STS, 4 de Mayo de 2010

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 25 de enero de 2006 (recurso contencioso-administrativo 790/03 ) que en su parte dispositiva establece:

>.

Según explica el fundamento jurídico primero de la sentencia recurrida, en el proceso de instancia los demandantes alegaban:

ubican las viviendas actoras como urbano.

-Que las Normas Subsidiarias de 1.981 mantenían la clasificación de Suelo Apto para Urbanizar y establecían una estrategia de crecimiento urbano, dibujando la estructura urbana que dicho crecimiento debía configurar y dividiendo la zona litoral en 10 sectores en uno de los cuales se incluían los terrenos de los actores.

Dichas Normas Subsidiarias optaron por no urbanizar la franja de la costa.

-Que en los años 1991 y 1994 la Dirección General de Costas procedió a delimitar la línea de ribera del mar, estando vigente la Ley 22/88 de Costas cuya Disposición Transitoria 3ª establecía que los usos prohibidos según el art. 25 en la zona de servidumbre de 100 metros sólo serían aplicables a los terrenos clasificados a su entrada en vigor como urbanizables no programados y no urbanizables.

- Que en 1999 se aprobó un Concierto Previo entre el Ayuntamiento de Almenara y la COPUT, declarando conveniente desclasificar parte del suelo urbanizable del previsto en las Normas Subsidiarias, para proceder a un crecimiento moderado y respetuoso con la franja del litoral y reduciendo a 2 los 10 sectores inicialmente previstos.

Tal medida resulta lógica si se tiene, además, en cuenta que dichos 10 sectores se encontraban embutidos en una franja de 300 metros entre la línea de ribera del mar y el marjal de Almenara, que goza del régimen de protección propio de las zonas húmedas; y entre las medidas de protección se estableció un perímetro de amortiguación de impactos de 500 metros desde el límite del marjal.

- Que el Plan Parcial que se impugna, al margen de las directrices trazadas en el Concierto Previo antes indicado, incrementa en un 29% la superficie edificable; en un 42,5% la edificabilidad; y en un 65% las viviendas, estableciendo en la página 8 de su memoria que la modificación abordada da lugar a un incremento de población de 6.540 habitantes con respecto a su estado previo; y en la que los 10 sectores se unifican en uno sólo por razones de rentabilidad económica.

- Que según resulta del informe pericial que se acompaña la zona donde se ubican las propiedades actoras y la zona que mantiene la clasificación de urbanizable es homogénea y obedece a una planificación urbanística (no se trata de asentamientos espontáneos) faltando servicios urbanísticos mínimos, de donde considera que lo procedente sería la elaboración de un Plan Especial y su consideración como urbana>>.

Frente a tales alegaciones y argumentos, la Administración demandada sostenía la conformidad a derecho del acto impugnado, planteando, además, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por no haber acreditado los actores la titularidad dominical que alegan.

La sentencia recurrida, después de rechazar en su fundamento jurídico segundo la causa de inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento de Almenara -cuestión sobre la que ya no se ha suscitado debate ahora en casación- pasa a examinar la controversia de fondo haciendo en torno a ella, en lo que aquí interesa, las siguientes consideraciones:

para cumplimiento de las demás condiciones impuestas.

Ello sentado, no puede desconocerse que la "reclasificación" de los terrenos incluidos en el sector sometido a actuación urbanística no es obra del Plan Parcial y PAI que nos ocupa, sino de la Homologación previa, cuya aprobación resolvió la Generalidad Valenciana, en los términos que han sido indicados.

Siendo ello así y en la medida que pudiera entenderse que se articula un recurso indirecto contra dicho pronunciamiento (art. 26.2 de la LJ ) procede que nos remitamos a los pronunciamientos contenidos en la Resolución de Homologación de 31-10-02 de la COPUT...

Parte la actora de la apreciación de que el suelo no urbanizable litoral ostentaba la condición inicial y anterior de urbano según planeamiento del municipio, luego modificada por las NNSS a Apto para Urbanizar, clasificación esta que era la vigente al entrar en vigor la L. 22/88 de Costas.

Ciertamente la Disposición Transitoria Tercera 3, de la Ley de Costas, que invocan los recurrentes, establece que: "los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetas a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros".

Tal previsión se configura como excepción a la regla contenida en el art. 23.1 según la cual la extensión de la servidumbre de protección "recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar".

Por su parte, en el desarrollo reglamentario que conforma la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, se considera suelo urbano "el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la administración urbanística les hubiera reconocido tal carácter expresamente".

En nuestro caso la condición que los terrenos discutidos ostentaban según el planeamiento vigente en el Municipio de Almenara (NNSS aprobadas en 17-6-81) a la entrada en vigor de la L. de Costas, era el de Suelo Apto para Urbanizar, por tanto no estaban clasificados como Urbano, ni se ha demostrado que su realidad física les hiciera acreedores de aquella condición (Urbano), pus los servicios urbanísticos no estaban completados.

Tampoco se ha evidenciado que reunieran las condiciones a que alude la disyuntiva del Reglamento de la Ley de Costas que acabamos de transcribir, de manera que estaremos a la clasificación "formal" de Suelo Apto para Urbanizar y, en consecuencia, Urbanizable programado, que precisaba para su desarrollo de Plan Parcial definitivamente aprobado.

Pues bien, resulta de la documental aportada y unida a cuerda floja, que el municipio de Almenara contaba con Plan Especial de Ordenación del Grao aprobado en 1973, con base a cuyas determinaciones parece haber sido ejecutadas las edificaciones existentes en la zona ahora clasificada como Suelo no Urbanizable litoral, aun cuando la urbanización de la zona no fuera totalmente completada, tal y como se deduce de la misma documental y corrobora el informe pericial de parte acompañado al escrito de demandada (informe del Arquitecto D. Gabriel ), así como el reportaje fotográfico que se adjunta al mismo.

