de 2006, publicada en el Boletín Oficial del Estado número 279 de fecha 22 de noviembre de 2006). Dichas resoluciones fueron adoptadas previo cumplimiento de los trámites establecidos en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, que regula las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, no obstante las alegaciones adversas hechas por los recurrentes en el trámite de información pública. La alegación es claramente rechazable, por dos razones. La primera porque los propios recurrentes admiten haber tenido conocimiento pleno del acto autorizatorio, sin que hayan sufrido mengua de su derecho a impugnarlo: no ha existido pues, indefensión alguna aparejada a la supuesta irregularidad que denuncian, lo que bastaría por sí solo para desvirtuar la eventual eficacia invalidatoria del vicio de forma.

La segunda razón es que, a tenor del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la nulidad de pleno derecho sólo afecta, por motivos formales, a aquellos actos que se dicten prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, lo que en este caso dista de haberse producido. Consta, por el contrario, como ya se ha dicho, que se siguieron los trámites exigidos por el Real Decreto 1955/2000 a partir de la solicitud que, en virtud del artículo 122 de dicha disposición, fue presentada por "Red Eléctrica de España, S.A." a fin de obtener la correspondiente autorización administrativa para las instalaciones eléctricas objeto de debate. En el curso de dicho expediente, repetimos, han podido los demandantes formular sus alegaciones sin que hayan sufrido indefensión alguna.

En el tercer y cuarto motivos de impugnación los recurrentes defienden su propia "propuesta de variante" a la línea eléctrica diseñada, propuesta que se limita al trazado de aquélla que discurre sobre la finca "El Sarrà". A su juicio, cabe una ubicación distinta de los apoyos T-33 y T-34 que se "encuentra plenamente justificada a nivel medioambiental y económico" y que "cumple con los requisitos establecidos en el artículo 161.2 del RD 1955/2000 ". Este mismo planteamiento argumental es repetido en el cuarto de los fundamentos jurídicos de la demanda, donde tratan de justificar la procedencia de la "variante formulada por Ipars Krebs S.L., a la vista de la justificación medioambiental y económica de la misma".

El trazado sin duda era susceptible de varias soluciones. Reconocen los recurrentes que el Ayuntamiento de Sant Quirze Safaja dio su apoyo al propuesto por "Red Eléctrica de España, S.A." "como consecuencia del consenso con los propietarios afectados", de modo que la línea transcurriera "equidistante en relación a las edificaciones habitadas más próximas". Consenso en el que afirman no haber participado y frente al cual proponen un cambio en la ubicación del apoyo T-33 (desplazándolo 39,46 metros, hacia la linde con la finca vecina) y otro en la del apoyo T-34 (desplazándolo 31,34 metros, dentro de la propia finca).

Partiendo de este último extremo (es decir, de que el desplazamiento propuesto es de muy escasa entidad) las alegaciones de los demandantes sobre la menor incidencia medioambiental, incluida la paisajística, quedan enormemente desvirtuadas. Todo sus alegatos en cuanto a las afecciones que se causan al espacio "[...] debido a los sistemas naturales que integra y a la diversidad biológica que acoge, destacando especialmente por la gran diversidad de avifaunia" podrían ser más o menos convincentes si fueran dirigidas contra el paso de la línea por este hábitat natural y se hubieran omitido las medidas de conservación especiales a fin de mitigar el impacto ambiental, la pérdida de biodiversidad y las demás afecciones de las especies vegetales o de la avifauna. Un leve desplazamiento de treinta metros de dos torres de apoyo sobre el lugar previsto en el proyecto no modifica sensiblemente estas afecciones u otras similares.

Lo mismo debe afirmarse respecto de las implicaciones derivadas de la implantación de la línea eléctrica en un ámbito territorial protegido (afirman las recurrentes que se trata del "denominado Gallifa Cingles de Bertí" que habría sido "calificado por el Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat de Catalunya y por la Unión Europea como zona de especial protección para las aves y como lugar de interés comunitario"). Las exigencias relativas a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres no serían significativamente distintas por el hecho de que las torres de apoyo se encuentren a treinta metros más o menos de su emplazamiento previsto, tal como se deduce de los planos incorporados a los autos.

Resulta, además, que todas estas consideraciones -y en ello sí asiste la razón a "Red Eléctrica de España, S.A."- ya fueron objeto en su día de análisis en el seno del procedimiento de declaración de impacto ambiental favorable a su implantación. Es en la resolución de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y Cambio Climático, del Ministerio de Medio Ambiente, de 24 de mayo de 2004 (BOE número 149 del día 21 de junio de 2004) donde se abordan las cuestiones relativas a la elección de la mejor variante del trazado, con especial referencia al paso por San Quirze de Safaja y el emplazamiento de los vértices correspondientes al territorio de esta localidad. En aquella resolución se examinan las afecciones a los espacios protegidos (singularmente los incluidos en la Red Natura 2000) y se imponen los pertinentes cambios al trazado así como las medidas compensatorias, protectoras y correctoras que se han de incorporar. No se ha demostrado que la aprobación del proyecto por el acuerdo del Consejo de Ministros ahora impugnado se haya apartado o contravenido las exigencias medioambientales impuestas en la resolución de 24 de mayo de 2004.

Consideraciones similares deben hacerse en cuanto a las afecciones económicas: éstas podrán ser mayores o menores (a ello nos referiremos en el epígrafe siguiente) pero, de nuevo, derivarán del hecho de que la línea discurra por encima de la finca en los términos fijados por el proyecto, sin que la desviación de dos apoyos en treinta metros las cambie cualitativamente. De hecho, el informe de un economista aportado como documento adjunto número 14 a la demanda no se refiere de manera específica a esta mínima desviación sino a las consecuencias "atenuadas" de localizar toda la línea en los límites de la finca.

Por último, la solicitud de indemnización es prematura. Los recurrentes tendrán derecho al resarcimiento que les corresponda a consecuencia de la expropiación de sus bienes y derechos, así como por la constitución de las servidumbres sobre sus terrenos, cuando se lleve a cabo aquélla o se impongan éstas. La fijación de la cuantía indemnizatoria por todos los conceptos compete a los órganos expropiatorios, con la eventual revisión judicial ulterior de las decisiones por éstos adoptadas. Razón por la que en su momento (providencia de 17 de diciembre de 2008) denegamos la práctica de la prueba pericial a cargo de un economista, sobre la cuantía de aquellas afecciones, ya que el litigio no versa "sobre el justiprecio de la eventual expropiación de la finca o de la imposición de servidumbres".

En consecuencia, no es este el momento para dilucidar si los perjuicios patrimoniales indemnizables a causa de la realización del proyecto objeto de autos que, también a efectos expropiatorios, ha autorizado el Consejo de Ministros ascienden a la cantidad interesada por las demandantes (4.073.500 euros, si no se acepta el desplazamiento de las torres por ella propuesto, 2.854.700 euros si se acepta) o a cualquier otra.

Procede, pues, la desestimación del recurso, sin que haya lugar a la imposición de costas al no concurrir temeridad o mala fe en las actuaciones procesales de las partes.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español