STS, 23 de Marzo de 1988

PonenteJUAN VENTURA FUENTES LOJO
ECLIES:TS:1988:15086
Número de Recurso1377/1984
ProcedimientoAPELACIÓN
Fecha de Resolución23 de Marzo de 1988
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

Núm. 318.- Sentencia de 23 de marzo de 1988

PONENTE: Excmo. Sr. don Juan Ventura Fuentes Lojo.

PROCEDIMIENTO: Apelación.

MATERIA: Desviación de poder.

NORMAS APLICADAS: LJ., 94-1-1), 83-3; C, art. 106 ; Rgto. Disciplinario 16-8-69, art. 8 .

JURISPRUDENCIA CITADA: 29-9-86.

DOCTRINA: No basta la mera alegación de la existencia de desviación de poder, sino que se requiere, como mínimo, llevar al

Tribunal la convicción moral de que la discrecionalidad ha sido sustituida por una simple y pura arbitrariedad.

En la villa de Madrid, a veintitrés de marzo de mil novecientos ochenta y ocho.

Vista la presente apelación, interpuesta por don Juan Manuel, don Juan Miguel, don Ángel Jesús y don Alejandro, representados en esta instancia por la Procuradora doña María Gracia Garrido Entrena; contra sentencia dictada en 19 de diciembre de 1986 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla en recurso número 1.377/84, sobre sanciones disciplinarias de pérdida de cuatro días de haberes; siendo parte la Administración General del Estado, defendida y representada por el Letrado de su Abogacía.

Antecedentes de hecho

Primero

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "Fallamos: que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso interpuesto por los Ingenieros Técnicos Agrícolas don Juan Manuel, don Juan Miguel, don Ángel Jesús y don Alejandro contra las resoluciones de la Presidencia del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario de 25 de octubre de 1983 y del Ministerio de Agricultura de 28 de junio de 1984 por las que se les impusieron y confirmaron respectivamente, las sanciones de pérdida de cuatro días de remuneración. Sin costas."