Según pudiera o no considerar este como el adecuado para desarrollar las NNSS de 1981, estaríamos en el supuesto del ap. 2 b) o en el a) -respectivamente- de la DT 3ª de la L. de Costas, que desarrolla la DT 8ª de su Reglamento, disponiendo:

"1. En los terrenos, que a la entrada en vigor de la Ley de Costas, estén clasificados como suelo urbanizable programado o apto para la urbanización, se mantendrá el aprovechamiento urbanístico, aplicándose las siguientes reglas:

1. Si no cuentan con Plan Parcial aprobado definitivamente, dicho Plan deberá respetar íntegramente, y en los términos de la DT anterior las disposiciones de la Ley de Costas, siempre que no de lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística.

2. Si cuentan con Plan Parcial definitivamente aprobado se ejecutarán las determinaciones del Plan respectivo, con sujeción a lo previsto en el párrafo siguiente para el suelo urbano. No obstante, los Planes Parciales aprobados definitivamente con posterioridad al 1-1-1989 y antes de la entrada en vigor de esta Ley, que resulten contrarios a lo previsto en ella, deberán ser revisados para adaptarlos a sus disposiciones, siempre que no se dé lugar a indemnización, de acuerdo a lo dispuesto en la legislación urbanística. La misma regla se aplicará a los Planes Parciales cuya ejecución no se hubiera llevado a efecto en el plazo previsto por causas no imputables a la Administración, cualquiera que sea la fecha de aprobación definitiva". (...)

Abordando ahora la cuestión relativa a la existencia de presunta "desigualdad" -en definitiva- en cuanto otros terrenos igualmente afectados por la indicada servidumbre de protección de costas han obtenido la clasificación de Urbanizables, ha de significarse que es constante y uniforme la doctrina del TS y del TC que concluye la necesidad de que el fundamento fáctico ha de ser idéntico entre ambas situaciones, la que se invoca por comparación y aquella otra a la que se pretende la aplicación de la misma solución.

Y en el caso presente partimos de realidades distintas: baste recordar que la zona clasificada como Urbanizable, dentro de la servidumbre de protección de costas, no se halla edificada y está afecta a "zona verde" o parque litoral. Mientras la zona actora está edificada y se permite el mantenimiento de las construcciones existentes (con adopción de determinadas medidas especiales), mantenimiento que resultaría incompatible con esta calificación (zona verde).

Por otra parte, en los términos que han sido expuestos y de las circunstancias que han sido relatadas no resulta arbitraria ni carente de justificación la solución adoptada.

No en vano la Jurisprudencia del TS abordando la cuestión relativa a las facultades de las Administraciones Públicas para variar las determinaciones contenidas en los planes de Urbanismo, y, en concreto y por lo que al caso interesa, de cambiar la clasificación y calificación del suelo, viene estableciendo que "la naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público, justifican plenamente el «ius variandi» que en este ámbito se reconoce a la Administración, y por ello es claro que la revisión o modificación de un planeamiento no puede, en principio, encontrar límite en la ordenación establecida en otro planeamiento anterior de igual o inferior rango jerárquico. Este «ius variandi» reconocido a la Administración por la legislación urbanística se justifica en las exigencias del interés público actuando para ello discrecionalmente -no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución.(...)

Por lo que aquí nos interesa, ha de señalarse que al obedecer el suelo urbano a una determinada realidad física se considera incuestionablemente actividad jurídica o reglada, mientras que el urbanizable obedece a la actividad discrecional y en no urbanizable -en este ámbito autonómico- goza de importantes elementos reglados en cuanto a su clasificación, aunque no queda exento de un margen de discrecionalidad.

No en vano, según la L. 4/92 de la GV sobre Suelo no Urbanizable el suelo se clasificará en todo caso como no urbanizable (actividad reglada) en los casos siguientes:

1. el dominio público natural marítimo e hidráulico, de conformidad con su legislación reguladora.

2. Los terrenos que estén sujetos a un régimen específico de protección o mejora por una medida en vigor adoptada conforme, bien a la propia legislación de la ordenación territorial o urbanística, bien a la reguladora de la conservación de la naturaleza, flora y fauna, del patrimonio histórico o artístico o del medio ambiente.

3. Los terrenos que, aun no estando comprendidos en el supuesto de la letra anterior, reúnan valores o presenten características que, conforme a la legislación urbanística, de protección del patrimonio histórico, de conservación de la naturaleza, fauna y flora o del medio ambiente los hagan merecedores de una especial protección.

4. Los terrenos cuyo uso o aprovechamiento agrícola, ganadero o forestal actual debe ser mantenido y aquellos que, en virtud de los planes o programas de dichos sectores primarios productivos o por razón del modelo social-económico y territorial adoptado, deban ser objeto de tal uso o aprovechamiento.

5. Los terrenos que, conforme a la estrategia territorial adoptada, deban ser excluidos del proceso de urbanización o preservados del mismo. f) Los terrenos que no sean objeto de clasificación como urbanos, urbanizables o aptos para la urbanización (art. 1.1 ).

Según especifica el nº 3 del mismo precepto los terrenos referidos en las letras A), B) y C) se clasificarán en todo caso como suelo no urbanizable en su categoría de especial protección; mientras que los de la letra F) lo serán como no urbanizable en su categoría común.

Ello sentado ha de precisarse, por último, que los aspectos de índole discrecional no quedan exentos de la posibilidad de una revisión jurisdiccional (...)

Siguiendo con los restantes motivos de impugnación -directamente- articulados frente al Acuerdo del Ayuntamiento de Almenara de 21-1-03 que aprueba PP y PAI del sector Playa, la solución ha de ser igualmente desestimatoria.

Efectivamente, tal y como afirma el Ayuntamiento demandado y evidencia el expediente administrativo, en particular la Memoria del Plan Parcial, la delimitación de Suelo Urbanizable contenido en las anteriores NNSS aislaba un espacio residual entre el Suelo Urbanizable y la zona de Marjal que precisaba de soluciones para evitar su degradación; y, por otra parte, los terrenos al Norte del núcleo de población de la playa, afectados por la zona de servidumbre de costas, también la precisaban; así como la articulación de una ordenación adecuada al total espacio litoral del municipio, exigencia que ya ponía de manifiesto la Generalidad Valenciana en el documento de Homologación.

La redelimitación del sector, pues, no es ajeno a motivos razonables, sin que por otra parte, a la que la actora propugna pueda ni deba otorgársele prevalencia frente a aquella.

Tampoco ha resultado evidenciado que la nueva delimitación del sector incida negativamente en la zona húmeda protegida (Marjal de Almenara), por más que la actora lo afirme; ni que la existencia de una vía pecuaria (Colada del Camino de la Serratella.- Cañada del Mar o Mediterránea) sea determinante de la nulidad del Plan Parcial y PAI aprobados.

Tal como informara en su día la Cª de Territorio y Vivienda (doc. incorporado en cuerda floja), por Orden de 22-1-76 dicha vía se consideró excesiva, y se resolvió su reducción a 10 m. Y añade que el deslinde la misma se encuentra en tramitación (exp. STMA/SF/VP-DESLINDE/053/2004 incoado en 27-2-04) "no pudiéndose especificar hasta su aprobación en firme, en qué medida se encuentra esta vía pecuaria afectada por el Plan Parcial del Sector Playa de Almenara".

Hay además datos (doc. 3 de los incorporados en cuerda floja) de los que resulta que diversos propietarios lindantes con la dicha vía pecuaria, reivindican la propiedad de la franja desafectada, e incluso del resto con relación al cual se propuso por el Ayuntamiento de Almenara a la GV una permuta o similar, por terrenos municipales de valor medioambiental.

En conclusión, por todo lo expuesto, no procede acceder a la pretensión actora>>.

La representación de Dª Belen y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento preparó recurso de casación contra la mencionada sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 17 de abril de 2006 en el que se formulan ocho motivos de casación, de los que el primero y el séptimo se formulan al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los restantes al amparo del artículo 88.1.d/ de la misma Ley. El enunciado de cada uno de esos motivos puede sintetizarse del modo siguiente:

1. Infracción de las normas reguladora de la sentencia por haber incurrido la sentencia de instancia en incongruencia omisiva.

2. Infracción de las normas relativas a la clasificación del suelo (se citan específicamente el artículo

76.a/ de la Ley del Suelo de 1976 y el artículo 10.2 del Decreto 201/1998, de 15 de diciembre del Gobierno valenciano) así como de la jurisprudencia referida a la clasificación del suelo.

3. Infracción de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias (se citan los artículos 2, 3,10, 11, 12 y 13 de dicha Ley) en relación con el artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones.

4. Infracción del artículo 30 y de la disposición transitoria tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en relación con las disposiciones transitorias octava y novena del Reglamento aprobado por Real

Decreto 1471/1989 .

5. Infracción del artículo 28 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, lo que determina la nulidad del procedimiento de tramitación y aprobación del acto impugnado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

6. Infracción de las normas que regulan la sentencia y que rigen los actos y garantías procesales en relación con la prueba solicitada y admitida y no tenida en cuenta en la sentencia.

7. Infracción del artículo 45 de la Constitución en lo que se refiere a la obligación de los poderes públicos de proteger el medio ambiente.

8. Infracción del derecho a la participación ciudadana en la legislación urbanística (se citan con vulnerados los artículos 58.1 y 86 de la Ley 30/1992, 4 de la Ley del Suelo de 1976, 6 de la Ley 6/1996, de 13 de abril, sobre el régimen del suelo y valoraciones, y 105 de la Constitución, puestos en relación con el artículo 38 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia estimando el recurso de casación y anulando la sentencia recurrida.

La representación del Ayuntamiento de Almenara se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 29 de febrero de 2008 en el que formula alegaciones en contra de los distintos motivos de casación aducidos por la parte recurrente y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso y confirmando la sentencia recurrida, condenando en costas a la parte recurrente por mala fe y temeridad.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 27 de abril de 2010, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirigen la representación de Dª Belen y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 25 de enero de 2006 (recurso contencioso-administrativo 790/03) que vino a desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dichos recurrentes contra la resolución del Ayuntamiento de Almenara de 21 de enero de 2003 por la que se aprueba Plan Parcial y Programa de Actuación Integrada (PAI) del Sector Playa de Suelo Urbanizable de las Normas Subsidiarias.

En el antecedente segundo hemos dejado trascrita la síntesis que ofrece la sentencia recurrida de las alegaciones, argumentos de impugnación y cuestiones suscitadas por los demandantes (seguidamente indagaremos si es o no completo el resumen que allí se ofrece). A continuación, en el antecedente tercero, hemos visto la respuesta que da la Sala de instancia a tales cuestiones, y, en definitiva, las razones en las que fundamenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que iniciemos el análisis de los motivos de casación que han sido aducidos y cuyo enunciado hemos visto en el antecedente cuarto.

En el primer motivo de casación se alega la infracción de las normas reguladora de la sentencia por entender los recurrentes que la sentencia de instancia incurre en incongruencia omisiva al no haber examinado ni resuelto las siguientes cuestiones:

1. La condición de suelo urbano de los terrenos que son objeto de controversia.

2. La alegada infracción del artículo 30 de la Ley de Costas .

3. La cuestión relativa a que la creación de un único sector para todo el ámbito territorial objeto de programación vulnera las disposiciones de la legislación urbanística valenciana. d. La alegada falta de consulta con los afectados en la redacción técnica del Plan Parcial.