A dicha parte dispositiva sirvieron de base los siguientes Fundamentos Jurídicos: "Primero: Son objeto del presente recurso las resoluciones de la Presidencia del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario de 25 de octubre de 1983 y del Ministro de Agricultura de 28 de junio de 1984 que impusieron y confirmaron, respectivamente, la sanción de pérdida de cuatro días de remuneración, excepto el complemento familiar, a los cuatro Ingenieros Técnicos Agrícolas recurrentes, como autores de una falta leve prevista en el artículo 8 de Reglamento de Régimen Disciplinario de Funcionarios Civiles del Estado. Segundo : Los hechos que motivaron los expedientes disciplinarios tuvieron lugar en distintas fechas del año 1982 y se resumen en la conducta reiterada de los Ingenieros Técnicos Agrícolas de remitir directamente a la Jefatura Provincial del Iryda los trabajos que les eran encomendados, en vez de tramitarlos a través del Jefe de la Sección a que pertenecían, conducta que persistió pese a las instrucciones explícitas y terminantes del Jefe Provincial del Iryda en sentido contrario, ordenando a los recurrentes la remisión de sus trabajos por el conducto de su superior jerárquico, orden de la que hicieron caso omiso. Tercero: Tales hechos no son en realidad negados por los recurrentes. En su extensísimo escrito de demanda (sesenta folios acompañados de ciento tres documentos adjuntos) hacen éstos un estudio de las competencias de los Ingenieros Técnicos Agrícolas en relación con los Ingenieros (Superiores) Agrónomos y una apasionada exposición de sus relaciones con éstos. Pero es el caso que tal cuestión no es la que constituye objeto del recurso: mucho más escuetamente, éste debe limitarse a determinar la corrección jurídica de la sanción impuesta. Y no cabe duda de que, partiendo de los hechos enunciados, tal medida sancionadora puede calificarse, como con acierto expresa el señor Letrado del Estado, de benigna por su levedad, pues sólo la prohibición de la "reformatio in peius" determina la imposibilidad de sancionar los referidos hechos como lo que son, esto es, una clara desobediencia a los superiores jerárquicos de los recurrentes. Estos últimos podrán tener más o menos razón en cuanto a su pretensión de no tramitar por la vía del Ingeniero Agrónomo que ostenta su Jefatura de Sección los trabajos que se les encomienden, pero desde el momento en que reciben la orden expresa y terminante de hacerlo así, están obligados a cumplirla, sin perjuicio de ejercer su derecho de recurso agotando todos los medios lícitos a su alcance. De otra manera, el principio de jerarquía administrativa quedaría absolutamente desvirtuado, y la eficacia de la Administración comprometida, si cada vez que un funcionario recibe una orden de sus superiores jerárquicos pudiera libremente rechazarla y desobedecerla: se vulneraría así el precepto taxativo del artículo 79 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (texto articulado de 7 de febrero de 1964 ) que impone a aquéllos "respeto y obediencia a las autoridades y superiores jerárquicos, acatar sus órdenes con exacta disciplina". Todo ello, repetimos, sin perjuicio del derecho que indudablemente asiste a los recurrentes para alzarse, a través de los procedimiento legales establecidos, contra lo que estiman constituye un mandato ilegítimo de su superior. Cuarto: Sentada la anterior conclusión, esto es, la antijuridicidad de la conducta de los recurrentes, ya hemos expresado que su más correcta calificación se encuadraría en la falta -grave- de desobediencia; así, de hecho, se reconoce en la propia resolución sancionadora de 25 de octubre de 1983. Sólo la consideración, admitida por dicha Resolución, de que tal desobediencia trataba de 'llamar la atención de la Administración Pública" sobre el retraso en desarrollar el Decreto de atribuciones profesionales a los Ingenieros Técnicos Agrícolas, explica que lo que objetivamente era desobediencia se venga a reputar falta leve de "incumplimiento de los deberes por negligencia o descuido excusable", calificación que por lo ya dicho no puede ser alterada en perjuicio de los actores. Quinto: De los "Fundamentos de Derecho" de carácter sustantivo invocados por los seis primeros se refieren o bien a los problemas competenciales entre los Ingenieros Técnicos y los Ingenieros Agrónomos o bien a la estructura y organización del Organismo Autónomo al que pertenecen: ninguno de tales "fundamentos" puede hacerse valer, obviamente, ni tiene fuerza suficiente, para justificar la pretensión de nulidad del acto recurrido. En el séptimo de dichos fundamentos se confunden las "disposiciones" con los actos administrativos, puesto sólo respecto de aquéllas y no de éstos se pronuncia el articulo 47.2 de la Ley de Procedimiento, y al alegar en el octavo de dichos fundamentos acerca de la supuesta desviación de poder que se imputa al acto impugnado los actores presumen que ha sido dictado "por motivos personales o del Cuerpo". Imputación no probada que, por otro lado, se vierte más sobre la actuación del Jefe Provincial que emitió las órdenes desobedecidas que sobre la conducta del Presidente del Iryda y Ministro de Agricultura que son quienes realmente imponen la sanción, olvidando una vez más los actores que lo que aquí se trata no es de enjuiciar la adecuación a Derecho de aquella orden en sí, sino la conducta de ellos mismos al desobedecerla abiertamente. En relación con la supuesta infracción al artículo 20 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por no haberse abstenido el Instructor del expediente, baste decir que no se prueba que el mismo estuviese incurso en la letra a) de dicho precepto, esto es que tuviera interés personal en la sanción, ni tampoco en la letra e) pues, ni siquiera concretan con qué persona natural o jurídica directamente interesada en el asunto tuviera relación de servicio. Y por último, el hecho de que en los razonamientos de la resolución desestimatoria de la alzada no se aluda a las cuestiones de fondo sino meramente a las adjetivas no puede reputarse infracción ni del artículo 119 ni del 124 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues la decisión está perfectamente clara en el fallo-desestimatorio- que sí resuelve congruentemente la pretensión deducida en la alzada, y el hecho de que se remita a los "propios fundamentos" del acuerdo recurrido como motivación es suficiente, en este caso, dado que tampoco los actores alegaron expresamente en su recurso de alzada motivo sustantivo alguno, limitándose a reproducir los expuestos en escritos anteriores, no siendo improcedente contestar a una remisión en cuanto a los fundamentos sustantivos del recurso con otra remisión (en cuanto a los fundamentos de la resolución). Sexto: En virtud de todo lo expuesto, procede la desestimación de la demanda, sin que se advierta temeridad o mala fe que justifiquen la condena en costas."

Segundo

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación procesal de don Juan Manuel y otros, siendo admitida en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes; personándose en tiempo y forma los apelantes don Juan Manuel y otros, representados por la Procuradora señora Garrido Entrena; y como apelada la Administración General del Estado, defendida y representada por el Letrado de su Abogacía.

Tercero

Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el traslado la representación procesal de los apelantes por escrito en el que expuso las que estimó pertinentes y terminó suplicando se dicte en su día sentencia por la que, estimando la apelación revoque la sentencia apelada y, en su lugar estimando el recurso contencioso-administrativo, declare nulas y sin ningún efecto las resoluciones recurridas.

Cuarto

Continuado el traslado por el señor Letrado del Estado, lo evacuó por escrito en el que suplicó a la Sala dicte sentencia por la que se confirme la apelada.

Quinto

El día catorce de marzo del año en curso se celebró la reunión de la Sala para deliberación y votación del fallo del presente recurso, previa notificación a las partes.

Visto, siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Juan Ventura Fuentes Lojo.

Fundamentos de Derecho

Primero

Los recurrentes, Ingenieros Técnicos Agrícolas con destino en la Jefatura Provincial del Iryda de Córdoba, interponen recurso de apelación contra la sentencia, dictada en 19 de diciembre de 1986, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla desestimatoria del que habían promovido contra la Resolución de la Presidencia de dicho Instituto de 25 de octubre de 1983 que les impuso la sanción de pérdida de cuatro días de remuneraciones y la del Ministerio de Agricultura que la confirmó.