5. La falta de notificación individual de la desclasificación de los terrenos.

6. La no suspensión de la tramitación por mandato de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana .

7. La cuestión referida al hecho de someter a las mismas cargas urbanísticas al suelo urbano consolidado por la urbanización, a las edificaciones patrimonializadas y al suelo urbanizable.

Para determinar si la sentencia incurre en incongruencia omisiva habremos de constatar si las distintas cuestiones a los que aluden los recurrentes fueron efectivamente planteadas en el proceso de instancia, y, en caso afirmativo, si es cierto que la sentencia se abstiene de examinar y deja, por tanto, sin resolver esos aspectos de la controversia. Veamos.

No existe incongruencia omisiva en lo que se refiere a la cuestión de si los terrenos propiedad de los demandantes reunían los servicios urbanísticos y/o el grado de consolidación necesario para su consideración como suelo urbano (apartado a/ de la anterior relación). La sentencia recurrida se refiere específicamente a esta cuestión en su fundamento jurídica quinto, donde la Sala de instancia realiza una valoración sucinta pero suficiente de las pruebas documentales y pericial referidas a este aspecto del debate, llegando a la conclusión de que los terrenos ahora clasificados como suelo no urbanizable nunca habían estado formalmente clasificados como suelo urbano -en las Normas Subsidiarias anteriores tenía la consideración de suelo apto para urbanizar- y tampoco se apreciaba en ellos el grado de consolidación edificatoria necesario para que mereciese esa consideración de suelo urbano. Por tanto, es indudable que la cuestión es examinada en la sentencia. Cosa muy distinta es que los recurrentes no compartan la conclusión a que llega la Sala de instancia.

Tampoco cabe apreciar incongruencia omisiva por no haber examinado la sentencia la cuestión señalada en apartado g/. Es significativo el dato de que, al formular su alegato de incongruencia, la representación de los recurrentes no concreta en qué apartado de la demanda se suscitaba el debate sobre el hecho de que se hubiese sometido a las mismas cargas urbanísticas a terrenos de diferente clasificación. Pues bien, examinado el escrito de demanda se constata que en ninguno de sus apartados se planteaba cuestión alguna referida a las cargas urbanísticas que pesaban sobre los terrenos. Parece que cuando en el motivo de casación se alude a las "cargas urbanísticas" se está en realidad queriendo hacer referencia a las limitaciones y prohibiciones establecidas en el artículo 25 de la Ley de Costas respecto a edificaciones y actividades en la zona de servidumbre de protección, cuestión que si suscitó la parte actora en su escrito de demanda, y también en el de conclusiones. Ahora bien, si es a esto a lo que se refiere el alegato que se formula en casación, lo cierto es que la sentencia recurrida aborda la cuestión en sus fundamentos jurídicos quinto y sexto, donde la Sala de instancia, después de rechazar que los terrenos de los recurrentes tuviesen la consideración de suelo urbano, explica las razones por las que no cabe considerar discriminatorio que parte de los terrenos afectados por la servidumbre de protección de costas tengan la clasificación de urbanizables y otros terrenos igualmente afectados por aquella servidumbre hayan sido considerados en el planeamiento como suelo no urbanizable.

La sentencia de instancia sí incurre, en cambio, en incongruencia omisiva en cuando no examina ni resuelve las cuestiones que hemos dejado enunciadas en los apartados b/, c/, d/, e/ y f/ del fundamento anterior.

El alcance de la incongruencia es limitado y de menor relevancia en lo que se refiere a la cuestión señalada en el apartado f/. Los recurrentes afirman que la sentencia no aborda el aspecto de la controversia relativo a la no suspensión de la tramitación por mandato de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana . Pero sucede que esa cuestión no había sido planteada en el escrito de demanda, siendo en el trámite de conclusiones cuando la parte actora la introdujo. Así las cosas, no es reprochable a la Sala de instancia el no haber abordado esa cuestión; pero la sentencia sí debió referirse a ella aunque sólo fuese para explicar que el trámite de conclusiones no es momento procesal oportuno para introducir en el debate una cuestión nueva, y que, por tanto, no habría de pronunciarse sobre ella.

En cuanto a los puntos señalados en los apartados b/, c/, d/ y e/ del fundamento anterior, el defecto de incongruencia de la sentencia es pleno y sin paliativos porque, ciertamente, la Sala de instancia deja sin examinar las cuestiones procedimentales o sustantivas que allí quedan enunciadas, que habían sido oportunamente planteadas por la parte actora. Ello implica que la sentencia debe ser casada y anulada; lo que conduce a que debamos resolver dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esa Jurisdicción). Por lo demás, al asumir esa tarea estaremos al mismo tiempo abordando las cuestiones suscitadas en los restantes motivos de casación (segundo a octavo).

En lo que se refiere a la pretendida consideración de los terrenos de los demandantes como suelo urbano, hacemos nuestras las consideraciones contenidas en la sentencia que ahora se anula.

Ante todo debe notarse que, si bien en la demanda se argumentaba que los terrenos propiedad de los demandantes habían merecido la consideración de suelo urbano por el grado de consolidación de la edificación en ellos existente, lo que la parte actora pide en el suplico de la demanda es que tales terrenos sean clasificados como "suelo urbanizable", es decir, que se les de el mismo tratamiento que a los terrenos comprendidos en el ámbito del sector del que han sido excluidos. Sin embargo, en el escrito de conclusiones esta pretensión aparece modificada pues lo que se pide es que se declare su condición de "suelo urbano", al menos en lo que se refiere a las parcelas cuya referencia catastral se especifican en el cuerpo de ese escrito de conclusiones y, como consecuencia de ello, se declare que la servidumbre de protección ha de tener una anchura de 20 metros. Es claro así que el escrito de conclusiones introduce una modificación sustancial de la pretensión formulada en la demanda.

Por lo demás, ya hemos señalado que asumimos la exposición que hace la Sala de instancia para explicar que la clasificación de esos terrenos como suelo no urbanizable no es una decisión del Plan Parcial sino una determinación introducida en el documento de Homologación del planeamiento general (fundamento cuarto de la sentencia); y también incorporamos como propias aquellas otras consideraciones en las que, con valoración de las pruebas documental y pericial practicadas, la Sala de instancia llegó a la conclusión de que los terrenos, ahora clasificados como suelo no urbanizable, nunca habían estado formalmente clasificados como suelo urbano, pues en las Normas Subsidiarias anteriores tenía la consideración de suelo apto para urbanizar; y que tampoco se apreciaba en ellos el grado de consolidación edificatoria necesario para que mereciesen esa consideración de suelo urbano (fundamento quinto de la sentencia).

Sobre esta última cuestión, sólo añadiremos una precisión a lo razonado por la Sala de instancia. Sucede que la argumentación de los demandantes tendente a que se reconozca la consideración de suelo urbano de sus terrenos se formula no sólo para combatir la clasificación de suelo no urbanizable que se les ha asignado el planeamiento sino también por la incidencia que ello tiene a efectos de determinar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23.1 y en la disposición transitoria tercera.3 de la Ley 22/1988, de Costas, si la anchura de la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre ha de ser de cien metros o de solo veinte metros. Pues bien, importa destacar que a esos efectos relacionados con la anchura de la servidumbre de protección prevista en la legislación de costas no ha de atenderse a la situación urbanística del terreno en el momento en que se plantea la controversia, o en que se practica la prueba, pues lo relevante es si los terrenos tenían o no la consideración de suelo urbano en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, esto es, el 29 de julio de 1988 . Y así es como deben entenderse las consideraciones que expuso la Sala de instancia y la valoración de la prueba que aquí hemos asumido.

Con ello queda también desestimado el motivo segundo de casación, donde, por cierto, sin duda por error, se cita como infringido el artículo 76.a/ del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 cuando debe referirse al artículo 78 .a/, que es el precepto de dicho texto refundido que enumera los requisitos necesarios para que los terrenos tengan la consideración de suelo urbano.

En el escrito de demanda no se hacía alusión alguna a que la tramitación y aprobación del Plan Parcial y el PAI objeto de impugnación se hubiesen llevado a cabo infringiendo la Ley 3/1995, de 23 de marzos, de Vías Pecuarias; ni se suscitaba en aquel escrito cuestión alguna relacionada con esa norma. Es en el escrito de conclusiones donde la parte actora plantea por primera vez la posible vulneración de las previsiones contenidas en los artículos 2, 3, 11, 12, 13 y 17 de la mencionada Ley 3/1995. Pues bien, ya hemos señalado que el trámite de conclusiones no es momento procesal adecuado para introducir cuestiones nuevas en el debate, y, por tanto, no debemos hacer pronunciamiento alguno al respecto.

Por igual razón no podría ser acogido el motivo de casación tercero, donde los recurrentes esgrimen la infracción de esos mismos preceptos de la legislación de vías pecuarias.

No pueden ser acogidos los defectos de procedimiento que en la demanda se reprochan a la tramitación del instrumento de planeamiento impugnado. A tales deficiencias procedimentales vuelven a referirse los recurrentes en su recurso de casación, y no solo por ser dos de los aspectos en los que la sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva (motivo de casación primero puntos d/ y e/) sino también como argumento de impugnación autónomo, señalando la infracción del derecho de participación ciudadana en el planeamiento urbanístico (motivo de casación octavo). Pues bien, salvo en lo que se refiere a la incongruencia omisiva de la sentencia, que ahora estamos subsanando, el planteamiento de los recurrentes debe ser desestimado.

En cuanto a la alegada falta de consulta con los afectados en la redacción técnica del Plan Parcial, baste señalar que en ningún momento ha sido cuestionado que en la tramitación del instrumento controvertido la Administración cumplió el preceptivo trámite de información pública, que es el cauce legalmente habilitado para que los directamente afectados, y los interesados en general, puedan intervenir en la formulación del planeamiento urbanístico.

En lo que se refiere a la falta de notificación individual de la desclasificación de sus terrenos, los recurrentes señalan como infringido el artículo 38 del Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. Sostienen los recurrentes que ese precepto obliga a que la inclusión o exclusión de una parcela de una determinada unidad de ejecución sea notificada a los propietarios; sin embargo, debe notarse que lo establecido en el artículo 38.1.b/ del mencionado Reglamento de Gestión es que, además de someterse a información pública la aprobación inicial de la delimitación, "...será preceptiva la citación personal de los propietarios de terrenos incluidos en el polígono o unidad de actuación...". Por tanto, la citación o notificación personal sólo es exigida respecto de los propietarios de terrenos "incluidos" en la unidad, de manera que para los demás posibles interesados el cauce de información es el trámite de información pública subsiguiente a la aprobación inicial, y luego, la publicación que ha de llevarse a cabo una vez producida la aprobación definitiva.

En la demanda se aduce que la delimitación del sector ha sido realizada según razones económicas y apartándose de los criterios de sectorización señalados en el artículo 20 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana.

Ahora bien, más allá del comprensible desacuerdo de los recurrentes con la ordenación adoptada en el planeamiento para los terrenos de su propiedad, por contraste con la establecida para otras áreas próximas, y de la razonada crítica que formulan por el hecho de que se hayan agrupado en un solo sector de suelo urbanizable terrenos que antes correspondían a diez sectores, lo cierto es que los recurrentes exponen su argumentación en términos excesivamente genéricos y no han justificado que la delimitación del sector incurra en una concreta infracción ni, en definitiva, que sea contraria a derecho.