Segundo

Ha de puntualizarse, en primer término, que conforme a reiterada jurisprudencia de este Alto Tribunal que resulta innecesario citar, al no ser susceptible de apelación la sentencia recurrida más que en la parte de la misma que versa sobre la desviación de poder, por haber recaído sobre una cuestión de personal al servicio de la Administración Pública que no lleva aparejada la separación y disponerlo así el artículo 94.1 a) de la Ley Jurisdiccional, esta Sala ha de limitarse a enjuiciar, única y exclusivamente si las Resoluciones administrativas impugnadas han incurrido en esa desviación de poder, sin entrar, por tanto, en el estudio de si procedía o no imponer las sanciones de acuerdo con la legalidad aplicable, cuestión decidida por la sentencia apelada que, en este particular, ha quedado firme al no darse contra ella recurso de apelación, según hemos indicado.

Tercero

Conviene recordar también que constituye doctrina jurisprudencial, que para la correcta apreciación de la desviación de poder es necesario conseguir en esta vía contencioso-administrativa la demostración, o al menos la convicción moral, resultante de elocuentes actos fácticos, de que las motivaciones del acto fueron ajenas al interés público y que se dictó olvidando que la actuación administrativa está sometida a los fines que la justifican, según expresa el artículo 106.1 de la Constitución Española y declara reiteradamente esta Sala, sin que basten simples conjeturas, suspicacias y ociosas interpretaciones, errores en la aplicación del ordenamiento jurídico ni, en fin, meras presunciones que en sí mismos conllevan la dificultad de articular el enlace preciso y directo que exigen (sentencia de 29 de noviembre de 1986, entre otras). Añadiendo también la de 20 de junio del propio año que la desviación de poder tal y como aparece definida en el artículo 83.3 de la Ley Jurisdiccional supone un ánimo predeterminado de utilizar la facultad de obrar con fuerza de obligar, que los Órganos de la Administración ostentan, orientándola hacia la consecución de objetivos no previstos concretamente por la motivación legal al perseguir aquéllos unos fines distintos de los prevenidos en éste, no bastando la mera alegación de la existencia de desviación de poder, sino, como mínimo, llevar al Tribunal a la convicción moral de que la discreccionalidad ha sido sustituida por una simple y pura arbitrariedad.

Cuarto

Examinadas las Resoluciones impugnadas a la luz de la doctrina jurisprudencial expuesta, ha de llegarse a la conclusión, como ya lo hizo la sentencia apelada, que las mismas no han incurrido en la desviación de poder que se pretende por los recurrentes: a) Porque en estas resoluciones se sanciona a los mismos como autores de una falta leve prevista en el apartado g) del artículo 8 del Reglamento Disciplinario de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado de 16 de agosto de 1969, como consecuencia de comunicación del Jefe Provincial de la Jefatura del Iryda denunciando una serie de anomalías en las conductas de los mismos, consistentes en presentar directamente en el Registro de la Oficina y dirigidos al Jefe Provincial los trabajos realizados, en lugar de tramitarlos a través de su Jefe de Sección, haciendo caso omiso de la organización jerárquica establecida y contraviniendo las órdenes dadas en este sentido por el referido Jefe Provincial. Hechos éstos no discutidos por los referidos recurrentes, que lo que defienden, en realidad, son las competencias profesionales que les correspondan en relación a las de los Ingenieros Agrónomos, cuestión ésta que, como podrá apreciarse es de mera legalidad, en la que esta Sala, como ya se ha dicho, no puede entrar al tener que limitarse al estudio de la desviación de poder; b) Porque de las Resoluciones que simplemente imponen una sanción por la causa expresada, no cabe inferir que hayan sido dictadas por pura arbitrariedad y con ánimo de perjudicar a los referidos recurrentes en beneficio o interés de otros funcionarios; c) Porque, como destaca la sentencia apelada, lo que se viene a enjuiciar en las mismas no es la adecuación a Derecho de la orden del Jefe Provincial que la emitió, sino la actuación de los mismos al desobedecerla abiertamente; d) Porque basta leer las alegaciones formuladas ante esta Sala, para advertir que las mismas no atacan, realmente, la actuación del Presidente del Iryda en cuanto a la Resolución en sí, sino la forma de actuar de la Jefatura Provincial, así como la legalidad de las sanciones de acuerdo con la normativa vigente y la interpretación jurisprudencial en el ámbito competencial profesional de los Ingenieros Técnicos Agrícolas, así como la posible prescripción de las mismas, y prueba de todo ello es que ni siquiera citan precepto alguno referido a la desviación de poder. Cuestiones todas éstas, que, repetimos una vez más, no pueden ser enjuiciadas en esta apelación.

Quinto

No es de apreciar temeridad a efectos de costas.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Juan Manuel, don Juan Miguel, don Ángel Jesús y don Alejandro, contra la sentencia dictada en 19 de diciembre de 1936 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla en recurso n.° 1.377 de 1984; la que confirmamos en todas sus partes; sin costas.

ASI, por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Juan Ventura Fuentes Lojo.- José M. Sánchez Andrade y Sal.- Ramón Trillo Torres.- Firmado y Rubricado.

Publicación: Leída y publicada ha sido la precedente sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. don Juan Ventura Fuentes Lojo, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.-José López Quijada.-- Firmado y rubricado.

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