Queda por abordar un último argumento sustantivo de impugnación que es el referido a la infracción de lo dispuesto en el artículo 30 de la de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

La vulneración de ese precepto fue expresamente aducida por la parte actora en la demanda; y luego reiteró el alegato en su escrito de conclusiones con expresa referencia al resultado de la prueba practicada. La representación de los recurrentes vuelve a referirse a esta cuestión en su recurso de casación, de forma reiterada y desde diversas perspectivas. En primer lugar, por ser uno de los aspectos de la controversia en los que la sentencia ha incurrido en incongruencia omisiva (motivo de casación primero, punto b/). Más adelante, como un motivo sustantivo de casación en el que se alega precisamente la infracción del citado artículo 30 de la Ley de Costas (motivo de casación cuarto ); o, con un enfoque más amplio, la infracción del artículo 45 de la Constitución en lo que se refiere a la obligación de los poderes públicos de proteger el medio ambiente (motivo de casación séptimo). Por último, en un motivo de casación que se formula al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en relación con la prueba solicitada y admitida que venía referida a este punto de la controversia, que no fue tenida en cuenta en la sentencia (motivo de casación sexto).

Por tanto, la cuestión que ahora nos ocupa fue suscitada con algún detenimiento en el proceso de instancia, tanto en la demanda como en el escrito de conclusiones de la parte actora; y a ella venían referidas, ya lo hemos señalado, algunas de las pruebas que los demandantes propusieron y que la Sala de instancia admitió. Pues bien, la Administración demandada en ningún momento del proceso -tampoco en casación- ha dado una respuesta mínimamente consistente; y, según veremos, el Ayuntamiento de Almenara tampoco facilitó la información que se le había pedido por vía de prueba documental. Tal ha sido la actividad procesal desplegada por los litigantes.

Así las cosas, las consideraciones que seguidamente expondremos son las que nos llevarán a concluir -desde ahora queda anticipado- que el argumento de impugnación que estamos examinando debe ser acogido.

En lo que aquí interesa, el artículo 30 de la de la Ley 22/1988, de Costas, establece: >.

En el proceso de instancia la parte actora adujo que este precepto había sido infringido, porque, encontrándose los terrenos que integran el ámbito del Plan Parcial comprendidos en la franja de 500 metros a que alude la norma transcrita, la ordenación aprobada comporta un considerable aumento de la edificabilidad y del número de viviendas permitido. Esta alegación se concretaba en la demanda mediante un cuadro en el que se comparaban las magnitudes establecidas en las anteriores Normas Subsidiarias con las fijadas, tras la Modificación y Homologación del planeamiento, en el Plan Parcial objeto de impugnación. De ese cuadro comparativo resulta que la superficie de suelo urbanizable que antes era de 479.700 m2 ha pasado a ser de 676.226 m2; la edificabilidad máxima que era de 191.800 m2 pasa a ser de 338.113 m2; el número máximo de viviendas que era de 1.199 pasa a ser de 3.381; y la superficie de zonas verdes estructurales que antes era de 0 m2, ahora queda fijada en 46.394 m2.

Lo anterior significa, según se explica en la demanda, que el planeamiento aprobado conlleva los siguientes incrementos: 1/ La superficie edificable se ha incrementado en un 29% (concretamente, en 196.526 m2). 2/ la edificabilidad en un 42#5% (146.313 m2 adicionales). 3/ El número de viviendas se incrementa en un 65% (2.182 viviendas nuevas).

Para corroborar la relevancia de tales datos en relación con el alegato de infracción del artículo 30 de la Ley de Costas, la parte actora propuso, y la Sala de instancia admitió, dos pruebas documentales consistentes en sendos oficios dirigidos al Ministerio de Medio Ambiente y al Ayuntamiento de Almenara.

· El Ministerio contestó mediante certificación emitida por el Jefe del Servicio Provincial Accidental de Costas de Castellón en la que se pone de manifiesto que el ámbito del Plan Parcial del Sector Playa que aquí nos ocupa está afectado por la zona de influencia de 500 metros a que se refiere el artículo 30 de la Ley de Costas . No hubo, sin embargo, respuesta del Ministerio de Medio Ambiente a la segunda cuestión que se le había formulado: si en algún momento el Ayuntamiento de Almenara había justificado que la edificabilidad asignada a los terrenos de ese sector incluidos en la mencionada zona de influencia no era superior a la edificabilidad media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal.

· Al Ayuntamiento de Almenara se le pidió que informase, entre otros extremos, acera de la edificabilidad media establecida para el suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal, tanto en las anteriores Normas Subsidiarias como en el Plan Parcial del Sector Playa de 2002. El Ayuntamiento respondió de forma incompleta pues en documento fechado a 7 de julio de 2005 (documento nº 4 del ramo de prueba de la parte demandante) el técnico informante señala que en las Normas Subsidiarias aprobadas el 18 de junio de 1981 "...los terrenos del sector playa ahora homologado tenían dos clasificaciones, no urbanizable y urbanizable. Los terrenos clasificados como urbanizables estaban comprendidos para su desarrollo en 10 sectores para los cuales se asignaba una edificabilidad (entonces aprovechamiento) de 1#20 m3/m2 ". Nada se dice, por tanto, acerca de cual era la edificabilidad media establecida para el suelo urbanizable programado o apto para urbanizar "en el término municipal", que es lo que se le había pedido.

Pero, aparte de no facilitar en periodo de prueba el dato que se le había pedido, debe notarse que en su contestación a la demanda el Ayuntamiento de Almenara no hizo manifestación de alguna sobre la infracción del artículo 30 de la Ley de Costas que había sido alegada en la demanda, ni sobre los concretos datos aducidos por la parte actora sobre los incrementos que introducía la nueva ordenación en lo tocante a edificabilidad y al número de viviendas. Esta actitud elusiva la mantuvo el Ayuntamiento en el trámite de conclusiones, donde tampoco hizo referencia a estas cuestiones pese a que el escrito de conclusiones la parte actora había insistido en ellas destacando, además, la incompleta y evasiva respuesta que había dado el Ayuntamiento en período de prueba. En fin, al formular su oposición a los distintos motivos de casación en los que se abordan las cuestiones que ahora examinamos, la representación del Ayuntamiento sigue sin dar una respuesta minimamente consistente o que guarde siquiera relación con las concretas manifestaciones que en todo momento han venido realizando los recurrentes. De lo que llevamos expuesto extraemos las siguientes conclusiones: 1/ que los datos aportados por la parte actora sobre los incrementos que introduce la nueva ordenación en lo tocante a edificabilidad y al número de viviendas no han sido contestados ni rebatidos. 2/ Que tampoco ha recibido respuesta específica por parte del Ayuntamiento de Almenara la alegación de los demandantes de que la densidad de edificación prevista para el sector objeto de ordenación sea superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal. 3/ Que debe considerarse acreditado que el Plan Parcial impugnado permite una densidad de edificación superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal de Almenara. 4/ Que es imputable al Ayuntamiento de Almenara la falta de acreditación de la diferencia exacta de edificabilidad entre la prevista para el sector objeto de controversia y la media correspondiente al suelo urbanizable del término municipal; no sólo porque el Ayuntamiento dispone de ese dato y, sin embargo, no lo puso de manifiesto en sus escritos de contestación a la demandada y de conclusiones, sino porque, además, tampoco lo proporcionó cuando expresamente fue requerido para ello en período de prueba.

El significado y alcance de lo que dispone el artículo 30.1.b/ de la Ley de Costas ha sido delimitado por esta Sala en sentencia de 25 de septiembre de 2009 (casación 553/05 ), cuyas consideraciones hemos reiterado luego en sentencia de 27 de noviembre de 2009 (casación 7100/05 ). En ambos pronunciamientos declaramos no haber lugar al recurso dirigido contra sentencia de instancia que había considerado infringido aquel precepto legal. Pues bien, de la primera de las sentencias citadas -STS de 25 de septiembre de 2009 (casación 553/05 )- extraemos los siguientes párrafos:

Los motivos segundo y tercero se sustentan sobre la vulneración del artículo 30.1.b) de la Ley de Costas .

El desarrollo argumental de estos motivos difiere, así mientras que en el segundo la queja de la parte recurrente se centra en que el cómputo de la densidad edificatoria ha sido "inventado", se aduce, por la sentencia al margen de lo dispuesto en el citado artículo 30.1.b); en el tercero se cuestiona la interpretación que la Sala de instancia hace de conceptos jurídicos indeterminados como las "pantallas arquitectónicas".

El análisis de ambos motivos no precisa trato diferenciado, pues lo cierto es que el artículo 30.1.b) de la Ley de Costas, cuya infracción se denuncia, establece, para la protección del dominio público marítimo terrestre, limitaciones a la ordenación territorial y urbanística de los terrenos incluidos en la zona de influencia, en función de unos criterios que, en lo que hace al caso, se encuentran interrelacionados, de manera que tanto la densidad de la edificación como la prohibición de pantallas arquitectónicas y acumulación de volúmenes configuran el mismo límite impuesto en esta zona de influencia.

La Ley de Costas mantiene la tradición de nuestras leyes anteriores al sujetar los terrenos colindantes con el dominio público marítimo terrestre a determinadas restricciones --prohibiciones o limitaciones a la construcción o a la realización de determinadas actividades--, variando su intensidad según nos alejamos de límite de la ribera del mar. Es el caso de las servidumbres de tránsito (artículo 27 ), de protección (artículo 23 y siguientes), de acceso al mar (artículo 28 ), y la zona de influencia (artículo 30 ). En esta zona de influencia --de profundidad mínima de 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar-- no se prohibe, únicamente se limita, la edificación.

No se impide edificar, por tanto, en la zona de influencia, si bien se establecen límites a la discrecionalidad del planificador, sujetando su ejercicio en esta zona a determinadas restricciones, que han de ser interpretadas de forma que no se trunque la finalidad que cumplen. Y si bien la zona de influencia no tiene el carácter estricto de servidumbre, sí que establece "pautas dirigidas al planificador", como señala la exposición de motivos de la Ley, al objeto de evitar la formación de pantallas arquitectónicas en el borde de la zona de servidumbre de protección, o que se acumulen en dicho espacio eventuales compensaciones que puedan considerarse convenientes o útiles en la ordenación urbanística.

Acorde con tal regulación legal y su justificación, el apartado b) del indicado artículo 30.1 dispone que "se deberá evitar la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, sin que, a estos efectos, la densidad de edificación pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal respectivo".

Pues bien, la finalidad de esta norma legal, que no por evidente resulta menos relevante, es que el dominio público marítimo terrestre debe ser preservado y tal objetivo se alcanza a través de diferentes fórmulas. Una de ellas es la prevista en el citado artículo 30.1.b) de la Ley de Costas, evitando la formación de pantallas o acumulación de volúmenes. Esta es la única prohibición, de manera que la previsión legal que hace "in fine" el mentado artículo 30.1 .b), sobre la densidad de la edificación, no es más que un instrumento o medio cualificado para impedir las citadas pantallas o la acumulación de volúmenes. Así, cuando se alcanza dicha media --que la densidad de la edificación supere la media del suelo urbanizable--estamos en el caso del artículo 30.1 .b) de tanta cita, prohibido en la zona de influencia. Sin embargo, nada impide que cuando no se alcance tal media pueda también apreciarse la concurrencia de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, atendido el entorno a preservar, la configuración de la zona, la disposición, continuidad y altura de las edificaciones proyectadas. Es decir, tomando en consideración los criterios que integran estos conceptos jurídicos indeterminados dotando de certeza a su apreciación, como seguidamente veremos.

Partiendo de lo anterior, y con independencia de la singular fórmula adoptada en la sentencia recurrida para considerar que la edificación es o no superior a la media del suelo urbanizable programado en dicho término municipal, mediante la exclusión del suelo de uso industrial, lo cierto es que el criterio legal que le lleva a la Sala a estimar el recurso es la concurrencia "la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes" y no el establecimiento de dicha media. Así es, en el párrafo segundo de la página 6 de la sentencia (en el extenso fundamento de derecho tercero), se señala que "con independencia de que la interpretación" realizada sobre la densidad de edificación que conduciría a la estimación del recurso, ello "no es más que un mecanismo para evitar la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes", pues la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes "es lo proscrito por la norma y que la prohibición rige con independencia del cumplimiento del ajuste al límite edificatorio establecido".

Y es la aplicación de estos conceptos jurídicos indeterminados lo que lleva a la Sala, valorando el material fotográfico y el contenido de los documentos de la "justificación de la redacción del texto refundido", a considerar que estamos ante una pantalla arquitectónica o acumulación de volúmenes proscritos por el artículo 30.1.b) de la Ley de Costas . Se expresa así claramente la razón de decidir de la sentencia a la que hemos de limitar nuestro enjuiciamiento.

Pues bien, los motivos alegados no pueden ser estimados por esta Sala porque la sentencia que se recurre no ha lesionado el artículo 30.1 .b) citado sobre cuya infracción se sustentan los motivos invocados. Así es, el manejo de conceptos jurídicos indeterminados por el indicado artículo 30.1 .b), conduce a su aplicación partiendo de un cierto grado de certidumbre, que siempre ha de presidir su aplicación. En este sentido, además de la genérica y decisiva protección del demanio costero que pretende la norma de tanta cita, el expresado artículo 30.1 .b) limita la discrecionalidad del planificador urbanístico para que, concretamente, las construcciones que se realicen en esta zona de influencia sean coherentes con esa naturaleza y características de los terrenos (que recordemos se extienden 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar), de modo que los volúmenes se deben distribuir de modo homogéneo, se ha de permitir la conveniente separación edificatoria para la renovación de áridos que nutren la zona, y se ha de impedir, en fin, que se quiebren las perspectivas del paisaje natural. En definitiva, que no interfiera una desmedida acción urbanística en los procesos y equilibrios naturales.

Todos estos elementos coadyuvan a concretar la finalidad de estos conceptos. De manera que no puede prescindirse, como aduce la parte recurrente en estos motivos, del impacto visual y protección del paisaje a que se refiere la sentencia. Téngase en cuenta que la norma que interpretamos no resulta ajena a la protección del paisaje natural, pues tal conexión entre el citado precepto y la protección del medio ambiente, en la vertiente paisajística, se realiza por la STC 149/1991, de 4 de julio, fundamento tercero H, si bien a los efectos de delimitar la competencia estatal al respecto. Del mismo modo que esta Sala también enlaza ambas cuestiones en Sentencia de 26 de enero de 2005 (recurso de casación nº 6967/2001 ), concretamente en los fundamentos jurídicos quinto y sexto. Y ello es así porque lo sustancial en la pantalla arquitectónica es interponer o intercalar una barrera artificial edificatoria entre el mar y el entorno, mediante su ubicación en la zona de influencia.

La disposición de esta barrera, además, ha de resultar ajena y extraña a los elementos naturales propios de la zona de influencia y a su configuración natural. Debe suponer un obstáculo para la protección del valor del paisaje, rompiendo su armonía. Y, en fin, comportar una intromisión insoportable en los equilibrios naturales.

Y lo cierto es que en el supuesto examinado por la sentencia que se recurre se trata de la construcción de quinientas viviendas, plurifamiliares tras las unifamiliares más cercanas a la servidumbre de protección, con altura de cinco plantas, reducida a cuatro en la aprobación definitiva, lo que comporta junto a la configuración y la disposición de las mismas que relata la sentencia impugnada, la infracción por el plan parcial del artículo 30.1.c) citado en los términos que señala la parte final del fundamento tercero de la sentencia....>>. Vemos así que el artículo 30.1.b/ de la Ley de Costas ha de considerarse vulnerado siempre que el planeamiento urbanístico permita en la zona de influencia de 500 metros una densidad de edificación superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal respectivo. Ello sin perjuicio de que, aunque no se supere dicho valor de densidad promedio, pueda también apreciarse la vulneración del precepto por la concurrencia de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, atendido el entorno a preservar, la configuración de la zona, la disposición, continuidad y altura de las edificaciones proyectadas.

Trasladando estas consideraciones al caso que ahora nos ocupa, llegamos a la conclusión de que el Plan Parcial impugnado infringe lo dispuesto en el artículo 30.1.b/ de la Ley de Costas por cuanto permite una densidad de edificación superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal, propiciando con ello el surgimiento de una pantalla arquitectónica que resulta prohibida en el citado precepto.

Por las razones expuestas en los apartados anteriores, el recurso contencioso-administrativo debe ser estimado en lo que se refiere a la pretensión de que se declare la nulidad del Plan Parcial impugnado. En cambio, debe ser desestimada la pretensión formulada en la demanda de que se declare como suelo urbanizable las parcelas propiedad de los demandantes, así como la introducida en el escrito de conclusiones de la parte actora a fin de que al menos algunas de las parcelas fuesen consideradas como suelo urbano.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.